Pubblicato il 03/02/2026

N. 00214/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01030/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1030 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianfranco Fiorentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ravenna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Ponseggi e Francesca Claudi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Circolo Tennis Darsena Associazione Sportiva Dilettantistica Sca, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento del Dirigente del Settore Sportello Unico per le attività produttive ed economiche emesso e notificato in data 10 luglio 2025 a mezzo del quale è stata ordinata la chiusura della sala scommesse denominata -OMISSIS- sita in -OMISSIS- -OMISSIS- gestita dalla ditta individuale -OMISSIS- di -OMISSIS-;

della deliberazione del Consiglio Comunale di Ravenna n. -OMISSIS- del 10 aprile 2018 avente ad oggetto “Deliberazione Giunta regionale dell’Emilia Romagna 12 giugno 2017 n. -OMISSIS- recante modalità applicative del divieto alle sale da gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco di azzardo lecito (L.R. ER 5/13 come modificata dall’art. 48 L.R. n. 18/2016 Mappatura dei luoghi sensibili”;

della comunicazione del Comune di Ravenna in data 29.12.2023 con la quale è stato comunicato “l’avvio del procedimento ai sensi degli art. 7 e 8 della L. n. 241/1990 e ss.mm.ii., ai fini dell’adozione del provvedimento di chiusura della Sala Scommesse sita a -OMISSIS- in -OMISSIS- denominata “-OMISSIS-”, gestita dalla impresa individuale “-OMISSIS- di -OMISSIS-”, in quanto ubicata a meno di 500 metri dai cd. luoghi sensibili;

di ogni altro atto precedente e conseguente e comunque collegato a quelli impugnati anche se incognito;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ravenna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. AO AS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Ravenna, con missiva datata 29 dicembre 2023, prot. n.-OMISSIS-, ha comunicato al ricorrente, già titolare della sala scommesse sita in -OMISSIS-, -OMISSIS-, sotto l’insegna “-OMISSIS-”, dedicata alla raccolta di giochi pubblici, l’avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 8 l. n. 241 del 1990 e ss.mm.ii., ai fini dell’adozione del provvedimento di chiusura della predetta attività, in quanto ubicata a meno di 500 metri dai cd. luoghi sensibili.

Con istanza datata 25 giugno 2024, il ricorrente ha chiesto di poter usufruire del periodo di proroga di sei mesi previsto dalle suddette delibere al fine di consentire la delocalizzazione della sala da gioco originariamente sita in -OMISSIS-, -OMISSIS-, nel locale sito in -OMISSIS-, -OMISSIS- che era stato messo a disposizione in parte dalla società -OMISSIS- srl di Faenza che ne aveva disponibilità avendo sottoscritto un contratto di locazione con il proprietario.

Il Comune di Ravenna ha concesso il periodo di proroga di 6 mesi, con termine al 29 dicembre 2024 cui ha fatto seguito ulteriore proroga sino al 29 giugno 2025. Nelle more dell’ultimo periodo di proroga il ricorrente non ha perfezionato l’accordo commerciale con la società -OMISSIS- e per questo motivo, circa nel mese di aprile 2025, è venuta meno la disponibilità dell’immobile di -OMISSIS- dove era stato previsto il trasferimento dell’attività di sala scommesse di -OMISSIS-.

Il Comune di Ravenna, in data 10 luglio 2025, ha emesso il provvedimento prot. n. -OMISSIS- disponendo la chiusura della sala scommesse di -OMISSIS-, in applicazione della presupposta delibera del Consiglio Comunale di Ravenna n. 37/2018 che ha disposto la mappatura dei luoghi sensibili nel territorio comunale.

Avverso il suddetto provvedimento e gli ulteriori atti indicati in epigrafe il ricorrente ha proposto impugnazione chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi in sintesi:

1. la delibera n. -OMISSIS- del Comune di Ravenna, atto presupposto al provvedimento appena sopra indicato, recante la mappatura dei luoghi sensibili, contrasterebbe per eccesso di potere e per violazione del principio di proporzionalità, con le stesse norme emesse dalla Regione Emilia Romagna per la prevenzione, riduzione del rischio e contrasto alla dipendenza dal gioco d'azzardo patologico, in quanto mediante la mappatura del territorio con l’indicazione dei numerosissimi luoghi sensibili e l’applicazione delle disposizioni restrittive del RUE vigente modificato nell’anno 2016 a questo preciso scopo, si realizzerebbe una vera e propria espulsione del gioco lecito dall’area urbana del Comune di Ravenna e delle frazioni, con contestuale asserito danno irreparabile per gli investimenti del ricorrente;

2. la delibera comunale n. -OMISSIS- e i provvedimenti applicativi impugnati in questa sede, violerebbero i princìpi di ragionevolezza e proporzionalità emergenti dagli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost. e dal diritto di matrice europea, in quanto sarebbe impossibile procedere alla delocalizzazione di una sala scommesse nell’ambito del territorio urbanizzato nel Comune di Ravenna, a) in considerazione della massiccia presenza di “luoghi sensibili” inseriti nella mappatura del territorio; b) in ragione dell’esistenza di ulteriori, stringenti divieti e limitazioni di carattere urbanistico inseriti ad hoc nel Regolamento urbanistico edilizio connessi alla assenza di zona e fabbricati con destinazione d’uso dei locali idonea alla delocalizzazione; c) alla luce degli ulteriori ingenti, quanto insostenibili, investimenti di natura economico finanziaria che la società ricorrente si vedrebbe costretta a porre in essere in un limitatissimo arco temporale; le zone produttive direzionali individuate dal RUE di Ravenna che sarebbero in teoria idonee alla delocalizzazione di una sala scommesse con destinazione d’uso Spr8 “Attività ludico-ricreative con problematiche di impatto sociale, sarebbero tutte esterne al centro urbano ove sarebbe difficile poter reperire locale adeguato e disponibile;

3. i provvedimenti e gli atti del Comune di Ravenna si porrebbero in violazione sia di quanto previsto dall’art. 6, l.r. Emilia Romagna n. 5 del 2013, sia del principio di proporzionalità e adeguatezza.

Si è costituito in giudizio il Comune di Ravenna per resistere al ricorso.

Con ordinanza n. -OMISSIS- del 2025, l’epigrafato Tar ha accolto la domanda cautelare del ricorrente motivando esclusivamente in ordine al “ periculum in mora ”, con la seguente motivazione: « nelle more della definizione del merito del giudizio, all’esito di una delibazione tipica della fase cautelare, può essere concessa, tenuto conto del complessivo bilanciamento degli interessi sottesi alla vicenda amministrativa in esame, la misura cautelare richiesta con sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato in primo grado (in tal senso, in fattispecie similare, Cons. Stato, sez. IV, 7 febbraio 2025, n. 517) ».

Le parti, successivamente, hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 28 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare: sull’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse sollevata dal Comune di Ravenna.

L’Amministrazione comunale resistente ha contestato l’attualità e permanenza dell’interesse all’accoglimento del ricorso in capo al ricorrente, avendo quest’ultimo di fatto delocalizzato la propria attività imprenditoriale.

Al riguardo, il ricorrente ha acquistato, in data 16.12.2025, da una società di leasing, un immobile sito in Ravenna, Frazione Lido Adriano, per trasferire ivi la propria attività, ma mutando anche la natura di quest’ultima, la licenza attualmente in titolarità dello stesso essendo una licenza ex art. 88 TULPS per “corner” e non per agenzia di scommesse, come la precedente.

D’altronde, anche ammesso che possa essere venuto meno l’interesse all’annullamento del provvedimento espulsivo, in ragione della scelta imprenditoriale fatta e delle spese a tal fine sostenute, non è comunque possibile dichiarare sic et simpliciter l’improcedibilità del ricorso, avendo parte ricorrente comunque manifestato tempestivamente il proprio interesse alla declaratoria dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati ai fini di una eventuale successiva domanda risarcitoria.

Pertanto, in ossequio all’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 8 del 2022, l’eccezione deve essere respinta, dovendo comunque il Collegio procedere all’esame della fondatezza delle censure dedotte dal ricorrente.

2. Nel merito.

I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente.

Infatti, la questione controversa concerne sostanzialmente la legittimità della disciplina approntata dal Comune di Ravenna in ordine alla c.d. “mappatura dei luoghi sensibili” del territorio comunale ai fini della localizzazione delle sale da gioco e delle sale scommesse e della nuova installazione di apparecchi per il gioco di azzardo lecito, l’ordine di chiusura emesso nei confronti di parte ricorrente essendo la mera conseguenza applicativa della suddetta disciplina.

Sul punto d’altronde, il Collegio non vede motivi di discostarsi da quanto argomentato da questa stessa Sezione nella recente sentenza 30 settembre 2025, n. 1069, afferente ad un caso analogo, perché riguardante il Comune di Ravenna e l’applicazione della delibera del Consiglio comunale n. 37 del 2018.

Va premesso che non è in discussione – non essendo stato oggetto di specifico motivo di impugnazione - che la sala scommesse gestita dal ricorrente fosse collocata ad una distanza inferiore a quella prevista dalla disciplina normativa e comunale rispetto ad un luogo sensibile.

Con i motivi di ricorso del presente giudizio, infatti, il ricorrente sostiene che gli atti impugnati determinerebbero l’impossibilità, in concreto, di delocalizzare l’attività economica dal medesimo esercitata.

Il Comune di Ravenna, di contro, ha contestato l’asserita impossibilità, di fatto, di delocalizzare l’attività in questione, ha evidenziato la grande estensione del territorio comunale (per cui anche se solo una modesta percentuale di territorio fosse destinata ad ospitare sale da gioco, essa sarebbe comunque molto più ampia, in termini di superficie, della stessa percentuale di territorio degli altri Comuni capoluoghi di provincia della Regione Emilia-Romagna) e ha richiamato precedenti specifici di questo stesso Tribunale e del Consiglio di Stato che già avrebbero accertato la legittimità di analoghi provvedimenti di chiusura di sale scommesse.

In effetti, il punto nodale del presente giudizio è costituito proprio dalla effettiva (o meno) impossibilità di delocalizzare l’attività economica gestita dal ricorrente a causa dell’applicazione combinata degli atti di mappatura dei luoghi sensibili e del Regolamento urbanistico edilizio (“RUE”).

Come sottolineato nella decisione dell’intestato Tar n. 1069 del 2025, sopra menzionata, «…il Collegio ritiene che non sussistano i presupposti per disporre una verificazione nei termini richiesti dalla parte ricorrente, in quanto la questione è già stata esaminata funditus dal Consiglio di Stato nell’ambito del giudizio sub R.G. n. 6460/2021, definito con sentenza n. 11036/2022. In tale giudizio, ove erano azionate censure del tutto analoghe (se non identiche) a quelle di cui si discute in questa sede, il giudice d’appello aveva disposto una verificazione (dando mandato, quale organismo verificatore, al Direttore del Dipartimento Architettura, Ingegneria delle costruzioni e ambiente costruito - DABC del Politecnico di Milano) al fine di chiarire: “se, tenuto conto della conformazione naturale e della disciplina urbanistica vigente nel Comune di Ravenna, l’applicazione del criterio della distanza dai siti c.d. sensibili individuati nell’art. 6 comma 2 bis, della legge della Regione Emilia Romagna n. 5 del 2013, come modificato dall’art. 48 della legge regionale n. 18 del 2016, così come attuato dalle deliberazioni della Giunta Regionale oggetto di impugnazione (n. 831 del 12 giugno 2017 e n. 68 del 21 gennaio 2019), unitamente alle modalità applicative di cui alla deliberazione del Consiglio comunale n. 37 del 2018, determini che non sia in assoluto possibile la localizzazione sull’intero territorio comunale delle sale gioco e delle sale scommesse come definite dalla legge regionale e quale sia la percentuale di territorio in cui tale preclusione verrebbe ad operare (ovvero, all’opposto, la percentuale di territorio disponibile sia all’insediamento di nuove sale giochi e sale scommesse od all’installazione ex novo di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’art. 110, comma 6, del R.D. n. 773 del 1931, sia al trasferimento di quelle esistenti, secondo quanto appresso), considerati separatamente gli edifici esistenti e le strutture di possibile edificazione; - inoltre se, tenuto conto di tutte le sale gioco e le sale scommesse autorizzate ed in esercizio in ambito comunale alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 18 del 2016, nonché della “mappatura dei luoghi sensibili” realizzata dall’amministrazione comunale, l’applicazione della disciplina volta alla c.d. delocalizzazione dell’attività nello stesso territorio comunale ne consentisse, nei termini ivi fissati, il trasferimento e la prosecuzione in altro sito idoneo, contestualmente ad analogo trasferimento da attuarsi da parte degli altri operatori economici destinatari del medesimo divieto di legge, anche alla stregua della zonizzazione vigente nel territoriale comunale e/o di altri atti, generali o di pianificazione, dell’amministrazione comunale utili all’individuazione di aree idonee allo scopo“. Ebbene, all’esito delle operazioni poste in essere dal verificatore, il Consiglio di Stato ha precisato che: “5.1.1. Nella relazione di verificazione è stato posto in evidenza quanto segue: - il territorio del Comune di Ravenna, secondo comune italiano per dimensioni territoriali (pari a 65.400 ha), “presenta una conformazione storica, geografica, ambientale e insediativa eccezionale, con un sistema insediativo articolato e diffuso composto da più di 50 frazioni…”; - l’Amministrazione comunale, preliminarmente all’adozione della deliberazione comunale n. 37/2018 di mappatura dei luoghi sensibili, ha adeguato il RUE 2009 alle disposizioni della L.R. n. 5/2013 (con la già menzionata deliberazione consiliare n. 88/2016), individuando due specifici ambiti del territorio comunale per l’insediamento delle attività del gioco di azzardo lecito (cui è stata attribuita la sigla SPR8); - le aree sopra individuate consentono l’insediamento delle attività di gioco lecito anche in prospettiva in quanto in tali contesti non sono previste destinazioni d’uso riconducibili a luoghi sensibili per cui l’eventuale trasferimento in queste zone delle attività di gioco lecito non esporrebbe gli imprenditori a rischi di future incompatibilità. 5.1.2. Quindi, in risposta al primo quesito, si è rappresentato che: - le aree disponibili all’interno del territorio comunale per l’insediamento delle attività del gioco di azzardo lecito ammontano a circa 170 ha e rappresentano il 2,6% del territorio urbanizzato; il dato “appare significativo in rapporto all’estensione del Territorio urbanizzato, ma soprattutto alla sua particolare configurazione insediativa e morfologica (caratterizzata da un sistema frazionale storico e diffuso)”; nelle pagine precedenti, si chiarisce inoltre che trattasi di “una superficie in sé ragguardevole per dimensioni quantitative, forma delle aree e contesto funzionale di riferimento”; - le richieste di nuove localizzazioni accolte da parte dell’amministrazione comunale di Ravenna dimostrano che la localizzazione delle attività legate al gioco d’azzardo lecito è probabile e praticabile, sia dal punto di vista delle potenzialità urbanistiche, sia della realtà del mercato urbano immobiliare locale; - dal punto di vista urbanistico – funzionale generale, le aree potenzialmente ospitali le funzioni del gioco d’azzardo lecito sono prevalentemente rappresentate da ambiti a destinazione produttiva e/o caratterizzate da funzioni urbane terziarie o miste. 5.1.3. In risposta al secondo quesito si è precisato che “anche nel caso astratto e poco probabile che tutte le attività di gioco d’azzardo lecito autorizzate e in esercizio in ambito comunale alla data di entrata in vigore della legge regionale decidessero la loro delocalizzazione – fattispecie assai poco probabile dal punto di vista delle effettive scelte e volontà imprenditoriali - appare comunque possibile che tali attività possano delocalizzarsi nelle porzioni urbane urbanisticamente ospitali individuate, in ragione della loro non trascurabile dimensione quantitativa, anche in rapporto all’eventuale domanda generata”. 5.2. In definitiva, la verificazione ha consentito di: - accertare che gli ambiti del territorio comunale destinati ad ospitare le attività di gioco lecito “per conformazione di diritto (pianificazione e vincoli) e stato di fatto urbanistico, insediativo e ambientale […]” sono idonei all’insediamento, tenuto conto sia di tale conformazione di diritto e di fatto sia del numero delle attività già in esercizio; - escludere un effetto espulsivo, anche soltanto di fatto, delle attività in questione, consentendo sia l’installazione di nuove attività che la delocalizzazione di quelle esistenti; - smentire il dato di fatto su cui si fonda il secondo motivo di appello, desunto dalla consulenza tecnica di parte del primo grado, di una preclusione all’interno del 99,77% del territorio comunale, e smentire di conseguenza la correlata affermazione che “l’area residua teoricamente disponibile è quindi pari a 1,52 km., ossia lo 0,23% dell’intera superficie del Comune di Ravenna”: per un verso, rileva infatti il territorio urbanizzato; per altro verso, come accertato dal verificatore, è corretta la ricognizione di dettaglio effettuata dall’amministrazione di una superficie di circa 170 ha per l’insediamento, a fronte di quella di circa 152 ha indicata dalla parte; - confutare l’ulteriore assunto secondo cui le norme urbanistiche che consentono l’insediamento nei detti due ambiti territoriali del Comune di Ravenna sarebbero state superate dagli atti impugnati. 5.2.1. All’opposto, le risultanze della verificazione e la successione e il contenuto degli atti amministrativi confermano la possibilità di un insediamento stabile e duraturo delle sale gioco negli ambiti individuati già con la deliberazione consiliare n. 88/2016; tanto è vero che la deliberazione consiliare n. 37/2018, oggetto di impugnativa, espressamente richiama nelle proprie premesse la deliberazione consiliare precedente, precisando che, con questa, il Comune già aveva adeguato la propria regolamentazione urbanistica alla legge regionale n. 5/2013. Si conferma così che la deliberazione di mappatura dei siti sensibili non costituisce un superamento della normativa urbanistica” (Consiglio di Stato, sez. V, 16 dicembre 2022, n. 11036). Il Collegio non vede ragioni per discostarsi da quanto puntualmente chiarito dal giudice d’appello e dalle conclusioni esplicitate nella citata pronuncia, assunta in esito alla disposta verificazione, anche considerato il ridotto arco temporale intercorso tra quest’ultima e i fatti oggetto del presente giudizio. Dunque, il nucleo centrale delle censure articolate in ricorso (nei primi due motivi e in gran parte del terzo) e relative all’asserito effetto espulsivo risultante dal combinato disposto degli atti gravati non è condivisibile. Parimenti, alla luce di quanto sopra, va respinta la doglianza di carenza di ragionevolezza e proporzionalità della disciplina comunale adottata in attuazione di quella regionale ».

Più in generale, poi, il Consiglio di Stato (si veda Cons. Stato, 15 dicembre 2025, n. 9885) ha anche recentemente rammentato che la legislazione regionale dell’Emilia Romagna «… ha vincolato i Comuni ad eseguire una mappatura del proprio territorio, a individuare in questo modo i luoghi sensibili e le sale giochi e scommesse ivi presenti e a disporre la delocalizzazione ovvero la chiusura degli esercizi a distanza irregolare …[trattandosi di] … semplice riscontro - in applicazione di criteri non discrezionali, ma definiti a monte dalla legge e dal regolamento - di quali e quanti luoghi sensibili e attività interessate esistano nel Comune di riferimento” (Cons. Stato, sez. IV, 3628/2024, esattamente in relazione alla normativa della Regione Emilia Romagna). In un analogo ordine di idee, si è chiarito che «… In merito, poi, all'attribuzione del compito di "mappatura dei luoghi sensibili" in capo ai Comuni interessati, esso è in via principale connotato da un effetto meramente ricognitivo, avendo, come detto, la legge regionale chiaramente individuato la destinazione funzionale dei siti sensibili … » (Cons. Stato, sez. V, n. 11426/2022, sempre quanto alla normativa della Regione Emilia Romagna).

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha, poi, più volte affermato che il limite distanziale, comportante il divieto di esercizio delle sale da gioco, delle sale scommesse e dei punti di raccolta in locali che si trovino a una distanza inferiore a 500 metri dai luoghi sensibili, costituisce mezzo idoneo al perseguimento degli obiettivi prefissati di contrasto al fenomeno della c.d. della ludopatia (così, con specifico riferimento alla normativa della Regione Emilia Romagna, sia pure in riferimento al Comune di Bologna, Cons. Stato, pareri n. 686/21, n. 1840/21 e 550/22; ma, più in generale, cfr. tra le altre anche Cons. Stato, V, 6 luglio 2018, n. 4147).

Nel caso in esame non è stato adeguatamente provato l’effetto espulsivo, avendo i provvedimenti comunali interdetto l’attività nel locale in loco, ma non in riferimento all’intero territorio comunale, e non potendosi, dunque escludere la possibilità di delocalizzazione dell’attività.

Il fatto che il ricorrente non abbia raggiunto in concreto un accordo con altri privati per la disponibilità di un immobile adeguato per l’esercizio dell’attività di suo specifico interesse non significa necessariamente che ciò sia impossibile sul piano oggettivo.

Pertanto, il ricorso deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente a rifondere al Comune di Ravenna le spese del presente giudizio che si liquidano in Euro 3.000,00 (tremila/00) per compensi, oltre rimborso forfettario spese generali 15%, Iva e cpa come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO TI, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

AO AS, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO AS	AO TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.