Pubblicato il 15/12/2025

N. 09885/2025REG.PROV.COLL.

N. 02036/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2036 del 2024, proposto da All Star s.r.l., nella persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv. ti Cino Benelli e Marco Dugato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

Comune di Modena, nella persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Stefano Maini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza della sentenza del T.a.r. Emilia Romagna, sede di Bologna, sez. I, 11 gennaio 2024 n.21, che ha respinto il ricorso n. 471/2020 R.G. proposto per la condanna

del Comune intimato al pagamento di indennizzo per l’asserita revoca implicita della licenza 15 maggio 2017 rilasciata dal Questore di Modena alla Allstar S.r.l. per l’esercizio di attività di gioco lecito in Modena, via Pico della Mirandola 40/a-42/a e degli altri titoli abilitativi ad essa afferenti;

visto il ricorso con i relativi allegati;

visti gli atti tutti di causa;

udito il relatore dott. UI NO alla pubblica udienza del giorno 23 ottobre 2025;

uditi, altresì, i difensori delle parti;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1.La All Star s.r.l. svolge attività di sala giochi/sala scommesse/VLT sul territorio del Comune di Reggio Emilia e in particolare nei locali di Viale Piave n. 13 e via Gigli n.7/A, mediante licenza ex art. 88 t.u.l.p.s. ottenuta il 15 maggio 2017 dalla Questura di Modena con apparecchi VLT (art. 110 co. 6 lett. b) t.u.l.p.s.) ubicata ad una distanza inferiore a 500 mt. da un luogo sensibile (ovvero da una scuola materna).

1.2. Con ricorso recante Rg n. 788/2018, ha impugnato dinanzi al T.ar Emilia Romagna i provvedimenti adottati dal Comune di Modena inerenti alla mappatura dei punti di raccolta posti nel raggio di 500 mt. da luoghi sensibili ai sensi dell’art. 6 co. 2 bis L.R. 5/2013 a cui però seguiva il decreto decisorio n. 137/2020 di estinzione del giudizio per sopravvenuta rinuncia al ricorso, in seguito al rigetto sia da parte del Tribunale Amministrativo adito che del Consiglio di Stato in sede di appello della domanda incidentale cautelare.

1.3. Con il successivo ricorso recante Rg n. 471/2020, presupposta e nota l’intervenuta inoppugnabilità “inter partes” dei suindicati provvedimenti lesivi, la società ha chiesto l’accertamento del diritto alla corresponsione da parte del Comune di Modena dell’indennizzo ex art. 21- quinquies , L. 241/90 per asserita revoca implicita dei titoli abilitativi ottenuti per l’esercizio dell’attività; in subordine ha invocato la spettanza dell’indennizzo attraverso un’interpretazione della legge regionale Emilia Romagna n. 5/2013 conforme agli artt. 41, 42 e 43 Cost., così come integrati dalle disposizioni recate dall’art. 1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU e dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

1.3.1. Quanto alla prima domanda, la parte appellante ha sostenuto nel giudizio di primo grado che gli atti comunali di mappatura e chiusura della sala giochi di via Pico della Mirandola, allo stato pienamente legittimi, avrebbero determinato la surrettizia revoca implicita dei titoli abilitativi per asserite sopravvenute ragioni di pubblico interesse (date dall’entrata in vigore della legge regionale sul c.d. distanziometro), invocando recente precedente del Consiglio di Stato favorevole in astratto alla revoca in autotutela in forma implicita.

1.3.2. Quanto alla domanda proposta in via subordinata, ha invocato la giurisprudenza della Corte EDU secondo cui la tutela dei “beni” (ex art. 1 Primo protocollo add. CEDU) sarebbe comprensiva, oltre che dei diritti reali, del diritto allo svolgimento di attività economiche in forza di provvedimenti abilitativi, essendo l’ingerenza da parte del Comune di Modena senza la corresponsione di qualsivoglia indennizzo caratterizzata dalla carenza di “fair balance” ovvero di un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo, non essendo all’uopo sufficiente la moratoria di sei mesi prevista dalla normativa regionale.

2. Il T.a.r., con la decisione 11 gennaio 2024, n. 21, ha respinto il ricorso.

3. La società ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

4. Si è costituito nel giudizio di secondo il Comune di Reggio Emilia, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

5. Alla pubblica udienza del 23 ottobre 2025 la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione

DIRITTO

1. Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha negato la configurabilità di una revoca implicita “e più in generale dell’autotutela con funzione di riesame implicita” per asserito contrasto con il principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi.

1.1. Ad avviso della parte appellante, gli atti comunali di mappatura e chiusura della sala giochi di via Pico della Mirandola, allo stato pienamente legittimi, avrebbero determinato la surrettizia revoca implicita dei titoli abilitativi per asserite sopravvenute ragioni di pubblico interesse (date dall’entrata in vigore della legge regionale sul c.d. distanziometro), invocando recente precedente del Consiglio di Stato favorevole in astratto alla revoca in autotutela in forma implicita.

2. Con un secondo mezzo di gravame la società appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non ha accolto la domanda di corresponsione da parte del Comune di Modena dell’indennizzo ex art. 21- quinquies , L. 241/90.

2.1. In particolare, si contesta l’affermazione contenuta nella decisione impugnata, secondo la quale, anche a voler ammettere in astratto la configurabilità della revoca provvedimentale implicita, la domanda di indennizzo avanzata dall’odierna appellante risulterebbe comunque non accogliibile in conseguenza della pretesa assenza di discrezionalità che caratterizzerebbe i provvedimenti comunali attuativi della L.R. n. 5/2013.

Ciò in quanto, nella diversa prospettiva della società appellante, se può convenirsi con il T.A.R. rispetto all’affermata natura vincolata dei provvedimenti “a valle” di chiusura delle attività di raccolta del gioco lecito, lo stesso non può certamente dirsi per i provvedimenti “a monte” adottati dalle Amministrazioni comunali in attuazione della normativa regionale in questione.

3. I motivi primo e secondo sono sostanzialmente connessi e possono dunque essere esaminati congiuntamente.

Essi sono infondati.

3.1. In relazione al primo motivo, contro la qualificazione dell’attività di mappatura dei punti raccolta come revoca implicita osta la considerazione per cui la revoca consiste, per definizione, in un provvedimento discrezionale, mentre nel caso in esame, l’attività del interdizione del Comune, lungi dal connotarsi come attività discrezionale, si caratterizza per essere strettamente attuativa della legge regionale e delle relative disposizioni attuative (D.G.R. n. 831/2017), trattandosi di eseguire scelte già compiute a monte dal legislatore regionale al fine della tutela della collettività dalla ludopatia.

In tal senso è il costante orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato, secondo cui la legislazione regionale in esame «… ha vincolato i Comuni ad eseguire una mappatura del proprio territorio, a individuare in questo modo i luoghi sensibili e le sale giochi e scommesse ivi presenti e a disporre la delocalizzazione ovvero la chiusura degli esercizi a distanza irregolare …[trattandosi di] … semplice riscontro - in applicazione di criteri non discrezionali, ma definiti a monte dalla legge e dal regolamento - di quali e quanti luoghi sensibili e attività interessate esistano nel Comune di riferimento” (Cons. Stato, sez. IV, 3628/2024, esattamente in relazione alla normativa della Regione Emilia Romagna).

In un analogo ordine di idee, si è chiarito che «… In merito, poi, all'attribuzione del compito di "mappatura dei luoghi sensibili" in capo ai Comuni interessati, esso è in via principale connotato da un effetto meramente ricognitivo, avendo, come detto, la legge regionale chiaramente individuato la destinazione funzionale dei siti sensibili …» (Cons. Stato, sez. V, n. 11426/2022, sempre quanto alla normativa della Regione Emilia Romagna).

3.2. Più in generale, la tesi dell’appellante, nel sottendere una sorta di revoca implicita dei già menzionati provvedimenti non impugnati, urta contro la costante giurisprudenza in materia di provvedimenti impliciti.

A tal riguardo, occorre, infatti, evidenziare che, in conformità ad un orientamento consolidato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19 febbraio 2018, n. 1034 e sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2112), il provvedimento implicito ricorre qualora l’amministrazione, pur non adottando formalmente la propria determinazione, ne determini univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un contegno conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del corrispondente provvedimento formale non adottato: quando, cioè, emerga senza equivoco un collegamento biunivoco tra l’atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest’ultima sia l’unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà.

Sulla base delle esposte premesse, la problematica del provvedimento amministrativo implicito si riduce, allora, alla prefigurazione delle sue condizioni di ammissibilità (ovvero dei presupposti di fatto idonei alla ricostruzione, in via inferenziale, della volontà tacita dell’amministrazione).

L’elaborazione giurisprudenziale registratasi in argomento richiede, a tal fine (cfr., Consiglio di Stato sez. V n. 589 del 2019; sez. IV, n. 2456 del 2018):

a) che debba pregiudizialmente esistere, a monte, una manifestazione espressa di volontà (affidata ad un atto amministrativo formale o anche ad un comportamento a sua volta concludente), da cui possa desumersi l’atto implicito: e ciò in quanto la rilevanza relazionale dei comportamenti amministrativi deve essere apprezzata, in termini necessariamente contestualizzati, nel complessivo quadro dell’azione amministrativa;

b) che, per un verso, la manifestazione di volontà “a monte” provenga da un organo amministrativo competente e nell’esercizio delle sue attribuzioni e, per altro verso, nella stessa sfera di competenza rientri l’atto implicito “a valle” (non palesandosi, in difetto, lecita la valorizzazione del nesso di presupposizione);

c) che non sia normativamente imposto il rispetto di una forma solenne, dovendo operare il generale principio di libertà delle forme (arg. ex art. 21 septies, legge 241 del 1990);

d) che dal comportamento deve desumersi in modo non equivoco la volontà provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile di quello espresso (non potendo attivarsi, in difetto, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione);

e) che, in ogni caso, emergano (avuto riguardo al concreto andamento dell’iter procedimentale e alle effettive acquisizioni istruttorie: cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 1034 del 2018 cit.) gli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato.

Alla luce di tali coordinate appare evidente che, nel caso di che trattasi, manca la condizione di cui alla lettera b (medesimo organo competente) atteso che l’intervento del Comune non era realizzabile in assenza della L.R. n. 5/2013.

4. Con un terzo mezzo di gravame la società appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non ha condiviso l’’interpretazione costituzionalmente orientata, proposta con il ricorso di primo grado, della legge regionale Emilia Romagna n. 5/2013 rispetto agli artt. 41, 42 e 43 Cost., questi ultimi anche in relazione all’art. 1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU e all’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

4.1. In particolare, sostiene l’appellante che la giurisprudenza della Corte EDU formatasi in relazione all’art. 1 Primo protocollo add. CEDU, si riferirebbe, oltre ai diritti reali, anche più in generale al diritto allo svolgimento di attività economiche in forza di provvedimenti abilitativi. giurisprudenza della Corte EDU secondo cui la tutela dei “beni” (ex art. 1 Primo protocollo add. CEDU)

Muovendo da tale premessa, assume l’appellante che nel caso in esame ci sarebbe stata una espropriazione larvata dell’attività economica da essa esercitata, posto che l’ingerenza da parte del Comune di Modena senza la corresponsione di qualsivoglia indennizzo si caratterizzerebbe per la carenza di “fair balance” ovvero di un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo, non essendo all’uopo sufficiente la moratoria di sei mesi prevista dalla normativa regionale.

4.2. Il motivo non è fondato.

Sul punto è sufficiente richiamare il precedente in termini del Consiglio di stato, Sez. III, 17 aprile 2023, n. 3853, secondo il quale “Le autorizzazioni amministrative, quale l’autorizzazione di pubblica sicurezza in esame, in particolare, non creano un rapporto bilaterale fra amministrazione e cittadino (così come invece accade, ad esempio, in un rapporto concessorio di beni o servizi pubblici) suscettibile di creare il diritto ad un indennizzo in caso di alterazione del rapporto sinallagmatico, e neppure assumono contenuti espropriativi di un diritto privato suscettibile di indennizzo, ed invece conformano l’esercizio di una libertà privata, in modo da renderlo compatibile all’interesse pubblico secondo le previsioni dell’articolo 41 della Costituzione e, per tale ragione, sono condizionate nella loro durata secondo le variazioni dello stato di diritto e di fatto sussistente al momento del loro rilascio (così come è di recente accaduto, ad esempio, per i titoli autorizzativi alle emissioni in atmosfera degli impianti industriali a seguito del recepimento di norme euro unitarie più restrittive quanto alla qualità dell’aria)”.

4.3. Inoltre, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha, inoltre, più volte affermato che il limite distanziale, comportante il divieto di esercizio delle sale da gioco, delle sale scommesse e dei punti di raccolta in locali che si trovino a una distanza inferiore a 500 metri dai luoghi sensibili, costituisce mezzo idoneo al perseguimento degli obiettivi prefissati di contrasto al fenomeno della c.d. della ludopatia (così, con specifico riferimento alla normativa della Regione Emilia Romagna, sia pure in riferimento al Comune di Bologna, Cons. Stato, pareri n. 686/21, n. 1840/21 e 550/22; ma, più in generale, cfr. tra le altre anche Cons. Stato, V, 6 luglio 2018, n. 4147).

4.4. Parimenti infondata è, ad avviso del Collegio, la questione della possibilità di riconoscere un indennizzo in virtù della asserita ricorrenza di un effetto espulsivo nel concreto, dovuto cioè, secondo quanto assume la parte appellante, non alla disciplina generale, ma alla particolare disciplina urbanistica adottata dal Comune nel momento storico rilevante.

In relazione a tale profilo, come si è in passato già avuto modo di chiarire, la violazione del principio di proporzionalità nei confronti dei titolari degli esercizi soggetti a chiusura si potrebbe configurare, non solo ove la imposizione dei limiti di distanza determinasse nel territorio comunale la totale inibizione allo svolgimento dell'attività di esercizio di punti di gioco e di raccolta di scommesse, ma anche se l'individuazione delle aree destinate rendesse impossibile o estremamente gravosa la delocalizzazione delle attività esistenti, per insufficienza quantitativa o per limitazioni urbanistico edilizie. (Cons. Stato, parere n. 550/22)

4.5. Nel caso in esame, tuttavia, tali ultime evenienze non si sono verificate.

Nel caso in esame, infatti, non è stato adeguatamente provato l’effetto espulsivo, avendo i provvedimenti comunali interdetto l’attività nel locale di via Pico della Mirandola ma non in riferimento all’intero territorio comunale, e non potendosi, dunque escludere la possibilità di delocalizzazione dell’attività, come peraltro si è verificato con riferimento ad altri operatori economici del settore in seguito al c.d. distanziometro.

Ne discende che «… Non essendo precluso lo svolgimento dell’attività della ricorrente ma solo imposta una delocalizzazione della medesima, in concreto non impossibile né economicamente inesigibile, si appalesano prive di pregio anche le censure concernenti un asserito effetto espropriativo generatore di un diritto di indennizzo …» (Cons. Stato, sez. V, n. 11036/2022; conf. sez. IV, 3628/2024) «… anche in relazione a quanto previsto dall'art. 1, Protocollo 1, CEDU (cfr. Cons. Stato parere n. 550/22). …» (Cons. Stato, n. 11426/2022).

Di qui l’infondatezza anche di quest’ultimo motivo di appello.

5. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve essere respinto.

6. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano così come da dispositivo, in misura comunque congrua con quanto previsto dal D.M. 13 agosto 2022 n.147 per una causa di difficoltà media e di valore non determinato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe (ricorso n. 2036/2024 R.G.), lo respinge.

Condanna la società appellante a rifondere all’appellata le spese del giudizio, spese che liquida in € 9.000 (novemila/00), oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FR BA IS, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

UI NO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UI NO	FR BA IS

IL SEGRETARIO