Pubblicato il 17/03/2025

N. 05424/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02699/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2699 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Di Pace, Antonella Cardillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ages ex Albo Nazionale Segretari Comunali e Provinciali, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto del Prefetto reggente dell'Albo nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali prot. n. 6268 del 16.2.2024 notificato in pari data a mezzo pec (doc. 1 – decreto prot. n. 6268 del 16.2.2024), con cui è stata rigettata la domanda di ammissione al corso “Se.F.A 2023”, presentata dal ricorrente, ed è stata conseguentemente disposta la sua non ammissione;

- del preavviso di non ammissione al corso di specializzazione “Corso Se.F.A 2023”, prot. n. 4800 del 9.2.2024 emesso dall'amministrazione resistente e notificato a mezzo pec in pari data (doc. 2 – preavviso prot. n. 4800 del 9.2.2024);

- del decreto del Prefetto reggente dell'Albo nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali prot. n. 7273 del 26.2.2024, pubblicato in pari data (doc. 3 – decreto prot. 7273 del 26.2.2024), con la quale è stata approvata “la graduatoria di ammissione al corso di specializzazione di cui all'art. 14, comma 2, del d.P.R. n. 456/97 denominato “Se.F.A. 2023” dei n. 267 segretari che, a seguito dei controlli effettuati dagli Albi regionali e dall'Ufficio Albo nazionale dei segretari comunali e provinciali, sono risultati in possesso dei requisiti per l'ammissione al corso prescritti dall'art. 2 del bando di ammissione”, contenuta nel sub allegato A parte integrante del detto decreto ed è stata disposta l'ammissione al corso “Se.F.A. 2023” dei segretari corrispondenti ai primi 200 (duecento) soggetti presenti nella predetta graduatoria”;

- del sub allegato A (doc. 3 bis – allegato A al decreto prot. n. 7273 del 26.2.2024) al decreto del Prefetto reggente dell'Albo nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali prot. n. 7273 del 26.2.2024 pubblicato in pari data, contenente la graduatoria di ammissione al corso di specializzazione di cui all'art. 14, comma 2, del d.P.R. n. 456/97 denominato “Se.F.A. 2023”;

- dell'art. 1 del bando prot. n. 33689 del 29.11.2023 per il corso di specializzazione per segretari comunali previsto dall'art. 14, comma 2, del D.P.R. n. 465/97, per il conseguimento dell'idoneità a segretario nei Comuni con più di 65.000 abitanti, nei Comuni capoluoghi di provincia e nelle province, denominato “Se.F.A 2023” (doc. 4 – bando prot. n. 33689 del 29.11.2023), laddove limita l'accesso alla frequentazione del corso ad un numero di candidati prefissato pari a 200 unità; e degli artt. 2 e 3 del predetto bando laddove, in combinato disposto, si interpretino nel senso di escludere la partecipazione al suddetto corso di specializzazione ai segretari che abbiano ricoperto incarichi anche a titolo di reggenza in comuni aventi un numero di abitanti compreso tra 10.001 e 65.000 (Comune di 2° classe), limitando la validità di tale servizio solo ai fini della presentazione della domanda di partecipazione e non per la formazione della graduatoria di ammissione; nonché nella parte in cui si interpretino nel senso di consentire l'utilizzo del criterio della somma della popolazione con riferimento alle convenzioni di segreteria precedentemente all'entrata in vigore del D.M. 21.10.2020, in violazione del dettato normativo, così perpetrando una disparità di trattamento tra il tipo di servizio svolto;

- del verbale dell'Adunanza del Consiglio direttivo dell'Albo del 31.1.2023 (doc. 5 – stralcio verbale 31.1.2023 osteso dall'amministrazione e non pubblicato) richiamato nelle premesse del bando, laddove si interpreti nel senso di prevedere un numero chiuso di partecipanti al corso SEFA 2023 stimato in 200 unità;

- ove occorra e per quanto di interesse, dei consequenziali atti di approvazione del verbale dell'Adunanza del Consiglio direttivo dell'Albo del 31.1.2023, espressamente richiamati nelle premesse del bando, ovverosia della Direttiva del fabbisogno e la formazione del Ministero dell'Interno del 9.3.2023 (doc. 6 – direttiva Ministero del 9.3.2023 ostesa dall'amministrazione e non pubblicata), del parere favorevole della Conferenza Stato-città ed autonomie locali espresso nella seduta del 22.2.2023 (doc. 7 – verbale Conferenza stato-città del 22.2.2023), del provvedimento di condivisione dello schema di bando con le OO. SS. dei segretari comunali e provinciali – ancorché non conosciuto – tutti laddove si interpretino nel senso di limitare l'accesso al corso SEFA al numero di 200 segretari;

- di tutti gli atti dell'istruttoria, nessuno escluso, anche non conosciuti; nonché degli altri atti antecedenti o conseguenti, presupposti, consequenziali o comunque connessi, anche non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Ages ex Albo Nazionale Segretari Comunali e Provinciali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 la dott.ssa Caterina Lauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con Bando prot. n. 33689 del 29.11.2023, il Ministero dell’Interno - Dipartimento per gli Affari interni e territoriali indiceva un Corso-concorso (denominato “Se.F.A 2023”) di specializzazione per Segretari comunali, quale previsto dall’art. 14, comma 2, D.P.R. n. 465/1997 e dall’art. 31 del vigente CCNL di categoria del 16.05.2001, per il conseguimento dell’idoneità a Segretario nei Comuni con più di 65.000 abitanti, nei Comuni capoluoghi di provincia e nelle Province.

Al Corso di specializzazione per l’iscrizione in fascia A, erano ammessi i Segretari con almeno due anni di servizio in Enti con popolazione compresa tra i 10.001 e i 65.000 abitanti (Comune di II classe), come espressamente stabilito dall’art. 31, comma 1, lett. c), del vigente CCNL di categoria del 16.05.2001, ivi incluse le Unioni di Comuni e le Comunità montane con popolazione complessiva superiore a 10.000 abitanti.

1.1. Il ricorrente, in possesso dell’iscrizione in fascia professionale B, avendo maturato due anni di servizio presso Enti con popolazione compresa tra i 10.001 e 65.000 abitanti, con domanda trasmessa a mezzo p.e.c. in data 13.12.2023, chiedeva di partecipare al menzionato Corso di specializzazione “Se.F.A. 2023”, dichiarando il servizio maturato (vale a dire, quello titolare presso la sede di segreteria convenzionata tra i Comuni di -OMISSIS- e -OMISSIS- (CO), 2°classe tra 10.001 e 65.000 abitanti, dal 1.1.2023 alla data di scadenza della presentazione della domanda, per un periodo di 363 giorni; - reggente a scavalco presso il Comune di -OMISSIS- (MB), tra 10.001 e 65.000 abitanti, dal 1.7.2021 al 31.12.2022, per un totale di 549 giorni; - reggente a scavalco presso il Comune di -OMISSIS-, tra 10.001 e 65.000 abitanti, dal 1.12.2022 al 31.12.2022, per un totale di 31 giorni), per una durata complessiva di servizio svolto, pari a 943 giorni (oltre due anni).

Con decreto prot. n. 6268 del 16.2.2024 notificato in pari data a mezzo pec, previa comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis l. n. 241/90 con nota prot. 4792 del 9.2.2024, l’amministrazione resistente ha rigettato la domanda di ammissione al corso “Se.F.A 2023” presentata dal ricorrente ed ha confermato la sua conseguente non ammissione.

Con istanza di accesso agli atti il ricorrente ha domandato all’Amministrazione di conoscere, tra l’altro, i criteri di valutazione utilizzati dall’amministrazione per la formazione della graduatoria, il numero dei candidati che hanno rinunciato al corso con il conseguente scorrimento della graduatoria, il punteggio del candidato collocato in ultima posizione utile (anche a seguito dello scorrimento) e le domande di partecipazione al corso degli ultimi cinque candidati collocati in graduatoria anche in considerazione del suo scorrimento.

1.2. Il ricorrente, con il ricorso notificato il 12.03.2024 e depositato il 13.03.2024, ha impugnato, quindi, gli atti indicati in epigrafe.

Ha dedotto i seguenti motivi di diritto: “ 1. Illegittimità dell’art. 1, comma 2 del bando. Violazione dell’art. 14, comma 6, del d.P.R. del 4.12.1997, n. 465. Violazione dell’art. 10, comma 7, del d.l. n. 147/2012. Violazione della Direttiva del Ministero dell’Interno del 9.3.2023 richiamata dal bando. Violazione del Verbale di adunanza del Consiglio direttivo dell’Albo dei segretari comunali del 31.1.2023. Violazione della Direttiva del Ministero dell’Interno del 9.3.2023 adottata nell’esercizio della propria funzione di indirizzo politico-amministrativo e pubblicata sul sito istituzionale. Eccesso di potere: sviamento, manifesta irragionevolezza e illogicità, abnormità; vizio di motivazione. Incompetenza; 2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del CCNL dei Segretari Comunali e Provinciali del 16.05.2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 2 e dell’art. 14 del D.P.R. n. 465 del 4.12.1997. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere: contraddittorietà; arbitrarietà; irragionevolezza; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; sviamento. Violazione del principio del favor partecipationis. 3) Illegittimità del combinato disposto degli art. 2 e 3 del Bando. Violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione. Violazione dell’art. 14 del D.P.R. n. 465 del 4.12.1997. Violazione dell’art. 31 del CCNL dei Segretari Comunali e Provinciali del 16.05.2001. Eccesso di potere: contraddittorietà; arbitrarietà; irragionevolezza .”

1.2.1. In sintesi, con il primo motivo di ricorso, ha contestato l’illegittimità, sotto plurimi profili di violazione di legge incompetenza ed eccesso di potere, del contingentamento all’accesso al Corso corso SEFA 2023 e successiva iscrizione all’Albo, nella misura di 200 partecipanti.

1.2.2. Con il secondo motivo ha dedotto l’illegittimità della decisione dell’amministrazione di non considerare, quale servizio utile valutabile ai fini dell’ammissione, quello reso come reggente e supplente, anche a scavalco, il tutto in violazione dell’art. 31 del CCNL dei Segretari Comunali e Provinciali del 16.5.2001, dovendo considerarsi tale periodo come “servizio effettivo”.

1.2.3. Con il terzo motivo, infine, ha evidenziato gli artt. 2 e 3 del bando sono stati interpretati nel senso di escludere ai fini dell’anzianità di servizio maturata quella di cui alla lett. b), del comma 2, dell’art. 2 del bando e quella maturata prestando la propria attività contemporaneamente in più comuni, in contrasto con il dettato normativo di cui all’art. 31 del CCNL di Categoria, in senso ostativo all’ammissione al concorso. In particolare, l’art. 2, comma 4, del bando, ai fini della formazione della graduatoria, non distingue le convenzioni stipulate prima dell’entrata in vigore del D.M. 21.10.2020, in essere alla data del 1 dicembre 2020 (per le quali era mantenuta la classificazione in classe III^ fino alla naturale scadenza), dalle convenzioni di segreteria stipulate successivamente alla data di entrata in vigore del detto decreto, da riclassificare in II^ classe alla luce della novità normativa, bensì le unifica e le parifica, applicando a tutte il criterio della somma della popolazione degli enti facenti parte della convenzione e considerandole, per l’effetto tutte di classe II^. Consegue che “ i segretari comunali che hanno beneficiato della descritta “parificazione” hanno conseguito un’anzianità di servizio maggiore di quella realmente spettante in virtù del dettato normativo” con “l’assurda conseguenza di considerare come valido ai fini dell’anzianità di servizio quello prestato in piccoli comuni in convenzione di segreteria (con il comune capofila al di sotto dei 10.000 abitanti, ma con popolazione complessiva sopra i 10.000) e non di ritenere valido né il servizio prestato in reggenza a scavalco presso sedi di segreteria tra 10.001 e 65.000 abitanti né quello prestato contemporaneamente in più comuni da titolare e da reggente a scavalco .” (cfr. ricorso).

Ha, quindi, concluso per l’accoglimento del ricorso e dell’annessa istanza cautelare.

1.3. Si sono costituite congiuntamente le Amministrazioni intimate, per resistere nel giudizio, depositando documentazione.

I controinteressati evocati in giudizio non si sono costituiti.

Con successive memorie, le parti costituite hanno ribadito e precisato le rispettive deduzioni e conclusioni.

1.4. Con decreto presidenziale n. -OMISSIS- del 14.03.2024, è stata respinta l’istanza di misura cautelare monocratica.

Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS-, questa Sezione ha respinto la domanda cautelare del ricorrente. Con ordinanza n. -OMISSIS-, il Consiglio di Stato, III Sezione, ha accolto l’appello cautelare e per l’effetto, in riforma dell’ordinanza appellata, l’istanza cautelare proposta dal ricorrente in primo grado.

Per effetto di tale misura cautelare d’appello, il ricorrente è stato ammesso con riserva a frequentare il Corso “Se.F.A. 2023”.

Nelle sue ultime memorie, il ricorrente ha chiesto che fosse valutata la possibilità di una pronuncia di cessata materia del contendere, a seguito delle recenti statuizioni della P.A. di ammissione all’esame finale e di giudizio favorevole nello stesso esame.

L’Amministrazione resistente nulla ha controdedotto a tal riguardo.

1.5. All’udienza pubblica del 4 marzo 2025, la causa è stata assunta in decisione.

2. Il ricorso è divenuto improcedibile, nella parte in cui chiede la rimozione dell’atto di esclusione dal Corso “Se.F.A. 2023”, con particolare riferimento al motivo volto a denunciare l’illegittimità del contingentamento a 200 posti, mentre, avuto riguardo allo “ svolgimento dell’esame finale ” ed al “ conseguimento… dell’idoneità ex art. 14, comma 2, d.P.R. n. 465/1997 ”, il ricorso, per le ragioni che saranno esposte nel prosieguo, è da ritenersi ancora procedibile, stante la persistenza dell’interesse del ricorrente.

Infatti, il decreto prot. n. 3631 del 03.02.2025, del Ministero dell’Interno – Dipartimento Affari interni, nell’approvare gli esiti finali del Corso “Se.F.A. 2023”, rammenta che il ricorrente è stato ammesso “ con riserva ” al corso, nonché “ in soprannumero ”, di guisa che affida all’esito di questo giudizio lo scioglimento della riserva.

3. Su tali basi, il ricorso merita favorevole apprezzamento, ma – per le ragioni che saranno di seguito esposte – soltanto in termini di accertamento d’illegittimità degli atti impugnati.

4. Con l’ordinanza n. -OMISSIS-, il Consiglio di Stato, III Sezione, ha accolto l’appello cautelare e per l’effetto, in riforma dell’ordinanza di questo T.a.r. appellata, ha accolto l’istanza cautelare proposta dal ricorrente in primo grado, sospendendo, nei limiti e con gli effetti indicati in motivazione, l’esecutività dell’impugnato provvedimento di esclusione del ricorrente dal Corso “Se.F.A. 2023”. La motivazione della misura cautelare d’appello concessa dal Consiglio di Stato precisa che: “ la tutela cautelare invocata dall’appellante è primariamente preordinata ad evitare la frustrazione del suo interesse partecipativo al Corso di cui si tratta ”, aggiungendo che “gli effetti della presente ordinanza devono ritenersi circoscritti alla ammissione con riserva del medesimo al Corso relativamente ai moduli ancora da svolgere, mentre lo svolgimento dell’esame finale ed il conseguimento, nell’ipotesi di esito positivo dello stesso, dell’idoneità ex art. 14, comma 2, d.P.R. n. 465/1997, previo eventuale recupero - ove ritenuto possibile e necessario - delle ore di formazione cui il ricorrente non ha potuto partecipare, restano subordinati all’esito del giudizio di merito, anche alla luce della auspicabile celere fissazione della relativa udienza da parte del T.A.R .”.

Il ricorrente, da ultimo, chiede che sia valutata la possibilità di una pronuncia di cessata materia del contendere, a seguito delle recenti statuizioni della P.A. di ammissione all’esame finale e di giudizio favorevole dello stesso esame.

Tale istanza può essere favorevolmente apprezzata, ma solo in parte, riqualificando l’esito del ricorso come parziale improcedibilità, in quanto – a espresso tenore della cennata pronuncia del giudice d’appello e del citato decreto prot. n. 3631 del 2025, del Ministero dell’Interno - l’ammissione all’esame finale del ricorrente e il giudizio positivo, espresso dall’Amministrazione verso il ricorrente nello stesso esame finale, esulano dagli effetti del giudicato cautelare e restano subordinati all’accoglimento di merito del gravame.

Con riguardo alla contestata esclusione del ricorrente dal Corso “Se.F.A. 2023”, si può ritenere che egli non abbia più interesse a vederla rimossa dal mondo giuridico dopo che, ammesso con riserva alla frequentazione dello stesso, l’ha di fatto frequentato, con soddisfacenti risultati.

Il ricorrente conserva, tuttavia, l’interesse a vedere formalmente accertata l’illegittimità dell’esclusione, allo scopo di poter affermare la legittimità della sua ammissione alla frequenza del Corso, quindi per validare, ora per allora, l’ammissione all’esame finale e il giudizio favorevole conclusivo che, invero, non sono coperti dal giudicato cautelare d’appello (laddove si precisa che “ lo svolgimento dell’esame finale ed il conseguimento… dell’idoneità ex art. 14, comma 2, d.P.R. n. 465/1997… restano subordinati all’esito del giudizio di merito ”), né dal citato decreto dipartimentale prot. n. 3631 del 2025.

A tal riguardo, giova evidenziare che l’art. 34, comma 3, c.p.a. prevede che “ Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto, se sussiste l'interesse ai fini risarcitori ”.

La formulazione testuale della citata norma processuale lascia intendere che il giudice possa d’ufficio operare una emendatio della domanda, in senso riduttivo quanto al petitum immediato, non integrante un indebito mutamento nell’ambito del principio della domanda, cioè una riqualificazione del petitum di annullamento in domanda di declaratoria di illegittimità, ogni volta che si verifichi la parziale improcedibilità del ricorso ma sopravviva l’interesse risarcitorio, non essendo necessaria l’allegazione degli elementi che dimostrino il danno concretamente subito (cfr.: Cons. Stato, 22 gennaio 2024, n. 664).

Tale previsione di accertamento di illegittimità, con ogni evidenza, si estende all’ipotesi del risarcimento in forma specifica, a carattere integralmente satifattorio, quindi regola generale e rimedio prevalente rispetto al mero risarcimento per equivalente (cfr.: T.a.r. Lazio, Sez. II, 03.07.2002, n. 6115; T.a.r. Campania Salerno, Sez. I, 04.11.2002, n. 1874); cioè si estende all’ipotesi del conseguimento del bene della vita a cui il ricorrente aspira che, nel caso di specie, non è più l’ammissione al Corso-concorso ma diventa la specializzazione per Segretari comunali, prevista dall’art. 14, comma 2, D.P.R. n. 465/1997 e dall’art. 31 del vigente CCNL di categoria del 16.05.2001, in quanto prodromica all’idoneità a Segretario nei Comuni con più di 65.000 abitanti, nei Comuni capoluoghi di provincia e nelle Province.

5. Per inquadrare sistematicamente il tema, si può anche fare riferimento al c.d. “ principio del consolidamento ”, enunciato dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 9246 del 27 ottobre 2022, valorizzandosi la tesi per la quale, in materia di procedure concorsuali contingentate, è possibile che si realizzi il consolidamento della posizione ottenuta mediante un provvedimento cautelare di ammissione con riserva.

Il Consiglio di Stato ha, in tal modo, esteso il principio ricavabile dalla disposizione di cui all’art. 4, comma 2-bis, D.L. n. 115 del 2005, convertito in legge n. 168 del 200, previsto in materia di abilitazioni professionali, alle procedure selettive per l’ammissione ai Corsi di laurea e ad altre procedure concorsuali contingentate.

Il detto consolidamento della posizione avviene, secondo tale principio, sulla base della valorizzazione della proficua frequenza del Corso formativo o accademico dal quale era stato escluso il ricorrente, elemento quest’ultimo idoneo “ a determinare un sostanziale mutamento di fatto della situazione sub iudice, per la semplice ragione che quanto intervenuto in pendenza di giudizio, sia pure per effetto di una tutela, per natura, provvisoria, fondata sui presupposti del fumus e del periculum, rappresenta un dato immutabile di realtà che va comparato ad un coerente perseguimento dell’interesse pubblico, concretizzatosi in un corretto percorso ” formativo o accademico dell’appellante.

Ciò in quanto non può non ricevere tutela, anche nell’ambito delle procedure contingentate, l’interesse del privato ricorrente che, attraverso il percorso formativo, al quale è stato ammesso in via di tutela interinale, ha nei fatti dimostrato di possedere le doti attitudinali e le capacità tecniche richieste per l’accesso al relativo titolo. Per converso, il principio si fonda anche sul rilievo dell’assenza di un interesse pubblico tale da giustificare l’invalidazione del percorso formativo già svolto con successo.

Si realizza, così, secondo il Consiglio di Stato, una “ cessazione della materia del contendere che è in parte atipica perché non è rappresentata da un unico fatto giuridico sopravvenuto, ma discende piuttosto da una fattispecie giuridica complessa, che ha la sua origine nel provvedimento cautelare di ammissione con riserva, integrata dalla proficua e meritevole frequenza dei Corsi da parte dell’interessato… e dall’obiettiva sussistenza di un interesse pubblico a che tale impegnativa esperienza non sia posta nel nulla, interesse, quest’ultimo, che non può non ritenersi prevalente su quello originariamente opposto in sede di costituzione in giudizio dall’Amministrazione resistente ”.

Il Consiglio di Stato, in sostanza, afferma che, quando si tratta dell’ammissione alla frequenza di un corso formativo o accademico, basata su un test, cioè su una verifica culturale, alla fine, si tratterebbe di stabilire se il candidato avesse, ab origine , le conoscenze necessarie e sufficienti per accedere a quel corso; sennonché, una volta superato con profitto l’esame finale del corso, non serve più stabilirlo, perché nel frattempo quelle conoscenze sono state comunque acquisite e il giudice non può più affermarne la mancanza (di qui la cessazione della materia del contendere).

Nel caso del Corso “Se.F.A. 2023”, qui all’esame, non si tratta affatto di confrontare le conoscenze originarie con quelle che il Corso fornisce, bensì di ammettere i concorrenti a una abilitazione alla fascia superiore di Segreteria (Comuni capoluogo e Province). Qui, non si fa questione di un test di ingresso che richiede conoscenze, bensì di un confronto per titoli, ai fini dell'accesso al Corso. Se l'accesso (negato in base al confronto per titoli) è poi avvenuto per effetto della misura cautelare del G.A., la questione dell'originario confronto per titoli resta, almeno con riguardo al tema dell'abilitazione, sicché essa va risolta.

Vero è che l’aver frequentato il Corso costituisce una sopravvenienza fattuale, rispetto all’interesse a frequentare il Corso, ma non è tale rispetto all’interesse a ottenere l’abilitazione all’Albo. Ed ecco perché si può concludere per la parziale improcedibilità del gravame (e non per la c.m.c.).

Rispetto all’impostazione sistematica elaborata dal Consiglio di Stato, orientata verso la configurazione di una fattispecie complessa e atipica di cessazione della materia del contendere, il Collegio ritiene, nel caso in esame, più coerente con il dato storico-fattuale, adeguato in termini argomentativi e, dunque, preferibile perché più agevole, far uso dello strumento processuale della declaratoria parziale di improcedibilità del ricorso, con residuo accertamento della conformità degli atti impugnati ai parametri di legge, in funzione ripristinatoria e riparatrice, sussistendo un interesse al bene della vita che può ancora essere tutelato, mediante risarcimento in forma specifica che obblighi l’Amministrazione a conferire al ricorrente l’ambita specializzazione ed a riconoscergli l’idoneità a Segretario di Comuni capoluogo e di Province.

6. Accertata, nei termini sopra espressi, la parziale improcedibilità del gravame, resta da stabilire se vi siano i presupposti e ricorrano le condizioni per l’accertamento di illegittimità degli atti impugnati.

7. Preliminarmente, va evidenziato che il Collegio ritiene superfluo ordinare al ricorrente l’integrazione del contraddittorio, in quanto non vi sono soggetti controinteressati in senso sostanziale all’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati dal ricorrente. Tale accertamento, invero, opera esclusivamente nella sfera di relazione tra il ricorrente e l’Amministrazione, senza spiegare effetti lesivi diretti nei riguardi di terzi.

L’accoglimento del ricorso, entro tali limiti, non scalfisce l’integrità né l’efficacia degli atti impugnati, neppure dell’impugnata esclusione del ricorrente dal Corso, che non sarebbe qui annullata ma soltanto dichiarata illegittima, al limitato fine di ripristinare l’integrità della posizione del ricorrente. L’unica conseguenza del parziale accoglimento del ricorso è che l’ammissione del ricorrente al Corso, ordinata in via cautelare del Consiglio di Stato e disposta “con riserva” dall’Amministrazione, diventa legittima, in via postuma, per modo tale che la “riserva” possa essere finalmente sciolta dall’Amministrazione stessa, mediante validazione e conferma dell’intero percorso formativo del ricorrente e del suo esito abilitativo favorevole.

8. Il ricorrente impugna il decreto del Prefetto reggente dell’Albo nazionale dei Segretari comunali e provinciali prot. n. 7273 del 26.2.2024, con cui è stata approvata la graduatoria di ammissione al Corso di specializzazione di cui all’art. 14, comma 2, del D.P.R. n. 456/1997, denominato “Se.F.A. 2023” e il sub-allegato A, parte integrante del detto decreto, laddove le impedisce l’accesso al Corso, nonché il Bando prot. n. 33689 del 29.11.2023 per il Corso di specializzazione da Segretari comunali, previsto dall’art. 14, comma 2, del D.P.R. n. 465/1997, per il conseguimento dell’idoneità a Segretario nei Comuni con più di 65.000 abitanti, nei Capoluoghi di provincia e nelle Province, denominato “Se.F.A 2023” (artt. 1, 2 e 3) e gli ulteriori atti presupposti e connessi.

I requisiti per l’accesso al Corso-concorso, previsti dalla normativa di settore sono: a) l’iscrizione in fascia B - intesa quale superamento del c.d. SPES; b) l’aver prestato servizio effettivo per almeno due anni in sedi con popolazione compresa tra i 10.001 e 65.000 abitanti. Quest’ultimo requisito costituisce anche titolo valutabile, ai fini della graduatoria per titoli degli ammessi al Corso.

Il ricorrente, in possesso dell’iscrizione in fascia B, ad avviso dell’amministrazione resistente non ha maturato il biennio minimo richiesto in quanto “ tra i criteri per la formazione della graduatoria non è stata prevista l’anzianità di servizio maturata ai sensi dell’art. 2, co. 2, lett. b), sono stati computati esclusivamente i servizi da titolare in sedi da 10.001 a 65.000 abitanti, per un totale di 363 giorni ”. In altri termini se l’anzianità maturata gli consentiva di essere ammesso alla procedura, tuttavia, quella stessa anzianità non poteva essere computata ai fini di un utile inserimento in graduatoria, se non maturata in regime di titolarità.

9. Assorbite tutte le altre censure, per il principio della ragione più liquida che fa prevalere l’esame della questione assorbente, seppur subordinata, il Collegio rileva che i motivi articolati dal ricorrente in via subordinata sono da ritenersi ammissibili e fondati.

10. Innanzitutto è fondato il secondo motivo di ricorso.

L’art. 3, co. 1, del bando, con riferimento ai criteri per la formazione della graduatoria, dispone: “ 1. L'albo, sulla base delle domande pervenute e verificato il possesso dei requisiti di ammissione, di cui all'art. 2 del presente bando, procede a redigere la graduatoria di ammissione al corso sulla base della maggiore anzianità di servizio maturata: I) in qualità di segretario titolare presso comuni, singoli o convenzionati, con popolazione compresa tra 10.001 e 65.000 abitanti; II) in qualità di segretario in Unioni di comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti; III) in qualità di segretario in Comunità montane ex art. 2 d.lgs. n. 267/2000 con popolazione superiore a 10.000 abitanti ”.

Ciò posto, tale previsione, per come interpretata dall’amministrazione resistente, non considera, ai fini della formazione della graduatoria, il servizio prestato a reggenza o a scavalco nelle sedi con popolazione compresa tra i 10.000 e i 65.000 abitanti, introducendo una limitazione non ragionevole in contraddizione con l’art. 31 del CCNL di categoria (a cui il bando afferma di conformarsi) che, con riferimento ai requisiti di ammissione al corso de quo , stabilisce espressamente “ al corso di specializzazione (c.d. SEFA) sono ammessi i segretari con almeno due anni di servizio in enti con popolazione compresa tra i 10.001 e 65.000 abitanti ”, senza operare alcuna distinzione tra titolarità e reggenza a scavalco.

In proposito, questa stessa sezione – anche se con riferimento a precedenti bandi (cd. SEFA) – ha già ritenuto che si dovesse dare risalto all’effettivo servizio svolto a prescindere dal regime di titolarità o di reggenza a scavalco, sottolineando che ciò che differenzia la reggenza dalla titolarità è la modalità di nomina del segretario e non il tipo di funzione esercitata (si veda, in particolare, Tar Lazio, Roma, sez. I quater, n. 6596/2020 in cui si legge: “ È vero che l’istituto della reggenza costituisce, nell'attuale contesto ordinamentale un mero strumento provvisorio, la cui ratio è connessa ad una temporanea situazione di vacanza della sede e che, dunque, non può, pertanto, essere utilizzato in forma strutturale; ma è altresì vero che il bando oggetto di esame pone come requisito di ammissione lo svolgimento del servizio effettivo e non la modalità di individuazione del segretario ”; nello stesso senso di dare risalto alla funzione effettivamente esercitata si veda anche, tra le tante sentenze, Tar Lazio, Roma, sez. I quater, n. 6994/2022).

In altri termini, l’amministrazione, introducendo un doppio regime di valutazione – il primo per l’ammissione alla procedura e il secondo ai fini della formazione della graduatoria – ha di fatto resto ininfluente il servizio prestato in regime di reggenza a scavalco, violando, di fatto, le suddette prescrizioni ed introducendo una limitazione non ragionevole, tenuto conto della sostanziale equipollenza delle funzioni esercitate in regime di titolarità o in reggenza.

Deriva, pertanto, che, sotto questo profilo, il provvedimento impugnato, nel non tenere conto dei periodi di servizio in regime di reggenza a scavalco, non sia immune dai vizi dedotti.

11. All’esame che connota la presente fase di trattazione del merito del ricorso, è fondato pure il terzo motivo di ricorso, in cui il ricorrente segnala che il comma 4 dell’art. 2 del Bando, ai fini della formazione della graduatoria, non distingue le Convenzioni di Segreteria stipulate prima dell’entrata in vigore del D.M. 21.10.2020, in essere alla data del 1° dicembre 2020 (per le quali era mantenuta la classificazione in classe III, fino alla naturale scadenza), dalle Convenzioni stipulate successivamente alla data di entrata in vigore del detto decreto, da riclassificare in II classe, alla luce della novità normativa. Il comma 4 dell’art. 2 del Bando, infatti, le unifica e le parifica, applicando a tutte il criterio della somma della popolazione degli Enti facenti parte della Convenzione, considerandole, per l’effetto, tutte di classe II.

Tale censura ha rilievo, poiché consente di affermare che il calcolo dell’anzianità di servizio nei Comuni di classe II, per i candidati alla frequenza del Corso è stato, in via generale, falsato da un criterio valutativo che omologa i Comuni di classe III a quelli di classe II, anche se l’esperienza lavorativa lì svolta si riferisce a un periodo antecedente al dicembre 2020, in modo non coerente con il dettato normativo che, per il periodo antecedente, conservava a quei piccoli Comuni la classe III di appartenenza.

11.1. Invero, sebbene non sia emerso in modo chiaro se il ricorrente tragga vantaggio dall’impatto sulla graduatoria per titoli di una più adeguata e corretta classificazione delle Convenzioni di Segreteria, stipulate prima dell’entrata in vigore del D.M. 21.10.2020, tuttavia, si può, in via generale, ritenere che dalla corretta valutazione dei servizi ante dicembre 2020, prestati dagli altri Segretari comunali concorrenti, in coerenza con quanto disposto dalla normativa di settore, sarebbe derivata una differente composizione della graduatoria, verosimilmente vantaggiosa per il ricorrente che non si è giovato dell’artificioso cumulo di cui si sono giovati altri concorrenti.

Pertanto, deve ritenersi che, sotto questo profilo il Bando sia contra legem ; quindi anche la graduatoria risente di un vizio derivato d’illegittimità, per cui il ricorrente ha interesse diretto, concreto e attuale a vederla riformulata sulla base di criteri conformi a legge, ma più ancora ha interesse a ottenere una più chiara e adeguata spiegazione e motivazione, in ordine alla valutazione dei titoli dei graduati.

12. Rispetto all’impugnata graduatoria, va evidenziato che l’art. 3 del Bando prevede che l’Albo “ procede a redigere la graduatoria di ammissione al Corso, sulla base della maggiore anzianità di servizio maturata ”. Ciò significa che l’anzianità di servizio rileva come requisito (i due anni in classe II) ma soprattutto come titolo.

Tuttavia, la graduatoria pubblicata dall’Amministrazione non indica, in ordine decrescente né con diverso ordine, gli anni maturati dai Segretari ivi collocati. Neppure la documentazione versata qui in atti dal Ministero resistente non giova a una miglior comprensione della valutazione operata dall’Amministrazione sulle diverse anzianità di servizio dei concorrenti al Corso, suscettibili di apprezzamento come requisito e come titoli.

Ciò diventa rilevante, in termini di violazione del principio della motivazione, poiché ne risulta inficiata la leggibilità della concreta valutazione dei titoli dei concorrenti e, di conseguenza, la stessa legittimità della graduatoria, avuto riguardo alla comprensibilità della motivazione del giudizio sui titoli, laddove la legge impone che siano sempre ben palesate le ragioni giustificatrici della decisione, racchiuse nel provvedimento (cfr.: Cons. Stato 05.12.2014 n. 6026; T.a.r. Calabria Catanzaro 26.02.2015 n. 382; T.a.r. Umbria Perugia 17.04.2015 n. 177; T.a.r. Emilia Romagna Bologna 15.02.2017 n. 127).

12. La graduatoria formata dall’Amministrazione – come già osservato - è da ritenersi viziata in via derivata, in ragione di quanto illegittimamente statuito dall’art. 2, comma 4, del Bando: “ Ai fini della presente procedura e della formazione della graduatoria di cui al successivo articolo 3 le Convenzioni di Segreteria si intendono classificate secondo il criterio della somma della popolazione degli Enti facenti parte della Convenzione, anche se sorte prima dell'entrata in vigore dell'articolo 16-ter, comma 11, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 2000 n. 8 ”.

Tale disposizione della lex specialis concorsuale urta con la previsione di legge (art. 16-ter, commi 11-13, del D.L. 162/2019) e con il regolamento ministeriale (D.M. 21.10.2020).

L’art. 16-ter, commi 11-12, del D.L. 162/2019 dispone, invero, quanto segue: “ 11. La classe di Segreteria delle Convenzioni previste dall'articolo 98, comma 3, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è determinata dalla somma degli abitanti di tutti i Comuni convenzionati. 12. Le modalità e la disciplina di dettaglio per l'applicazione dei nuovi criteri di classificazione previsti dal presente articolo, compresa la disciplina della relativa fase transitoria, sono definite con decreto del Ministro dell'Interno, da adottare, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ai sensi dell'articolo 10, comma 7, lettera a), del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, e nel rispetto di quanto stabilito dall'articolo 99 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 ”.

Quel che più rileva è la previsione del successivo comma 13 dell’art. 16-ter citato: “ 13. I nuovi criteri di classificazione previsti dal presente articolo si applicano alle Convenzioni stipulate a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 12 ”.

In data 21.10.2020, è stato adottato – come già detto - il decreto attuativo del Ministro dell’Interno, pubblicato sulla G.U. n. 297 del 30.11.2020, entrato in vigore il 1° dicembre 2020, il cui art. 5 ha definito il seguente regime transitorio da applicare alle Convenzioni di Segreteria in essere: “ Le sedi di Segreteria convenzionate per le quali l'assegnazione del Segretario titolare sia avvenuta prima dell'entrata in vigore del presente decreto restano classificate, sino alla naturale scadenza, secondo la popolazione del Comune appartenente alla Convenzione che ha disposto la nomina ai sensi dell'art. 99, comma 2, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 ”.

12.1. Ebbene, diversamente da quanto previsto dall’art. 16-ter, comma 13, del D.L. 162/2019, e dall’art. 5 del D.M. 21.10.2020, il comma 4 dell’art. 2 del Bando impugnato, ai fini della formazione della graduatoria, non distingue le Convenzioni stipulate prima dell’entrata in vigore del citato D.M. e in essere alla data del 1° dicembre 2020 (per le quali doveva mantenersi la classificazione in classe III fino alla naturale scadenza), dalle Convenzioni di Segreteria stipulate successivamente alla data di entrata in vigore del decreto, da riclassificare in II classe alla luce della novità normativa, bensì le unifica e le parifica, applicando a tutte il criterio della somma della popolazione degli Enti facenti parte della Convenzione e considerandole, per l’effetto, tutte di classe II.

In tal modo, i Segretari comunali concorrenti che hanno beneficiato della descritta omologazione o parificazione hanno, per l’effetto, conseguito un titolo di anzianità di servizio maggiore di quello spettante loro, in virtù del dettato normativo.

La clausola del Bando è, dunque, illegittima nell’applicazione datane, non solo perché viola il disposto normativo ma anche perché introduce un’iniqua omologazione tra i servizi prestati dai Segretari comunali concorrenti, che si traduce in un’irragionevole supervalutazione della pesatura delle posizioni ricoperte da Segretari ingaggiati in Comuni con Convenzioni di classe III, prima della menzionata riforma.

13. Alla luce di tale elemento, emerge l’illegittimità, parziale ma rilevante, della procedura indetta con il Corso-concorso impugnato e, in particolare, dell’art. 2, comma 4 e dell’art. 3, comma 1, del Bando impugnato, nonché della conseguente graduatoria, in parte qua (cioè nella parte in cui si discosta dalla classificazione dei titoli curriculari consentita dalla legge e dal regolamento ministeriale) e, in via derivata, anche dell’esclusione del ricorrente dalla graduatoria.

14. In conclusione, il ricorso dev’essere dichiarato in parte improcedibile, per la restante parte può essere accolto, limitatamente all’accertamento d’illegittimità di alcuni degli atti impugnati (l’art. 2, comma 4, l’art. 3, comma 1, del Bando, la graduatoria in parte qua e il provvedimento di esclusione del ricorrente dal Corso “Se.F.A 2023”).

15. Le spese del giudizio, stanti la novità e la particolarità del caso, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte improcedibile; per la restante parte, lo accoglie ai soli fini accertativi, come da motivazione.

Dispone l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Caterina Lauro, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Caterina Lauro	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.