Pubblicato il 16/06/2025

N. 00539/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00555/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di SC (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 555 del 2025, proposto da
ISTITUTO DELLE SUORE ADORATRICI DEL SS. SACRAMENTO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Canuti, Gianluca Cavalieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI RIVOLTA D’ADDA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Santamaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa adozione di misure cautelari ai sensi dell’artt. 55 c.p.a.

- della nota del Comune di Rivolta D’Adda dell’1 aprile 2025, avente per oggetto “ Pratica edilizia EDI/2024/00112/SCIA - in data 06/12/2024 prot.2024/0020713 Richiesta integrazione documentale ”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto;

nonché per l’accertamento

- della non debenza del contributo di costruzione in relazione all’intero intervento edilizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rivolta D’Adda;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Costanza Cappelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente Istituto delle Suore Adoratrici del Ss. Sacramento agisce per l’annullamento della nota del Comune di Rivolta D’Adda del 1 aprile 2025, avente per oggetto “ Pratica edilizia EDI/2024/00112/SCIA - in data 06/12/2024 prot.2024/0020713 Richiesta integrazione documentale ”, e per far accertare la non debenza del contributo di costruzione in relazione all’intero intervento edilizio.

2. In punto di fatto, la vicenda amministrativa può essere così sinteticamente ricostruita.

In data 1 settembre 2018, con istanza prot. n. 13052, l’Istituto richiedeva al Comune di Rivolta D’Adda un permesso di costruire per la realizzazione di interventi di ristrutturazione dell’edificio della Casa Madre, centro operativo dell’Istituto, ubicata nel comune di Rivolta D’Adda (CR), via S. Francesco D’Assisi n. 16, comprendenti la parziale demolizione e ricostruzione dell’immobile senza mutamento della sua destinazione d’uso.

L’intero immobile, di proprietà dell’Istituto, è classificato come “ Servizi e infrastrutture religiose – Chiesa n. 13, Oratorio n. 14, Convento, n. 15 ” dal Piano dei Servizi del Piano di Governo del Territorio vigente del Comune di Rivolta d’Adda, approvato con D.C.C. n. 33 del 24 novembre 2020.

A fronte di detta istanza, il Comune di Rivolta d’Adda, per il tramite del responsabile dell’Area Lavori Pubblici, Urbanistica e Edilizia Privata, in data 28 dicembre 2018, rilasciava il permesso di costruire senza contributo di costruzione e dunque a titolo gratuito (pratica edilizia n. 135/2018), analogamente a quanto era già avvenuto i precedenti titoli rilasciati per interventi edilizi riguardanti la Casa Madre dell’Istituto, in quanto riconducibili alla fattispecie di cui all’art. 9, comma 1, lett. f), della L. 10/1977 (come si evince dalle precedenti concessioni edilizie rilasciate all’Istituto, in particolare, n. 3893 del 01/09/1989, n. 3971 del 25/01/1990, n. 4246 del 27/10/1992 e n. 4244 dell'11/03/1993).

Successivamente al conseguimento del menzionato permesso di costruire, l’Istituto chiedeva di ottenere un permesso di costruire in variante all’intervento assentito (pratica edilizia EDI/2022/00022/PDC del 1 febbraio 2022), relativo a modifiche in riduzione della volumetria precedentemente prospettata, da realizzarsi pur mantenendo le destinazioni d’uso originaria.

In data 5 dicembre 2024, i professionisti incaricati dall’Istituto depositavano altresì una Segnalazione Certificata di Inizio Attività in variante (SCIA n. EDI/2024/00112/SCIA del 5 dicembre 2024), relativa a ulteriori modifiche distributive e planimetriche interne del fabbricato, riqualificazione prospetti con riallineamento delle aperture e risistemazione delle aree esterne.

Con comunicazione del 2 gennaio 2025, il Comune richiedeva integrazioni documentali, a cui l’Istituto dava riscontro.

In data 1 aprile 2025, il Comune emetteva una successiva comunicazione, qui impugnata, chiedendo all’istante di quantificare, entro un dato termine, il contributo di costruzione dovuto, a fronte della qualificazione dell’intervento come “ Permesso di Costruire Oneroso ”, pena l’archiviazione della pratica.

3. Il ricorrente, assumendo l’illegittimità della citata comunicazione in quanto gravemente lesiva della posizione giuridica sostanziale dell’Istituto, affida l’impugnativa ai seguenti motivi:

1) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 16 e 17 del D.P.R n. 380/2001. Violazione e falsa applicazione degli artt. 43, 44, 71 della L.R. della Lombardia n. 12/2005. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione e travisamento dei fatti” , per aver il Comune illegittimamente ritenuto di assoggettare l’intervento edilizio al contributo di costruzione pur a fronte di un’esclusione normativa e in violazione delle stesse indicazioni contenute nel Piano di Governo del Territorio del Comune di Rivolta d’Adda, che annovera chiaramente la Casa Madre tra gli “ Edifici civili e religiosi di pubblico interesse ”, inserendola nel Piano dei Servizi tra i “ Servizi e infrastrutture religiose ”, come previsto dall’art. 36 delle NTA recante “ classificazione delle aree per sevizi ”, che identifica le aree per i servizi quali opere di urbanizzazione secondaria, includendo negli Ambiti per servizi di interesse collettivo anche le “ Attrezzature religiose (AR) ”;

2) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies. L.n. 241/1990; degli artt. 16, 17, 18, 19, 20 e 22 del D.P.R n. 380/2001; Violazione e falsa applicazione degli artt. 38, 42, 43 e 44 della L.R. della Lombardia n. 12/2005; Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, perplessità, contraddittorietà, irragionevolezza, ingiustizia manifesta”, sotto il profilo del difetto di motivazione per la genericità della nota impugnata, che non consentirebbe di individuare a quale titolo si riferisca la richiesta di integrazione documentale (ovvero se alla richiesta di permesso di costruire in variante con riduzione della volumetria o alla SCIA in variante).

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Rivolta d’Adda eccependo, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso per essere il medesimo volto all’impugnazione di un atto endoprocedimentale, privo di natura provvedimentale, in quanto avente per oggetto una mera richiesta documentale.

In secondo luogo, insiste per il rigetto del ricorso stante la sua infondatezza.

5. Alla camera di consiglio del 21 maggio 2025, tenutasi per l’esame della domanda cautelare, la causa veniva trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 60 cpa.

6. Il ricorso è fondato.

7. In via preliminare la scrutinata l’eccezione di inammissibilità formulata dall’amministrazione resistente.

Essa è infondata.

Si osserva che “ nel processo amministrativo, un atto endoprocedimentale non è impugnabile in via autonoma in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile all'atto che conclude il procedimento. Questa regola generale subisce eccezioni in casi particolari, in relazione ad atti di natura vincolata idonei a determinare in via inderogabile il contenuto dell'atto conclusivo del procedimento ovvero ad atti interlocutori, che comportino un arresto procedimentale ” (Cons. Stato, sez. V, n. 7205/2024).

Nel caso in esame, alla nota impugnata non può attribuirsi mera natura propulsiva, in quanto, nonostante il nomen iuris ad essa attribuito dall’Amministrazione, da essa può ricavarsi un contenuto immediatamente lesivo della sfera giuridica del ricorrente, insito nell’operata qualificazione giuridica del titolo come “ Permesso di Costruire Oneroso ”. Tale qualificazione è idonea a determinare un effetto sostanziale permanente, ossia l’assoggettamento degli interventi edilizi al pagamento del contributo di costruzione, e sotto questo profilo implica un arresto procedimentale. Il seguito della procedura riguarda solo la quantificazione dell’importo, ma poiché la parte ricorrente afferma la gratuità degli interventi edilizi sorge un onere di immediata e autonoma impugnazione.

8. Nel merito il ricorso è fondato e va accolto per le motivazioni che si vanno ad esporre.

8.1. La fattispecie in esame ha ad oggetto la realizzazione di interventi edilizi su un immobile appartenente ad un Istituto religioso.

In punto di diritto vanno premesse le seguenti considerazioni.

L’art. 71 comma 1 della LR 12/2005, nell’individuare l’ambito di applicazione del Capo II, intitolato “Norme per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi” individua tra le attrezzature di interesse comune per servizi religiosi a) gli immobili destinati al culto anche se articolati in più edifici compresa l’area destinata a sagrato; b) gli immobili destinati all'abitazione dei ministri del culto, del personale di servizio, nonché quelli destinati ad attività di formazione religiosa; c) nell'esercizio del ministero pastorale, gli immobili adibiti ad attività educative, culturali, sociali, ricreative e di ristoro compresi gli immobili e le attrezzature fisse destinate alle attività di oratorio e similari che non abbiano fini di lucro; c-bis) gli immobili destinati a sedi di associazioni, società o comunità di persone in qualsiasi forma costituite, le cui finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla religione, all’esercizio del culto o alla professione religiosa quali sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali.

Gli immobili destinati al culto e quelli destinati a sedi di comunità religiose rientrano, per espressa previsione del legislatore, tra le opere di urbanizzazione secondaria (v. art. 16 comma 8 del DPR 380/2001; art. 44 comma 4, e 71 comma 2, della LR 12/2005).

In considerazione di tale natura, i suddetti immobili sono esonerati dal contributo di costruzione ai sensi dell’art. 17 comma 3 lett. c) del DPR 380/2001 (v. anche art. 43 comma 2, e 71 comma 2, della LR 12/2005), purché si possano considerare realizzati “ in attuazione di strumenti urbanistici ”.

Quest’ultimo requisito non presuppone che sia preventivamente approvato un piano attuativo. La gratuità del titolo edilizio può essere riconosciuta anche nel caso di interventi di ristrutturazione effettuati mediante un permesso di costruire singolo, quando vi sia la certezza della corrispondenza tra l’intervento edilizio e un interesse pubblico di natura urbanistica.

La condizione da rispettare perché vi sia questa corrispondenza è che il titolo edilizio non introduca variazioni o deviazioni rispetto alla destinazione d’uso che giustifica la qualificazione dell’immobile come edificio di culto o edificio destinato a servizi religiosi.

Non solo quindi non possono beneficiare dell’esenzione i locali che avevano già in precedenza una destinazione d’uso diversa da quella di struttura religiosa, ma neppure i locali che pur avendo in origine una simile destinazione vengano ristrutturati per svolgere poi una funzione non più assimilabile alle ipotesi elencate nell’art. 71 comma 1 della LR 12/2005.

Sotto il profilo soggettivo, disciplinato dall’art. 70 della L.R. 12/2005, possono concorrere alla realizzazione delle attrezzature di interesse collettivo destinate a servizi religiosi gli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica.

8.2. Il provvedimento impugnato qualifica espressamente quale permesso di costruire a titolo oneroso la pratica SCIA, prot. 2024/0020713, presentata in data 06 dicembre 2024 (P.E. n. EDI/2024/00112/SCIA), sicché le censure prospettate con il secondo motivo di ricorso (impossibilità di individuare il titolo a cui si riferisce la richiesta di integrazione documentale) non colgono nel segno.

8.3. Il primo motivo di ricorso è invece fondato.

Nel caso di specie, l’intervento ha avuto ad oggetto un immobile – ovvero la struttura denominata Casa Madre dell’Istituto – che il Piano di Governo del Territorio inserisce nella categoria degli Edifici civili e religiosi di interesse pubblico e il Piano dei Servizi nella categoria dei Servizi e infrastrutture religiose . L’art. 36 delle NTA contiene la disciplina applicabile agli Ambiti per servizi di interesse collettivo.

Il complesso immobiliare in questione svolge quindi una funzione assimilabile a quella degli edifici realizzati “ in attuazione di strumenti urbanistici ”, essendo specificatamente annoverato, attraverso disposizioni di piano aventi natura ricognitiva, tra gli edifici religiosi di interesse pubblico.

Per quanto riguarda la conservazione della funzione di struttura religiosa al termine gli interventi edilizi assentiti, non sembra contestabile – né è contestato dal Comune - che il risultato dei lavori sia l’adeguamento strutturale dell’immobile allo scopo di permettere la prosecuzione, con i moderni standard di sicurezza e accessibilità, delle attività di carattere religioso storicamente insediate.

Coerentemente con le finalità dell’Istituto, si tratta di attività riconducibili all’elenco di cui all’art. 71 comma 1 della LR 12/2005.

8.4. L’Istituto è una storica istituzione religiosa fondata nel 1882, che persegue oltre alle naturali finalità di preghiera e culto, anche finalità di utilità sociale e collettiva, attraverso i servizi di assistenza e cura a favore degli anziani, delle persone con disabilità e delle persone in stato di marginalità sociale. Le attività assistenziali sono collocate in strutture diverse dalla Casa Madre dell’Istituto, ubicata nel Comune di Rivolta D’Adda, via S. Francesco D’Assisi n. 16, la cui principale destinazione d’uso è di tipo residenziale. La ristrutturazione oggetto del presente giudizio riguarda esclusivamente la Casa Madre.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, non contestata dal Comune, la Casa Madre è integralmente ed esclusivamente adibita alle seguenti funzioni: a) spazi di preghiera, tra cui diverse cappelle interne al Convento; b) spazi aggregativi (sale riunioni, stanze destinate allo svolgimento di attività necessarie all’organizzazione della vita del Convento, sala mensa); c) spazi formativi, tra cui una biblioteca, una sala di lettura e un museo; d) stanze ad uso abitativo o di ospitalità per le religiose appartenenti all’Istituto o per sacerdoti invitati per lo svolgimento di cerimonie religiose o di attività di formazione.

Alcuni spazi (ad es. sale riunioni, sala conferenze, sala attività, sala museo, sala biblioteca, sale studio e aree esterne) sono offerti all’utilizzo gratuito di persone esterne, che partecipano alle attività promosse dall’Istituto.

Negli spazi della Casa Madre non viene invece esercitata alcuna attività di natura commerciale (i.e. ospitalità, ristorazione o attività formativa a pagamento).

In mancanza di elementi in senso contrario, si deve presumere la continuità della preesistente destinazione d’uso. Occorre sottolineare che l’onere della prova in ordine all’eventuale diversa destinazione dell’immobile a seguito dell’intervento edilizio, con la conseguente decadenza dal regime di gratuità, incombe in capo al Comune, il quale avrebbe dovuto contestare e dimostrare (anche mediante allegazioni di tipo logico-inferenziale) l’insediamento di attività commerciali o comunque non religiose in almeno una parte degli spazi conventuali.

Nel caso di specie, tuttavia, l’Amministrazione non ha offerto al riguardo, né in sede procedimentale né in sede giudiziale, alcun principio di prova, attestandosi su una dichiarazione assertiva priva di sufficiente motivazione.

8.5. Il ricorso deve quindi essere accolto, nel senso che il provvedimento oggetto di impugnazione è annullato, con accertamento dell’esenzione dal contributo di costruzione riguardo alla struttura conventuale individuata nella Casa Madre, sita in via S. Francesco D’Assisi n. 16 sul terreno censito in Mappa Catastale ai nn. 54-55-56-20 del Foglio 12.

8.6. Le spese del giudizio, in considerazione della peculiarità della fattispecie, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di SC (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in SC nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Costanza Cappelli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Costanza Cappelli	Mauro Pedron

IL SEGRETARIO