Pubblicato il 30/06/2022

N. 01114/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01026/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1026 del 2021, proposto da
MA IL, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Greco De Pascalis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, piazza Giuseppe Mazzini, n. 56;

contro

Comune di LL AN CO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Misserini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di GN Caprioli in Lecce, via Scarambone, n. 56;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio-rifiuto serbato dal Comune di LL AN CO sull’istanza/diffida del 21-27 aprile 2021 nella parte contenente la richiesta di adozione del provvedimento di “acquisizione sanante” ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 dell’area censita in Catasto Terreni al Fg. 27 p.lla 546 di proprietà del ricorrente

e per la condanna

dell’A.C. intimata a provvedere sulla medesima istanza anche previa nomina di un Commissario ad acta.

ovvero per la condanna

dell’Amministrazione Comunale di LL AN CO alla restituzione, previa riduzione in pristino, della medesima area illegittimamente occupata,

nonché, in ogni caso, per la condanna

del medesimo Comune al risarcimento del danno subito, ex artt. 30 e 34 c.p.a., per il mancato godimento dell’area per tutto il periodo (23 anni) in cui si è perpetrata l’illegittima occupazione della stessa (per un ammontare totale di € 139.740,77).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di LL AN CO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 giugno 2022 il dott. Giovanni Gallone e uditi per le parti i difensori avv.to G. Greco De Pascalis e avv.to G. Misserini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 6 luglio 2021 e depositato l’8 luglio 2021 il ricorrente, proprietario di un terreno sito in LL AN CO, censito in Catasto Terreni al Fg. 27 p.lla 546 (originariamente facente parte, sino al 1998, della più ampia p.lla n. 354, di proprietà della di lui madre NF GI) dell’estensione di mq. 1522 , area ricompresa all’interno del Comparto C6 del Piano Particolareggiato di iniziativa pubblica a scopo edificatorio attuativo del Programma di Fabbricazione per la zona omogenea di espansione ad uso residenziale del medesimo Comune approvato con deliberazione di C.C. n. 39/1997 asseritamente occupata e destinata a strada e parcheggi pubblici, ha domandato l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-rifiuto serbato dal Comune di LL AN CO sull’istanza/diffida del 21-27 aprile 2021 nella parte contenente la richiesta di adozione del provvedimento di “acquisizione sanante” ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 dell’area predetta, con conseguente condanna dell’A.C. intimata a provvedere sulla medesima istanza anche previa nomina di un Commissario ad acta. Parte ricorrente ha, altresì domandato, in alternativa, la restituzione, previa riduzione in pristino, dell’area di che trattasi illegittimamente occupata dal Comune di LL AN CO. Ha, in ultimo, chiesto, in ogni caso, la condanna del medesimo Comune al risarcimento del danno subito, ex artt. 30 e 34 c.p.a., per il mancato godimento dell’area per tutto il periodo (23 anni) in cui si è perpetrata l’illegittima occupazione della stessa (per un ammontare totale richiesto di € 139.740,77).

1.1 A sostegno del ricorso ha dedotto le seguenti censure:

1) violazione del principio di efficienza dell’attività amministrativa, violazione dell’obbligo di provvedere e concludere il procedimento amministrativo, violazione art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001, violazione art. 2 della L. n. 241 del 1990, violazione dell’art. 97 Costituzione, violazione della L. n. 241 del 1990, violazione artt. 13 e ss. della L. n. 1150 del 1942, violazione art. 16 co. 9 e 10 della L. n. 1150 del 1942, violazione art. 23 della L. n. 1150 del 1942, violazione art. 21 e 37 L.R. puglia n. 56 del 1980, eccesso di potere.

2. In data 22 settembre 2021 si è costituito in giudizio il Comune di LL AN CO sostenendo “in via pregiudiziale, l’irricevibilità e, nondimeno, l’inammissibilità dello spiegato ricorso e, in subordine, l’infondatezza, sia in fatto che in diritto, di tutte le doglianze avanzate con il ricorso avversario”.

3. Il 18 ottobre 2021 la difesa comunale ha formulato un’istanza di rimessione in termini per errore scusabile esponendo che “che in data 13.10.2021, alle ore 12,00, scadeva il termine per produrre documenti in seno al giudizio in epigrafe specificato” che “a causa di un disservizio dei server IA (gestore dei dispositivi di firma digitale e delle PEC), lo scrivente non ha potuto effettuare il deposito nei termini previsti dalla Legge”, che “in ragione di tanto, il suddetto deposito è stato effettuato nella mattinata del 14.10.2021” e, quindi, che “la tardività del deposito è dovuta a causa non imputabile alla scrivente difesa”. Lo stesso giorno la difesa comunale ha depositato memorie difensive.

4. All’udienza in Camera di Consiglio del 3 novembre 2021 il Presidente, rilevato che il ricorso è caratterizzato da una pluralità di domande da trattare con riti diversi, ex art. 32 comma 1 c.p.a., ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo della Camera di Consiglio e la fissazione della causa all'udienza pubblica del 7 giugno 2022.

5. In data 5 maggio 2022 parte ricorrente ha depositato memorie difensive ex art. 73 c.p.a. insistendo per l’accoglimento del ricorso.

6. In data 17 maggio 2022 il Comune di LL AN CO ha depositato memorie in replica insistendo per il rigetto del proposto ricorso.

7. All’udienza pubblica del 7 giugno 2022 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato e deve essere accolto nei sensi e nei termini di seguito indicati anche ai sensi dell’art. 34 comma 4 c.p.a..

2. In limine, va disattesa l’eccezione di irricevibilità, sollevata dall’Amministrazione Comunale resistente, per allegata tardività dell’azione avverso il silenzio-rifiuto in quanto asseritamente proposta oltre il termine di cui all’art. 31 comma 2 c.p.a. (id est “fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento”). Osserva, sul punto, la difesa comunale che il ricorso introduttivo del presente giudizio risulta notificato il 5 luglio 2021 e, dunque, ben cinque anni dopo la presentazione della richiesta di indennizzo formulata dal ricorrente al Comune di LL AN CO con nota del 28 dicembre 2015.

2.1 La tesi della difesa comunale non convince.

E, infatti, osserva il Collegio che la suddetta nota del 28 dicembre 2015 recava una generica richiesta di indennizzo per una non meglio specificata occupazione della particella di terreno di che trattasi e non era volta, secondo il suo chiaro tenore letterale, a sollecitare l’esercizio del potere di acquisizione sanante ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001 e ss.mm., potere il cui esercizio è stato sollecitato effettivamente da parte ricorrente per prima volta solo il 27 aprile 2021.

In questo senso preme, peraltro rilevare che la domanda ex art. 31 c.p.a. proposta a mezzo del ricorso introduttivo del presente giudizio è espressamente formulata per ottenere l’accertamento dell’illegittimità del silenzio - rifiuto serbato dal Civico Ente in relazione alla diffida del 27 aprile 2021 (e non anche di quella del 28 dicembre 2015), risultando, pertanto, in relazione a quest’ultima, tempestivamente presentata.

3. Nel merito, le domande proposte sono fondate.

Deve essere, peraltro, scrutinata per prima, per ragioni di priorità logica, avendo mancato parte ricorrente di operare un’espressa graduazione tra le stesse (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 5 del 2015), la domanda volta ad ottenere la restituzione, previa riduzione in pristino, dell’area di che trattasi.

Ebbene, dalla documentazione versata in atti emerge, con ogni evidenza, che detta area è stata effettivamente interessata dalla realizzazione da parte del Comune resistente di una strada pubblica e di un parcheggio pubblico in puntuale attuazione delle previsioni in tal senso del Piano Particolareggiato approvato con delibera consiliare n. 39 del 1997 (atto che equivale ex lege a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, i sensi dell'art. 1 L. 3 gennaio 1978 n. 1, norma ratione temporis applicabile, oggi sostituita dall’art. 12 comma 1 lett. a del D.P.R. n. 327 del 2001 e ss.mm.) e non, come sostenuto dalla difesa comunale, dalla manutenzione di una preesistente strada privata ad uso pubblico.

Tanto risulta con chiarezza dagli allegati nr. 7 e 8 (tavola tecnica e planimetria del Piano Particolareggiato approvato con delibera consiliare n. 39 del 1997) di cui alla produzione documentale di parte ricorrente dell’8 luglio 2021.

L’occupazione ed irreversibile trasformazione dell’area di che trattasi da parte del Comune di LL AN CO è, dunque, avvenuta in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità, ma senza che sia successivamente intervenuto un provvedimento formale di esproprio.

Ed invero, secondo la nota pronuncia del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 9 febbraio 2016, n. 2, “In linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. - con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene - che viene a cessare solo in conseguenza:

a) della restituzione del fondo;

b) di un accordo transattivo;

c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo;

d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014); dunque a condizione che:

I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta;

II) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis;

III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il «…giorno in cui il diritto può essere fatto valere»;

e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis t.u. espr.”.

L’Adunanza Plenaria è, più di recente, intervenuta con la sentenza n. 4 del 20 gennaio 2020 e, fermo l’impianto complessivo sopra rammentato, ha sfoltito, in parziale discontinuità con quanto affermato in precedenza, il novero delle causa di cessazione dell’illecito permanente da occupazione illegittima, chiarendo che “per le fattispecie rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001 la rinuncia abdicativa del proprietario del bene occupato sine titulo dalla Pubblica Amministrazione, anche a non voler considerare i profili attinenti alla forma, non costituisce causa di cessazione dell’illecito permanente dell’occupazione senza titolo”.

Dunque, nel caso di specie, in carenza di un formale provvedimento finale di espropriazione da parte del Comune di LL AN CO (e in assenza del verificarsi delle ulteriori ipotesi di cessazione dell’illiceità individuate nelle sentenze sopra citate dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato), il terreno in questione (distinto in Catasto al Fg. 27 p.lla 546, di mq. 1.522) è rimasto di proprietà del ricorrente, con la conseguenza che sussistono i presupposti per ordinarne la invocata restituzione allo stesso, previa la necessaria riduzione in pristino, delle aree occupate per la realizzazione della strada pubblica e del parcheggio pubblico de quibus.

Rimane, tuttavia, salva l’eventuale applicazione da parte dell’Ente Comunale intimato dell’art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 e ss.mm., che ha disciplinato ex novo il potere discrezionale della P.A. di acquisizione del bene “in sanatoria” (“Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale (…)”), dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 293/2010 dichiarativa dell’incostituzionalità dell’art. 43 del medesimo D.P.R. n. 327 del 2001.

3.1 L’accertata fondatezza e il conseguente accoglimento della domanda (principale, sul piano logico) di restituzione esonera dallo scrutinare l’ulteriore domanda, pure proposta in alternativa da parte ricorrente, volta ad ottenere l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-rifiuto serbato dal Comune di LL AN CO sull’istanza/diffida del 21 aprile 2021 nella parte contenente la richiesta di adozione del provvedimento di “acquisizione sanante” ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 dell’area predetta.

3.2 Quanto, poi, alla determinazione del risarcimento del danno subito dal ricorrente per il mancato godimento delle aree di che trattasi a cagione dell’occupazione illegittima (per la durata di 23 anni), il Collegio ritiene di poter fare applicazione dei principi enunciati nella sentenza del Consiglio di Stato, IV Sezione, 7 novembre 2016, n. 4636, secondo la quale il risarcimento “può essere calcolato - ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., facendo applicazione, in via equitativa, dei criteri risarcitori dettati dall’art. 42-bis t.u. espr. (cfr. da ultimo sul punto Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2016 n. 3929; 28 gennaio 2016 n. 329; 2 novembre 2011 n. 5844), e dunque in una somma pari al 5% annuo del valore del terreno”.

In altri termini, “il risarcimento del danno per mancato godimento del bene a cagione dell’occupazione divenuta illegittima (illegittimità, nel caso di specie, tuttora permanente) deve essere calcolato facendo applicazione analogica, in via equitativa (ai sensi dell’art. 1226 del Codice Civile), dei criteri risarcitori dettati dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, e, dunque, in una somma pari al 5% annuo (per ciascun anno di illegittima occupazione) del valore del terreno” (T.A.R. Puglia - Lecce, Sezione III, 23 aprile 2018, n.704, cit.; T.A.R. Puglia - Lecce, Sezione III, 26 novembre 2018, n. 1783, cit.; T.A.R. Puglia - Lecce, Sezione III, 23 maggio 2019, n. 855).

Pertanto, ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 4, del c.p.a., il Comune di LL AN CO dovrà proporre al ricorrente il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento del danno per il mancato godimento dell’area di che trattasi (identificata in Catasto al Fg. 27 p.lla 546) a cagione dell’occupazione (allo stato ancora) illegittima, secondo i seguenti criteri:

I) dovrà tenersi conto della superficie (pari a 1.522 mq.) dell’area di che trattasi (identificata in Catasto al Fg. 27 p.lla 546) effettivamente occupata dal Comune di LL AN CO per la realizzazione della strada pubblica e del parcheggio pubblico suindicati;

II) in ordine alla quantificazione del risarcimento del danno per mancato godimento da occupazione illegittima, questo dovrà essere calcolato in una somma pari al 5% annuo (per ciascun anno di illegittima occupazione) del valore venale dell’area in parola (determinato al momento dell’illegittima occupazione), per l’intero periodo di illegittima occupazione (pari a 23 anni, non essendo stata eccepita da parte resistente la prescrizione quinquennale del credito) sino ad effettiva restituzione o acquisizione “sanante”;

III) trattandosi di debiti di valore, le somme di cui al precedente punto n. 2 dovranno essere rivalutate alla data della presente sentenza (con applicazione degli Indici nazionali dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, calcolati dall’I.S.T.A.T.); sulla somma liquidata a titolo di risarcimento del danno per l’occupazione illegittima dovranno, inoltre, essere riconosciuti gli interessi al tasso legale, da calcolarsi sulla somma annualmente rivalutata in base ai suddetti indici I.S.T.A.T., secondo i principi di cui alla sentenza della Cassazione Civile, Sezioni Unite, 17 febbraio 1995, n. 1712, e ciò sino all’effettivo soddisfo.

La proposta di pagamento, elaborata sulla base dei criteri innanzi descritti, dovrà essere presentata al ricorrente, da parte del Comune di LL AN CO, entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla data di comunicazione della presente sentenza o da quella di notificazione, se anteriore.

3.3 Per tutto quanto innanzi sinteticamente esposto, il ricorso deve essere accolto, quanto - da un lato - alla domanda di restituzione dell’area - ut supra indicata - illecitamente occupata dal Comune di LL AN CO per la realizzazione della strada pubblica e del parcheggio pubblico de quibus, previa riduzione in pristino, fatta salva l’eventuale applicazione dell’art. 42 bis del Decreto Legislativo n. 327/2001 e ss.mm., e - dall’altro - alla definizione dei criteri ex art. 34, comma 4, del c.p.a. per il risarcimento dei danni per mancato godimento rivenienti dall’illegittima occupazione, nei sensi, limiti e termini innanzi precisati.

4. Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ex art. 91 c.p.c., vanno poste a carico del Comune di LL AN CO e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi, limiti e termini indicati in motivazione e, per l’effetto:

- condanna il Comune di LL AN CO, in persona del Sindaco pro tempore, alla restituzione in favore del ricorrente dell’area illegittimamente occupata indicata nella parte motiva, previa la necessaria riduzione in pristino, salva ed impregiudicata la facoltà per il predetto Comune di disporre l’acquisizione “sanante” dell’area medesima ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 e ss.mm.;

- condanna il Comune di LL AN CO, in persona del Sindaco pro tempore, ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 4 c.p.a., a proporre al ricorrente il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento del danno per il mancato godimento del terreno di che trattasi secondo i criteri, le modalità e i termini specificati in parte motiva.

Condanna il Comune di LL AN CO, in persona del Sindaco pro tempore, al pagamento in favore del ricorrente delle spese processuali, liquidate in complessivi € 1.000,00 (mille/00), oltre gli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 7 giugno 2022 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere

Giovanni Gallone, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO