Pubblicato il 11/04/2022

N. 00587/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00774/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 774 del 2018, proposto da
Immobiliare Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Maria Durante e Enrico Pellegrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Enrico Pellegrini in Lecce, via Garibaldi n. 43;

contro

Comune di Martina Franca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Olimpia Cimaglia e Gabriella De Giorgi Cezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gabriella De Giorgi Cezzi in Lecce, via Guglielmo Paladini n. 50;

per l’accertamento

del diritto della ricorrente al risarcimento di tutti i danni subiti a causa della ritardata conclusione del procedimento edilizio n. 30/2012, avviato sulla richiesta di rilascio di permesso di costruire del 22.11.2011, assunta al prot. n. 1353 e definito con provvedimento del Comune di Martina Franca prot. n. 7402 del 13.2.2014.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Martina Franca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 marzo 2022 il dott. Nino Dello Preite e uditi per le parti i difensori avv. A. M. Durante per la parte ricorrente e avv. A. Micolani, in sostituzione degli avv.ti O. Cimaglia e G. De Giorgi Cezzi, per la P.A.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso all’esame, la Immobiliare Italia S.r.l. agisce per il risarcimento dei danni asseritamente subiti per effetto del ritardo con cui la P.A. ha definito il procedimento per il rilascio di un permesso di costruire finalizzato alla realizzazione – su un terreno di mq. 3.298, dalla stessa acquistato, sito nel centro urbano del Comune di Martina Franca – di un fabbricato da adibire ad abitazioni civili, locali commerciali e box auto.

1.1. Nella prospettazione attorea, se il procedimento fosse stato condotto con modalità ordinarie e si fosse concluso in un termine ragionevole, il bene della vita auspicato – ossia il rilascio dell’autorizzazione richiesta – sarebbe stato sicuramente conseguito, alla stregua della qualificazione urbanistica in termini di zona “E1 di espansione semintensiva” (ricadente in parte del Piano Particolareggiato “C7” ), attribuita all’area in questione con deliberazione n. 2 del 9 settembre 2011, adottata dal Commissario ad acta nominato dal TAR Lecce con sentenza n. 2651/2010 (resa nell’ambito del giudizio per l’ottemperanza alla pronuncia con cui lo stesso Giudice aveva annullato la delibera C.C. n. 51 del 1995, di approvazione della variante generale al P.R.G. con illegittima reiterazione di tutti i vincoli urbanistici preesistenti).

1.2. Lamenta la società ricorrente che il titolo edilizio le è stato invece negato con provvedimento dirigenziale del 13.2.2014, prot. n. 7402, a distanza di circa due anni dalla presentazione dell’istanza (assunta al protocollo comunale in data 19.1.2012), per la sopravvenuta approvazione da parte della Regione Puglia, con delibera di G.R. n. 537/2013, della variante urbanistica che ha reso inedificabile il lotto di cui trattasi; il TAR Lecce, con sentenza n. 961/2015, ha poi respinto il ricorso proposto dalla stessa società avverso il suddetto provvedimento di diniego.

1.3. Secondo la società Immobiliare Italia, la condotta dilatoria tenuta dalla P.A. – caratterizzata prima dalla decisione di sospendere il procedimento per il rilascio del permesso de quo (decisione annullata con sentenza del TAR Lecce n. 1944/2013) e poi dalla comunicazione di motivi ostativi all’accoglimento ex art. 10 bis della legge n. 241/1990, sulla base dei rilievi nel frattempo mossi dalla Regione Puglia, anche in sede giurisdizionale, alla citata delibera commissariale – avrebbe ingiustamente dilatato i tempi procedimentali, precludendo in modo definitivo il conseguimento del risultato utile perseguito.

1.4. La ricorrente ha concluso, quindi, chiedendo l’accertamento del suo diritto al risarcimento dei danni causati dal colpevole ritardo della P.A. nella conclusione della pratica edilizia in parola, con conseguente condanna del Comune di Martina Franca al pagamento della complessiva somma di € 5.630.510,98 per le causali individuate in narrativa del ricorso ( mancato incremento di valore dell ’ immobile, spese tecniche ed amministrative , decremento del valore del terreno acquistato, danni non patrimoniali ), ovvero alla formulazione, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., di una proposta di risarcimento per le predette voci di danno; il tutto con vittoria di spese e onorari di giudizio.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Martina Franca per resistere, spiegando articolata memoria difensiva ed instando per la inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, con ogni conseguenza in ordine a spese e competenze di lite.

3. All’udienza pubblica del 16 marzo 2022 la causa è stata riservata in decisione, previo avviso alle parti della questione di irricevibilità del ricorso, rilevata ex officio .

4. In limine litis, il Collegio rileva che dal tenore del ricorso introduttivo del presente giudizio risulta che la domanda risarcitoria che ne occupa, per come rivolta nei confronti del Comune di Martina Franca, trae origine dal preteso ritardo nella conclusione del procedimento avviato per il rilascio del permesso di costruire de quo , che, ad avviso della ricorrente, “se tempestivo, avrebbe certamente condotto al rilascio delle autorizzazioni richieste” .

4.1. La parte attrice deduce, in particolare, la violazione dei termini procedimentali previsti dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto “ … il provvedimento di diniego è stato emesso dal Comune di Martina Franca immediatamente dopo l ’ approvazione della variante da parte della Regione, cioè a circa due anni dalla presentazione dell ’ istanza e ben oltre i 60 giorni previsti dalla norma” .

4.2. L’azione proposta, quindi, va sussunta nell’alveo dell’art. 30, comma 4, c.p.a., a mente del quale, in caso di danno da ritardo nella conclusione del procedimento, l’azione è soggetta al termine di decadenza di 120 giorni, che non decorre finché perdura l’inadempimento, ma che inizia a decorrere comunque dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.

4.3. Nella specie, la domanda risarcitoria è stata proposta ben oltre il suddetto termine decadenziale, e tale dirimente constatazione vale sia che si consideri il termine di un anno dalla scadenza del termine per provvedere ex art. 20 d.P.R. n. 380 cit. (decorrente dalla data di acquisizione dell’istanza al protocollo comunale, ossia dal 19.1.2012), sia che si voglia considerare il termine di centoventi giorni dalla cessazione del preteso inadempimento, ossia a partire dalla data (13.2.2014) in cui l’Amministrazione ha provveduto sull’istanza, denegando il permesso di costruire.

4.4. Per quanto precede, il ricorso è irricevibile, in quanto tardivamente proposto.

5. Osserva in ogni caso il Collegio che - ove non fosse stata definita in rito - la domanda risarcitoria proposta dalla società ricorrente non avrebbe comunque meritato positivo apprezzamento, in quanto infondata.

5.1. Ed invero, l’espresso riferimento al “danno ingiusto” - contenuto nell’art. 2 bis , comma 1, della legge n. 241/1990, così come nell’art. 30, comma 2, cod. proc. amm. - implica, per consolidato orientamento giurisprudenziale, che per poter riconoscere la tutela risarcitoria in subiecta materia non possa prescindersi dalla spettanza del bene della vita, poiché è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante tanto dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione, quanto dalla sua colpevole inerzia.

5.2. Viene in rilievo il costante orientamento del Consiglio di Stato - dal quale il Collegio ritiene di non discostarsi - in base al quale “il risarcimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve, quindi, essere subordinato, tra l ’ altro, anche alla dimostrazione che l ’ aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse; l ’ entrata in vigore dell ’ art. 2 bis, L. 7 agosto 1990, n. 241 non ha, infatti, elevato a bene della vita suscettibile di autonoma protezione, mediante il risarcimento del danno, l ’ interesse procedimentale al rispetto dei termini dell ’ azione amministrativa avulso da ogni riferimento alla spettanza dell ’ interesse sostanziale al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato; inoltre, il riconoscimento della responsabilità della Pubblica amministrazione per il tardivo esercizio della funzione amministrativa richiede, oltre alla constatazione della violazione dei termini del procedimento, l ’ accertamento che l ’ inosservanza delle cadenze procedimentali è imputabile a colpa o dolo dell ’ Amministrazione medesima, che il danno lamentato è conseguenza diretta ed immediata del ritardo dell ’ Amministrazione, nonché la prova del danno lamentato” ( ex multis, v. Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 novembre 2016, n. 4580; Consiglio di Stato, Sez. IV, 6 aprile 2016, n. 1371).

5.3. Tale impostazione ha ricevuto l’avallo indiretto della Corte di Cassazione (cfr. Sezioni Unite civili, ordinanza 17 dicembre 2018, n. 32620), la quale ha chiarito, sia pure nella peculiare prospettiva del giudizio su questione di giurisdizione, che:

- a ) il riconoscimento del danno da ritardo relativo ad un interesse legittimo pretensivo non è avulso da una valutazione di merito della spettanza del bene sostanziale della vita e, dunque, dalla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento fosse probabilmente destinata ad un esito favorevole, posto che l’ingiustizia e la sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al mero fatto temporale del ritardo o del silenzio nell’adozione del provvedimento;

- b ) l’ingiustizia del danno non può prescindere dal riferimento alla concreta spettanza del bene sostanziale al cui conseguimento il procedimento è finalizzato.

6. Dunque, il danno prodottosi nella sfera giuridica del privato e del quale quest’ultimo deve fornire la prova sia sull’ an che sul quantum (Cons. Stato, Sez. V, 11 luglio 2016, n. 3059), deve essere anzitutto riconducibile, secondo la verifica del nesso di causalità, al comportamento inerte ovvero all’adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento da parte della pubblica amministrazione.

6.1. Come detto, con riferimento alla condotta dell’Amministrazione, lo stesso art. 2 bis cit. richiede che il danno ingiusto “sia cagionato in conseguenza dell ’ inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento” , e ciò comporta per il Giudice la necessità di verificare in concreto se, nella vicenda per cui è causa, la tardiva conclusione del procedimento integri un danno ingiusto arrecato dall’Amministrazione, alla quale, peraltro, la condotta realizzata deve imputarsi a titolo di dolo o colpa, non potendosi prescindere, secondo lo schema aquiliano, dall’elemento soggettivo dell’illecito.

6.2. Orbene, questo Tribunale, pronunciandosi sulla domanda di annullamento del diniego di permesso di costruire reso dall’Amministrazione nella vicenda de qua , con sentenza n. 961 del 26 marzo 2015, passata in cosa giudicata, ha respinto il gravame, motivando testualmente, per quel che qui interessa, come segue:

“ ... anche se non è possibile negare l ’ esistenza fattuale e giuridica delle delibere commissariali, non si può neppure trascurare il dato dell ’ emanazione della delibera comunale n. 109/2004 e della sua approvazione regionale, con delibera 28 marzo 2013 n. 537, non essendo stati (a quanto risulta dal materiale istruttorio) questi atti annullati o sospesi, sicché non sarebbe giustificata una loro disapplicazione, come pretenderebbero i ricorrenti. Ne discende che (anche a voler prescindere da quanto affermato dalla sentenza di questo T.A.R., sezione prima, 23 giugno 2014 n. 1558 sulla contrarietà dell ’ operato del commissario ad acta rispetto al combinato disposto degli articoli 25 della legge n. 47/1985, 5 della legge regionale n. 26/1985 e 21 della legge regionale n. 56/1980) l ’ esito dell ’ istanza edilizia presentata nel 2011 non poteva che scaturire dalla disciplina urbanistica in vigore al momento dell ’ emanazione dell ’ atto, ovvero la destinazione di zona risultante dalle sequenze procedimentali costituite dalla delibera comunale n. 109/2004 e dalla delibera regionale 28 marzo 2013 n. 537, la quale ultima integra quella figura di “atto complesso” che, secondo la dottrina tradizionale, connota il piano regolatore.

Quest ’ ultima combinazione di atti (atti che, come già accennato, non stati annullati o sospesi) quindi esplica tutti i propri effetti, senza che possa venire incisa dalle sentenze del T.A.R. nn. 1943 e 1944 del 2013, che si sono limitate a dichiarare inammissibile il reclamo proposto dalla Regione nei confronti della diversa, autonoma serie degli atti commissariali.

[…] Come già recentemente affermato dalla prima sezione di questo Tribunale (sentenza 11 gennaio 2015 n. 149), in una vicenda identica, sempre riguardante la zona H1 del piano regolatore del Comune di Martina Franca, non può ritenersi che, in presenza di un ’ attività del Commissario ad acta, all ’ Ente fosse precluso ogni margine d ’ intervento, con conseguente nullità degli atti da essa compiuti, perché “Tuttavia, nel caso in esame, l ’ attività posta in essere dall ’ amministrazione non è stata successiva all ’ insediamento del Commissario, ma è stata anteriore e quindi le determinazioni adottate dall ’ amministrazione devono ritenersi legittime” .

6.3. Inoltre, nella “vicenda identica” , riguardante la stessa Amministrazione comunale di Martina Franca, il Supremo Consesso di Giustizia Amministrativa - nel rigettare l’appello avverso la menzionata sentenza n. 149/2011 - ha condivisibilmente affermato che “l ’ obbligo di ‘ritipizzazione’ dell ’ area risultava assolto dall ’ amministrazione attraverso le deliberazioni di C.C. n. 29 del 9-4-2001 e n. 109 del 9-12-2004 (di adozione della variante) e la deliberazione di Giunta Regionale n. 537 del 28-3-2013 (di approvazione della stessa)”, sicché “ ... non vi era spazio per l ’ esecuzione della prefata sentenza sul silenzio (attraverso l ’ attività sostitutiva del Commissario) in quanto l ’ assegnazione di rinnovata destinazione urbanistica dell ’ area era già stata posta in essere dai soggetti pubblici ordinariamente competenti, avendo il Comune provveduto alla reiterazione delle precedenti destinazioni urbanistiche con le prefate deliberazioni di adozione della variante; procedimento, poi, che era stato concluso dalla Regione con l ’ approvazione della stessa” .

6.4. Nei citati dicta giudiziale, è condivisibilmente evidenziato come il Comune di Martina Franca avesse già provveduto fin dal 2004 ( quindi molto tempo prima dell ’ insediamento dell ’ organo ausiliario del giudice ) a riqualificare l’area di proprietà della ricorrente, mantenendone ferma l’originaria destinazione a “zona H1 verde pubblico” (ma modificando il relativo regime da espropriativo a conformativo), sicché la variante commissariale successivamente adottata – su cui la ricorrente radica la propria pretesa risarcitoria – deve considerarsi tamquam non esset, non avendo, in realtà, esplicato alcuna efficacia giuridica.

6.5. In altre parole, anche se l’istanza autorizzativa fosse stata riscontrata nei termini di legge, il Comune non avrebbe comunque potuto rilasciare il titolo edilizio richiesto dalla ricorrente, essendo ab origine inefficace l’attività avviata dal Commissario ad acta e non potendo, pertanto, fondarsi su di essa la prognosi di positiva definizione dell’ iter amministrativo che ne occupa.

6.6. L’assunto è corroborato dai recenti approdi della Adunanza Plenaria, secondo cui “qualora il commissario ad acta adotti atti dopo che l ’ amministrazione abbia già provveduto a dare attuazione alla decisione, gli stessi sono da considerarsi inefficaci” (Cons. Stato, Ad. Plen., 25.5.2021, n.8).

7. In definitiva, le considerazioni cristallizzate nei precedenti sopra richiamati risultano dirimenti nel determinare il giudizio sfavorevole sulla spettanza del bene della vita per cui la ricorrente ha agito in sede risarcitoria; di conseguenza, non è ravvisabile il principale ed indefettibile presupposto per la riconoscibilità del danno, ossia la dimostrazione che - se il procedimento fosse stato concluso nei termini di legge - l’attività provvedimentale reclamata dalla ricorrente sarebbe stata destinata ad un diverso esito, a lei favorevole.

7.1. A ciò si deve aggiungere che, nella specie, difetta pure il presupposto soggettivo della riferibilità dell’asserito danno ad una condotta colpevole dell’A.C., visto che sulla questione si sono succeduti e sovrapposti molteplici procedimenti e contenziosi – attivati anche dalla Regione Puglia, quale attore necessario della procedura di variante – e che, pertanto, sussisteva illo tempore una condizione di oggettiva difficoltà ed incertezza interpretativa sugli elementi rilevanti ai fini della definizione del procedimento autorizzativo de quo .

7.2. In assenza, dunque, di una situazione di inerzia illegittima dell’Amministrazione e comunque di una pur astratta possibilità di accoglimento dell’istanza di permesso di costruire, non sono ex se ravvisabili i presupposti per accordare l’invocato risarcimento dei danni.

8. Per le considerazioni sopra esposte, il ricorso è irricevibile e, comunque, infondato nel merito.

9. Considerata la definizione in rito della controversia, le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2022 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

Nino Dello Preite, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nino Dello Preite	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO