Pubblicato il 07/05/2025

N. 03889/2025REG.PROV.COLL.

N. 04597/2022 REG.RIC.

N. 04719/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4597 del 2022, proposto dal Comune di Lissone, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Giazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Cristina Amidani in Roma, viale Giuseppe Mazzini, n. 88;

contro

la società EF s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Dal Molin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la società SO Finanziaria s.p.a., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 4719 del 2022, proposto dalla società EF s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Dal Molin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Lissone, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Giazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Cristina Amidani in Roma, viale Giuseppe Mazzini, n. 88;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lombardia, sede di Milano, sez. II, 26 novembre 2021 n.2619, che ha accolto in parte il ricorso n. 2295/2014 R.G. proposto per l’accertamento

dell’inadempimento da parte del Comune di Lissone alla convenzione per il posizionamento provvisorio di padiglioni coperti mobili per il deposito di materiali finiti conclusa con la EF S.p.a. con atto 27 luglio 2004 rep. n.64196 racc. n.12168 Notaro Mussi di Monza, registrata a Milano il 30 luglio 2004 al n.100232 atti pubblici;

e per la condanna

del Comune stesso al risarcimento del danno.

visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio della società EF s.p.a. e del Comune di Lissone;

viste nell’ambito del giudizio n.r.g. 4597/2022:

i. le memorie di EF s.p.a. del 30 settembre 2024, del 10 febbraio 2025 e del 20 febbraio 2025;

ii. le memorie del Comune di Lissone del 9 febbraio 2025 del 17 febbraio 2025;

viste nell’ambito del giudizio n.r.g. 4719/2022:

i. le memorie di EF s.p.a. del 30 settembre 2024 e del 10 febbraio 2025;

ii. le memorie del Comune di Lissone del 9 febbraio 2025 e del 17 febbraio 2025;

visti tutti gli atti della causa;

udito il relatore consigliere Michele Conforti alla pubblica udienza del giorno 13 marzo 2025 il;

uditi, altresì, i difensori delle parti;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giungono alla decisione del Consiglio di Stato gli appelli proposti dal Comune di Lissone e dalla società EF s.p.a. avverso la medesima sentenza del T.a.r. Lombardia, sede di Milano, sez. II, 26 novembre 2021 n.2619, che ha accolto il ricorso della società EF e ha condannato, ai sensi dell’art. 34 comma 4 c.p.a., il Comune di Lissone al risarcimento del danno.

2. La controversia ha ad oggetto la domanda di risarcimento del danno proposta ai sensi dell’art. 1218 c.c. dalla società EF e dalla società SO Società Finanziaria s.p.a. nei confronti del Comune di Lissone per il dedotto inadempimento da parte di quest’ultimo della convenzione sottoscritta in data 27 luglio 2004 e regolarmente trascritta di cui l’ente locale e la società EF erano parti.

3. Si sintetizzano i fatti rilevanti per la decisione.

3.1. Alla metà degli anni Novanta del secolo scorso EF aveva programmato la trasformazione urbanistica di un’area situata nel territorio del Comune di Lissone tra le Vie Toti e S. Margherita, individuata catastalmente al foglio 9, mappali 188-189-190-191, e di proprietà di SO Società Finanziaria S.p.A., società riferibile, come EF, alla famiglia RG, sulla quale collocare alcuni fabbricati funzionali all’attività produttiva. Tale intervento risultava urbanisticamente conforme al P.R.G. allora vigente, che individuava la suddetta area quale “Zona D produttiva di espansione a Piano Attuativo – sottozona D3”, disciplinata dall’art. 24 delle N.T.A. e posta all’interno di un Piano attuativo produttivo.

3.2. Con la deliberazione consiliare n. 29 del 19 marzo 2004, il Comune di Lissone ha approvato il documento di Inquadramento dei Programmi integrati di intervento, poi aggiornato con deliberazione consiliare n. 48 del 23 luglio 2009, prevedendo per l’area di cui si discute una (diversa) destinazione, prevalentemente residenziale (P.I.I. n. 2).

3.3. In coerenza con la mutata scelta pianificatoria del Comune, EF ha presentato in data 19 maggio 2004 una richiesta, seguita dalla relativa d.i.a., per la realizzazione in via provvisoria di tre padiglioni mobili su un’area di sua proprietà sita in altro comparto e ricadente in zona agricola, ossia in Via Gola (foglio 18, mappali 56-57-58-59-60). Con la convenzione, sottoscritta in data 27 luglio 2004 e regolarmente trascritta, EF si è impegnata con il Comune di Lissone a non realizzare l’insediamento industriale per 16.090,00 mq di s.l.p. sull’area di Via S. Margherita - Via Toti destinata al P.L. produttivo, in attesa dell’eventuale attuazione del P.I.I. residenziale sulla medesima area voluto dal Comune.

EF cedeva pertanto le aree a standard (circa 11.000 mq) e procedeva al versamento del contributo di permesso di costruire per i tre manufatti provvisori (€ 87.030,00).

I proprietari delle aree di Via Santa Margherita e Via Toti si attivavano per la realizzazione del P.I.I. residenziale, depositando il 5 marzo 2005 la proposta preliminare.

Dopo aver valutato come ammissibile la proposta e suggerito alcune modifiche, il Comune ha avviato la procedura di accordo di programma.

In seguito al deposito della proposta definitiva di P.I.I. da parte dei proprietari, avvenuto in data 19 luglio 2006, il Comune non ha poi proceduto allo studio e all’approvazione della proposta presentata.

3.4. Con la nota del 22 aprile 2008, la società EF ha segnalato al Comune, l’esigenza di ampliamento delle strutture aziendali, impedita dalla rinuncia all’attuazione del P.L. industriale lungo le Vie S. Margherita e Toti.

Di conseguenza, le ricorrenti EF e SO, in vista della formazione del P.G.T., hanno proposto la riconferma della destinazione industriale dell’area di Via S. Margherita - Via Toti, ove il Comune avesse inteso rinunciare all’attuazione del P.I.I. residenziale; invece, nel caso in cui il Comune avesse recepito nel P.G.T. il P.I.I. residenziale, hanno chiesto di riconoscere la destinazione produttiva ad alcune aree di loro proprietà, ricadenti nell’ambito del Parco agricolo urbano, sulle quali poter collocare l’insediamento industriale.

In ragione del persistere del silenzio del Comune, tra il 2008 e il 2009, EF ha presentato nuove istanze al fine di ottenere una rapida attuazione del P.L. industriale previsto dallo strumento urbanistico all’epoca vigente.

3.5. Il Comune, con la nota del 1° dicembre 2009, ha segnalato che le richieste della parte istante sarebbero state valutate in sede di variante al P.R.G..

3.6. Il 19 marzo 2012 è stato approvato il P.G.T. che ha inserito le aree di Via S. Margherita – Via Toti in un “Ambito di Trasformazione residenziale AT7”.

3.7. Con la nota del 2 ottobre 2012, il Comune ha sospeso il procedimento di attuazione dell’Ambito residenziale.

Una volta riavviato il procedimento, il Comune dapprima ha adottato il Piano attuativo con deliberazione della Giunta comunale 10 luglio 2013, però poi, con deliberazione consiliare del 18 luglio 2013, ha adottato altresì una variante al P.G.T. che ha assegnato alle medesime aree destinazione agricola. Pur in presenza di una richiesta della proprietà di dar seguito al Piano già adottato, confermando l’ambito di trasformazione, la Giunta, con deliberazione del 2 dicembre 2013, ha stabilito di non concludere l’iter di approvazione del P.A.

3.8. In conseguenza di ciò, con lettera del 23 dicembre 2013, EF, ha diffidato il Comune a risarcire i danni – quantificati in € 21.380.000,00 – derivanti dalle nuove scelte urbanistiche comunali e dalla violazione delle obbligazioni assunte dal Comune con la Convenzione del 27 aprile 2004.

3.9. Il Comune, con la deliberazione consiliare del 28 febbraio 2014, ha approvato il P.G.T., confermando la destinazione agricola delle aree di proprietà delle ricorrenti.

4. Con ricorso ritualmente notificato e incardinato dinanzi al T.a.r. per la Lombardia, la società EF, quale contraente della convenzione del 27 luglio 2004, unitamente alla società SO, quale proprietaria delle aree inserite nel P.L. industriale, poi ricomprese nell’Ambito di Trasformazione “AT7”, attraverso il ricorso oggetto del presente giudizio, chiedono la condanna del Comune al risarcimento dei danni da esse patiti in ragione dell’inadempimento dell’Ente rispetto alle obbligazioni assunte con la predetta Convenzione stipulata nel luglio del 2004.

Le società hanno domandato:

i. in via principale, previa produzione di apposita perizia di stima, il risarcimento per il danno da mancata realizzazione del Piano attuativo industriale, per un importo complessivo pari a € 21.380.000,00;

ii. in via subordinata, il risarcimento del danno subito per la mancata trasformazione residenziale dell’area per un importo complessivo pari a € 16.830.000,00 (€ 9.570.000,00, per la mancata realizzazione del P.I.I. residenziale, e € 7.260.000,00, per il valore dell’area);

iii. in via di ulteriore subordine, il danno commisurato al deprezzamento del suolo di proprietà, produttivo oppure residenziale, e oggi inedificabile, in quanto avente destinazione “Aree E1- Agricole”.

Inoltre, vengono richiesti gli ulteriori importi: a) di € 27.000,00, attualizzati, pari al valore delle aree cedute a standard in data 24 febbraio 2005, b) di € 110.320,30, relativi ai costi progettuali gestionali e agli oneri finanziari sostenuti dalle ricorrenti per la presentazione della proposta di P.I.I. n. 2 e del P.L. industriale e per la predisposizione e presentazione dell’Ambito di Trasformazione AT7, tuttavia mai attuati per responsabilità comunale, c) di € 87.030,00, oltre rivalutazione monetaria ed interessi, per gli oneri corrisposti con riguardo alla d.i.a. del 1° luglio 2004.

4.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Lissone, con difese in rito e in merito.

5. Con la sentenza n. del 2619/2021, il T.a.r. ha respinto tutte le eccezioni pregiudiziali, fuorché quella di difetto di legittimazione passiva della società SO Società Finanziaria s.p.a. che è stata accolta (capo passato in giudicato), ha altresì accolto la domanda di risarcimento del danno nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, demandandone la quantificazione ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a. al Comune, e ha compensato le spese del giudizio.

6. La sentenza è stata appellata sia dal Comune di Lissone (n.r.g. 4597/2022) che dalla società EF (n.r.g. 4719/2022).

6.1. Nell’ambito del giudizio n.r.g. 4597/2022, con l’istanza notificata il 10 settembre 2024 e depositata l’11 settembre 2024, il Comune di Lissone ha domandato la concessione della tutela cautelare.

6.2. Sia la società EF che il Comune si sono costituiti nei giudizi intentati dalla controparte.

6.3. Nell’ambito del giudizio n.r.g. 4719/2022, il Comune ha domandato la riunione dei due processi.

6.4. Le parti hanno depositato ulteriori memorie difensive.

7. All’udienza del 13 marzo 2025, le cause sono state trattenute in decisione.

8. Va preliminarmente disposta la riunione del processo n.r.g. 4719/2022 proposto dalla società EF al processo n.r.g. 4597/2022 proposto dal Comune, ai sensi dell’art. 96 c.p.a., trattandosi di appelli proposti avverso la medesima sentenza.

9. Può procedersi all’esame del merito della controversia, iniziando dai motivi di appello proposti dal Comune di Lissone e, in particolare, dal terzo motivo.

10. Con il terzo motivo di appello, si impugna il capo della sentenza che ha ritenuto meritevole di accoglimento la domanda risarcitoria, per erronea interpretazione della Convenzione ed erronea interpretazione e falsa applicazione dei principi che regolano l’interpretazione dei contratti.

Si deduce, in particolare, che la sentenza sarebbe errata:

i. nella parte in cui ha ritenuto sussistente l’inadempimento del Comune di Lissone alla Convenzione di cui è causa (§. 3.1.);

ii. nella parte in cui ha ritenuto sussistente il nesso di causalità tra l’inadempimento e i danni lamentati (§. 3.2.);

iii. nella parte in cui ha individuato il danno risarcibile.

10.1. Il terzo motivo di appello è fondato.

10.2. Costituisce jus receptum il principio di diritto in base al quale alle convenzioni urbanistiche, in quanto sostitutive di provvedimenti amministrativi, come previsto all’art. 11, comma 2, legge n. 7 agosto 1990, n. 241, si applicano i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, per aspetti non incompatibili con la generale disciplina pubblicistica (Cons. Stato, Sez. V, 21 agosto 2019, n. 5776).

Pertanto, per procedere all’interpretazione della clausola andranno applicati i criteri di ermeneutica contrattuale di cui agli artt. 1362 e ss. c.c., i quali, oltre che per l’interpretazione dei contratti, degli atti unilaterali (in quanto compatibili, ai sensi dell’art. 1324 cod. civ.), dei provvedimenti amministrativi (nei limiti della compatibilità), devono applicarsi anche agli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990, in ragione del richiamo, da parte del comma secondo della suddetta disposizione, ai “ principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti per quanto compatibili ” (Cons. Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1150; Sez. IV, 3 dicembre 2015 n. 5510; Sez. IV, 16 giugno 2015, n. 2997; Sez., IV, 17 dicembre 2014, n. 6164; Sez. IV, 25 settembre 2014, n. 4812).

In particolare, per decidere l’appello proposto dal Comune, andrà fatta applicazione dell’art. 1362 c.c., il quale prevede che “ Nell’interpretare il contratto si deve indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti e non limitarsi al senso letterale delle parole .

Per determinare la comune intenzione delle parti, si deve valutare il loro comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto ”.

Parimenti, il Collegio ritiene dirimente per chiarire l’effettiva portata dell’accordo intercorso tra le parti il canone ermeneutico di cui all’art. 1336 c.c., basato sulla buona fede oggettiva, “ criterio privilegiato di interpretazione che si pone quale “punto di sutura” tra i criteri di interpretazione soggettiva e oggettiva […] in quanto l’elemento letterale va integrato con gli altri criteri di interpretazione, tra cui secondo buona fede o correttezza ex art. 1366 c.c., avendo riguardo allo scopo pratico perseguito dalle parti con la stipulazione del contratto e quindi alla relativa causa concreta (Cassazione civile sez. III, 19/03/2018, n. 6675; Cass., 23/5/2011, n. 11295). L’obbligo di buona fede oggettiva o correttezza ex art. 1366 c.c., quale criterio d’interpretazione del contratto (fondato sull’esigenza definita in dottrina di "solidarietà contrattuale") si specifica in particolare nel significato di lealtà, e si concreta nel non suscitare falsi affidamenti e nel non contestare ragionevoli affidamenti ingenerati nella controparte (così, da ultimo, Cass., 19/3/2018, n. 6675; cfr. anche Cass., 6/5/2015, n. 9006; Cass., 23/10/2014, n. 22513; Cass., 25/5/2007, n. 12235; Cass., 20/5/2004, n. 9628) .” (Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2024, n. 7435).

10.3. Nel caso di specie, peraltro, si può ritenere che l’interpretazione letterale collimi con quella secondo buona fede.

Va infatti preliminarmente puntualizzato che la domanda, per come effettivamente formulata, deduce l’inadempimento della convenzione intercorsa con il Comune di Lissone e denominata “ Convenzione per il posizionamento provvisorio di padiglioni coperti mobili per deposito materiali finiti ” da collocarsi sui fondi di sua proprietà di cui al foglio 18, mappali 56, 57, 58, 59 e 60.

Dalla disamina del ricorso introduttivo del giudizio, il cui esame è sollecitato dall’appello dell’ente, e dalla lettura della convenzione urbanistica, che costituisce il dedotto titolo della domanda risarcitoria, non si ravvisa la sussistenza di alcun l’obbligo scaturente dalla convenzione che possa dirsi essere stato violato.

Per supportare le sue domande risarcitorie, la ditta appellata si basa, in particolare, su una delle premesse della convenzione, in cui si prevede che “ qualora il programma non fosse realizzabile verranno attuate le vigenti previsioni urbanistiche di via Santa Margherita e via Toti ”, cioè le previsioni riguardanti i fondi identificati sul foglio 9, mappali 188-189-190-191 di proprietà della ditta SO, appartenente alle medesime persone fisiche, proprietarie della EF.

10.4. Muovendo dai richiamati principi e da quest’ultimi assunti, va preliminarmente puntualizzato che la domanda, per come effettivamente formulata, deduce l’inadempimento della convenzione intercorsa con il Comune di Lissone e denominata “ Convenzione per il posizionamento provvisorio di padiglioni coperti mobili per deposito materiali finiti ” da collocarsi sui fondi di sua proprietà di cui al foglio 18, mappali 56, 57, 58, 59 e 60.

10.5. Dalla disamina del ricorso introduttivo del giudizio e dalla lettura della convenzione urbanistica, tuttavia, non si ravvisa la sussistenza di alcun l’obbligo scaturente dalla convenzione che possa dirsi essere stato violato.

La ditta appellata fonda la sua prospettazione sulla richiamata enunciazione (“ qualora il programma non fosse realizzabile verranno attuate le vigenti previsioni urbanistiche di via Santa Margherita e via Toti ”) contenuta nelle premesse della convenzione. Tale previsione, che non risulta neppure particolarmente perspicua nel suo contenuto, non contiene, tuttavia, alcuna enunciazione sufficientemente precisa da cui ricavare l’espressa e inequivoca previsione dell’obbligo di far realizzare alla EF s.p.a., parte del presente giudizio, la trasformazione urbanistica-edilizia di cui si lamenta la definitiva irrealizzabilità a causa delle sopravvenute scelte di pianificazione urbanistica.

Del resto, se si fosse trattato di una convenzione urbanistica che avesse a oggetto l’impegno a far realizzare alcuni capannoni industriali per l’ampliamento delle attività produttive della società, come affermato correttamente il Comune nelle sue difese, l’accordo avrebbe dovuto essere approvare dal competente Consiglio comunale, il che conferma che, nel caso di specie, l’oggetto della stipulazione è invece limitato alla realizzazione delle tensostrutture provvisorie in deroga alle vigenti previsioni di piano.

Nessuna altra clausola della convenzione prevede, inoltre, che il Comune garantisca la trasformazione verso destinazioni “produttive-industriali” dell’area.

10.6. Anche a voler ipotizzare che, rimasta inattuata la convenzione, la “premessa” richiamata implicasse un’automatica riqualificazione urbanistica dell’area in questione come “zona D”, la EF avrebbe dovuto mettere in essere le attività procedimentali necessarie per l’eventuale trasformazione urbanistica dei fondi nel senso da essa indicato, senza poter pretendere l’adempimento da parte del Comune di un obbligo non dedotto nella convenzione.

Nell’ambito della narrativa del ricorso introduttivo del giudizio la società appellata deduce di aver comunque svolto tali attività propedeutiche, in astratto, all’attuazione della trasformazione urbanistica del fondo a prescindere dalla stipulazione convenzionale, ma – giova rimarcarlo adeguatamente – i danni lamentati con il ricorso introduttivo del presente processo non sono causalmente collegati ad eventuali ritardi nello svolgimento della funzione “urbanistico-edilizia” da parte del Comune (che avrebbero, in tesi, precluso o fatto conseguire in ritardo il bene della vita spettante) o ad eventuali provvedimenti illegittimi collegati allo svolgimento di tale funzione, bensì all’allegato inadempimento di un obbligo - in realtà insussistente – della convenzione.

La puntualizzazione non è irrilevante, perché mentre la formulazione della domanda di risarcimento del danno a titolo di inadempimento contrattuale impone l’applicazione degli oneri di allegazione e prova del 1218 c.c., la diversa domanda di risarcimento del danno per fattispecie collegate al danno da ritardo nello svolgimento dell’attività autoritativa o dall’illegittima attività provvedimentale impongono gli oneri di allegazione e prova del 2043 c.c. temperati dalle peculiarità tipiche della fattispecie di illecito connesso alla funzione amministrativa (Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021 n. 7).

A tale ultimo riguarda, la società appellata avrebbe dovuto allegare e provare la spettanza del bene della vita, il che non risulta avvenuto.

11. L’accoglimento del terzo motivo di appello determina l’assorbimento degli altri motivi di appello proposti dal Comune, nonché la reiezione dei due motivi di appello formulati dalla EF, con il ricorso n.r.g. 4597/2022, finalizzati ad ottenere la pronuncia nel presente giudizio di statuizioni più favorevoli rispetto a quelle contenute nella sentenza di primo grado.

A tale riguardo, va evidenziato che, con il primo motivo di appello, la società EF impugna la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha limitato il risarcimento del danno domandato in primo grado, mentre, con il secondo motivo di appello, la società ha impugnato il capo relativo alla compensazione delle spese del giudizio di primo grado.

L’accoglimento dell’appello proposto dal Comune di Lissone determina, perciò, l’insussistenza del presupposto logico e giuridico dei motivi proposti dalla società, consistente nell’accoglimento della domanda (di risarcimento del danno), ancorché in misura inferiore a quella proposta e ancorché con il mancato riconoscimento del favore delle spese di lite in applicazione del criterio della soccombenza, e ne determina necessariamente l’infondatezza.

12. In conclusione, dunque, per le motivazioni precedentemente esposte, va accolto l’appello proposto dal Comune, respinto l’appello proposto da EF, e, in riforma della sentenza di primo grado, va respinto il ricorso introduttivo del giudizio.

13. Le spese del doppio grado del processo seguono la soccombenza, poste a carico della società EF s.p.a., sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli n.r.g. e n.r.g., previa loro riunione:

a) accoglie l’appello n.r.g. 4597/2022, proposto dal Comune di Lissone

b) respinge l’appello n.r.g. 4719/2022, proposto dalla società EF s.p.a.,

e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso proposto dalla società EF s.p.a..

Condanna la società EF s.p.a. alla rifusione, in favore del Comune di Lissone, delle spese del doppio grado del giudizio che liquida in complessivi euro 8.000,00 (ottomila/00), di cui euro 3.000,00 (tremila/00) per il primo grado e euro 5.000,00 (cinquemila/00) per il secondo grado, oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO