Pubblicato il 01/03/2021

N. 00283/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01459/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1459 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
EM BR, rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaele Bucci e Marco Antoniol, con domicilio eletto presso il loro studio in Dolo, via Cairoli, 129;

contro

Comune di Rosolina, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Migliorini, con domicilio eletto presso il suo studio in Adria, via Pegolini 2;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento

1) della nota del Responsabile del VI Settore del Comune di Rosolina prot. n. 21649 del 30.10.2019, successivamente notificata, avente il seguente oggetto: «Edicola adibita a rivendita giornali in Piazza Martiri della ER. Atto di revoca della concessione di suolo pubblico;

2) della precedente nota del Sindaco Comune di Rosolina prot. n. 21638/2019, successivamente conosciuta dalla ricorrente, avente il seguente oggetto: «Edicola adibita a rivendita giornali in Piazza Martiri della ER»;

3) di ogni altro atto connesso, prodromico, presupposto o conseguente a tali note.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 30 dicembre 2020:

per l'annullamento e/o la declaratoria di nullità

1) della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Rosolina n. 105 del 27.10.2020, recante «convalida della nota del sindaco di Rosolina prot. n. 21638/2019 e avente per oggetto edicola adibita a rivendita giornali in Piazza Martiri della ER , indirizzata al responsabile del VI° Settore Servizio Patrimonio Sede, con cui il Sindaco ha disposto che il responsabile del Settore provveda a notificare alla signora BR EM entro il 31.10.2019 la revoca della concessione di suolo pubblico relativa all'edicola , adibita a rivendita di giornali sita in Piazza Martiri della ER di Rosolina con rimozione e ripristino dello stato dei luoghi entro la data dell'1.01.2021, nonché della nota del responsabile del VI° Settore del Comune di Rosolina prot. n. 21649/2019 del 30.10.2019»;

2) di ogni altro atto connesso, prodromico, presupposto o conseguente a tale delibera, ivi espressamente inclusi, per quanto di necessità, i pareri favorevoli di regolarità tecnica e contabile ex artt. 49 e 147-bis d.lgs. 267/2000 menzionati nella delibera impugnata sub 1), nonché tutti gli atti impugnati con il ricorso principale R.G. n. 1459/2019.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rosolina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2021, tenutasi ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 1, d.l. n. 137 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente è titolare di concessione di uno spazio pubblico ubicato in Piazza Martiri della ER in Rosolina (RO), sul quale gestisce un’edicola per la rivendita di giornali quotidiani e periodici.

La concessione originaria è stata rilasciata, alla sorella della ricorrente, con d.G.C. n. 182 del 13.05.1975; a seguito del decesso della stessa, con d.G.C. n. 394 del 5.11.1991 il Comune ha rilasciato all’odierna ricorrente, subentrante, la concessione, avente durata annuale, salvo rinnovo automatico in mancanza di disdetta.

Con successiva d.G.C. n. 335 del 2.09.1992, il Comune, nell’accogliere la richiesta della ricorrente di sostituire il precedente “chiosco” con una nuova edicola, ha rilasciato alla stessa una concessione, priva, questa volta, di un termine finale di scadenza, contenente, d’altronde, la precisazione che <<l’area dovrà essere resa libera in ogni momento a semplice richiesta del Comune>>.

Con nota prot. n. 21649 del 30.10.2019 il Responsabile del VI settore – Lavori pubblici ed espropri del Comune di Rosolina ha disposto la revoca della concessione rilasciata a favore della ricorrente, con decorrenza dal primo gennaio 2021 così motivandola <<…stante la volontà dell’Amministrazione Comunale di procedere al rifacimento e riqualificazione di Piazza Martini della ER secondo il nuovo assetto individuato tramite concorso di progettazione che esclude il mantenimento dell’edicola in oggetto installata a seguito Deliberazione di Giunta Comunale n° 335 del 02.09.1992 ..>>.

Il suddetto provvedimento richiama la precedente nota prot. n. 21638/2019 a firma del Sindaco recante la medesima ragione sopra riportata.

Con ricorso depositato in data 24 dicembre 2019 parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti e atti indicati in epigrafe, sulla scorta dei seguenti motivi:

1. il provvedimento di revoca sarebbe illegittimo per incompetenza per non essere stato emesso dalla Giunta Comunale in violazione del principio del c.d. contrarius actus ;

2. la revoca sarebbe illegittima, altresì, per omessa comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi degli artt. 7 e 8, l. n. 241 del 1990, senza che vi fosse alcuna ragione di urgenza, la ricorrente non avendo potuto apportare un contributo partecipativo effettivo e concreto, considerando, altresì, il lasso di tempo previsto tra l’adozione della revoca (30.10.2019) e la decorrenza dei relativi effetti (1.1.2021);

3. l’illegittimità del provvedimento discenderebbe anche dalla mancata specifica indicazione, nella motivazione della revoca, di idonee ragioni di interesse pubblico prevalenti rispetto agli interessi della ricorrente; in particolare, il mero riferimento ad un concorso di idee bandito nel 2015-2016 non sarebbe sufficiente, sia perché non risulta che allo stesso, attinente ad una fase addirittura antecedente al livello della progettazione preliminare, sia seguito alcunché d’altro di concreto, sia perché comunque non è stato precisato quando verrà realizzato il progetto, il che renderebbe l’interesse pubblico perseguito non attuale; inoltre e in ogni caso, il provvedimento non terrebbe conto adeguatamente degli interessi della ricorrente e del fatto che il mantenimento della stessa edicola corrisponde ad un interesse pubblico sia in quanto attività storica del centro, sia in quanto elemento di aggregazione sociale; mancherebbe, quindi, un’attenta ponderazione della prevalenza degli interessi pubblici su quelli privati;

4. il provvedimento violerebbe, infine, il principio di proporzionalità, non avendo la P.a. verificato l’idoneità della misura in relazione al rapporto tra mezzo adoperato e l’obiettivo avuto di mira; la necessità della stessa e la sua adeguatezza, intesa quale tollerabilità della restrizione che comporta per il privato; secondo parte ricorrente, il Comune avrebbe potuto perseguire i suoi interessi in modo meno gravoso per le ragioni dell’interessata; in particolare, non sarebbe possibile comprendere le ragioni dell’incompatibilità tra la piazza e l’edicola, mancando, allo stato, progetti e previsioni di sistemazione della piazza concreti e attuali tali da impedire una soluzione che contemperi gli interessi in gioco.

Con successivo provvedimento n. 105 del 27 ottobre 2020, la Giunta Comunale del Comune di Rosolina, pur ritenendo <<la legittimità dei provvedimenti avversariamente impugnati>>, ha inteso, cautelativamente, procedere alla convalida sia della nota del Sindaco che di quella del Responsabile del VI Settore Comunale sopracitate, in relazione, in particolare, ai vizi di incompetenza e mancanza di motivazione circa i presupposti per la revoca.

Al riguardo, la Giunta ha motivato come segue in sintesi:

- per puro scrupolo per quanto necessario, si convalidano le succitate note rispondendo all'interesse pubblico quello di avere la disponibilità della piazza Martiri della ER con l'eliminazione della localizzazione attuale dell'edicola il cui mantenimento sarebbe di ostacolo ai lavori di sistemazione e ristrutturazione della piazza;

- si ribadisce tale revoca di concessione e comunque ci si avvale espressamente della facoltà riconosciuta all'Amministrazione di Rosolina, anche nelle delibere di Giunta Comunale n. 385 del 02.09.1992 di richiedere alla signora BR EM l'area ove si trova attualmente l'edicola libera, ribadendo in proposito espressa richiesta, considerato che tale semplice richiesta è da ritenersi sufficiente e comunque che la disponibilità dell'area ove si trova ora l'edicola, nella Piazza Centrale del Comune di Rosolina di fronte al municipio, è necessaria per effettuare radicali lavori di modifica e miglioramento anche sotto il profilo della viabilità e dei parcheggi e che la permanenza dell'edicola impedisce tali interventi di rilevante interesse pubblico.

Avverso il provvedimento di convalida che precede, la ricorrente ha depositato, in data 30 dicembre 2020, motivi aggiunti chiedendone l’annullamento sulla scorta delle seguenti ragioni:

1a. anche la delibera di convalida non è stata preceduta da comunicazione di avvio del procedimento, pur essendo un provvedimento in autotutela, peraltro discrezionale;

2a. il provvedimento in contestazione, pur individuando gli atti da convalidare, non individua né i vizi da eliminare, né dà conto della volontà di eliminarli, mancando l’evidenza del c.d. animus convalidandi ;

3a. il provvedimento di convalida non ha riguardato tutti i vizi, perché, pur facendo riferimento, in modo peraltro perplesso, al vizio di incompetenza e al difetto di motivazione così come censurati nel ricorso principale, il Comune non ha preso in considerazione l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la violazione del principio di proporzionalità; il provvedimento, quindi, secondo parte ricorrente, sarebbe nullo o comunque illegittimo in via derivata;

4a. il provvedimento di convalida sarebbe illegittimo in quanto adottato al solo fine di scongiurare un eventuale annullamento giurisdizionale e non per realmente sanare vizi che, peraltro, la P.a. contesta sussistano;

5a. il Comune, in violazione dell’art. 21 nonies , comma 2, l. n. 241 del 1990, non avrebbe nemmeno rispettato l’obbligo di osservare un “termine ragionevole” per l’adozione della convalida, quest’ultima essendo intervenuta trascorso oltre un anno dall’adozione del provvedimento viziato, nonostante l’asserita necessità di ottenere la disponibilità dell’area occupata dalla ricorrente; inoltre, la convalida è stata notificata solo in data 13 novembre 2020, oltre, cioè, il termine del 31 ottobre ordinariamente previsto dal Comune di Rosolina per la comunicazione delle determinazioni contrarie al rinnovo automatico delle concessioni;

6a. il provvedimento di convalida reitererebbe i medesimi errori del provvedimento precedente, non solo con riguardo all’omessa comunicazione di avvio del procedimento, ma anche perché l’apparato motivazionale risulterebbe ancora più lacunoso di quello degli atti convalidati, mancando anche il riferimento al concorso di idee del 2015-2016, ricollegando l’interesse pubblico a generici “lavori di sistemazione e ristrutturazione della piazza”, in relazione ai quali il mantenimento della localizzazione dell’edicola sarebbe di ostacolo, senza che, però, sia dato sapere quali siano tali lavori e senza che sia stato effettuato il bilanciamento degli interessi in gioco e individuati gli elementi fondanti un interesse pubblico attuale e concreto prevalente sugli interessi della ricorrente;

7a. parimenti, anche il provvedimento di convalida violerebbe il principio di proporzionalità così come i provvedimenti impugnati con il ricorso principale, tanto più che la necessità del provvedimento di revoca sarebbe esclusa dalle stesse affermazioni rese in giudizio dalla difesa del Comune di Rosolina per cui <<va ribadita la massima collaborazione da parte del Comune per trovare una nuova collaborazione dell’edicola della signora BR>>, tenuto conto che vi sarebbero numerose alternative meno gravose della soluzione adottata dal Comune.

Si è costituito in giudizio il Comune di Rosolina contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

Con ordinanza n. 567 del 2020 è stata adottata ordinanza di sospensione del provvedimento impugnato col ricorso principale.

All’esito dell’udienza del 24 febbraio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione e viene decisa in forma semplificata sussistendone i presupposti.

DIRITTO

1. Sul ricorso principale.

1.1. Sulla previsione contenuta nella concessione di suolo pubblico e sui presupposti della revoca.

Va preliminarmente qualificata la previsione, contenuta nella concessione rilasciata alla ricorrente nel 1992, n. 335, più sopra ricordata, secondo la quale <<l’area dovrà essere resa libera in qualsiasi momento a semplice richiesta del Comune>>.

Tale prescrizione, che apparentemente richiama una fattispecie di “recesso ad nutum ”, tipica dei rapporti contrattuali, non può essere così intesa e applicata nell’ambito del rapporto giuridico di diritto pubblico che si instaura, tra la P.A. concedente lo spazio pubblico e il privato, in forza di un provvedimento amministrativo ampliativo di concessione di suolo pubblico senza limitazione di tempo.

Fermo restando che il titolo concessorio non attribuisce un diritto reale o personale “definitivo” in capo al privato, sempre esposto al potere della P.A. di riallocare o definitivamente sottrarre alla disponibilità esclusiva dei privati lo spazio pubblico, l’esercizio di tale potere deve comunque avvenire attraverso l’adozione di un provvedimento amministrativo che incide sul suddetto titolo e sul conseguente rapporto concessorio.

Si tratta, quindi, di un potere pubblico di secondo grado o in autotutela che deve essere esercitato nel rispetto dei presupposti e delle garanzie procedimentali che l’ordinamento riconosce al privato, titolare di una situazione giuridica soggettiva originata da un provvedimento ampliativo della P.a.

Inevitabilmente, quindi, atteso che il potere così come esercitato dalla P.a. anche nel caso di specie non incide ab origine sulla legittimità del provvedimento di concessione, ma produce effetti ex nunc , la fattispecie di riferimento non può che essere quella della revoca ex art. 21 quinquies , l. n. 241 del 1990.

In tal senso, quindi, pur a fronte di una previsione testuale apparentemente agevolativa per la P.A., quest’ultima, nell’adottare il provvedimento finalizzato alla cessazione degli effetti della concessione a suo tempo rilasciata, avrebbe dovuto conformarsi al dettato della suddetta norma e alle garanzie procedimentali ad essa connesse.

Ai sensi dell’art. 21 quinquies , comma 1, l. n. 241 del 1990, <<per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo>>.

Il Consiglio di Stato ha rammentato che << la revoca si configura come lo strumento dell'autotutela decisoria preordinato alla rimozione di un atto ad efficacia durevole, in esito ad una nuova e diversa valutazione dell'interesse pubblico. I presupposti del valido esercizio dello ius poenitendi sono definiti dall'art. 21 quinquies , con formule lessicali volutamente generiche e consistono nella sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, nel mutamento della situazione di fatto, imprevedibile al momento dell'adozione del provvedimento e in una rinnovata e diversa valutazione dell'interesse pubblico originario. A differenza del potere di annullamento d'ufficio, che postula l'illegittimità dell'atto rimosso d'ufficio, quello di revoca resta, comunque, rimesso a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell'Amministrazione procedente. Peraltro, la previsione normativa dell'art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990 deve essere interpretata alla luce anche dei principi generali dell'ordinamento della tutela della buona fede, della lealtà nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione e del buon andamento dell'azione amministrativa, che implicano il rispetto della imparzialità e della proporzionalità, per cui la revisione dell'assetto di interessi recato dall'atto originario deve essere preceduta da un confronto procedimentale con il destinatario dell'atto che si intende revocare; non è sufficiente, per legittimare la revoca, un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell'emanazione dell'atto originario; le ragioni addotte a sostegno della revoca devono rivelare la consistenza e l'intensità dell'interesse pubblico che si intende perseguire con il ritiro dell'atto originario; la motivazione della revoca deve esplicitare, non solo i contenuti della nuova valutazione dell'interesse pubblico, ma anche la prevalenza di tale interesse pubblico su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dal provvedimento originario a lui favorevole>> (C. Stato, sez. III, 29 novembre 2016, n. 5026; Sez. IV, 10 luglio 2018, n. 4206).

Pertanto, ogni qualvolta la P.A. intenda emanare un atto di secondo grado (annullamento, revoca, decadenza), incidente su posizioni giuridiche originate dal precedente atto, oggetto della nuova determinazione amministrativa di rimozione, è necessaria la comunicazione dell'avvio del procedimento, ai sensi dell'art. 7, l. n. 241 del 1990, qualora non sussistano ragioni di urgenza da esplicitare adeguatamente nella motivazione del provvedimento (T.A.R. Piemonte, sez. II, 05/12/2019, n. 1203; T.A.R. Lazio, sez. I, 21/03/2019, n. 3798; T.A.R. Napoli, sez. III, 10/12/2014, n. 6476; Consiglio di Stato, sez. IV, 30/12/2008, n. 6603).

1.2. In ordine al primo motivo di ricorso principale.

In applicazione del principio del " contrarius actus ", l'adozione degli atti di secondo grado in funzione di autotutela deve provenire dall'organo che ha adottato l'atto della cui revoca parziale si discute. Inoltre, nel sistema delineato dal T.U. Enti locali, la Giunta comunale è l'organo politico esecutivo che compie gli atti di amministrazione che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non rientrino nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco, degli organi di decentramento, del segretario o dei dirigenti ex art. 107 del T.U. 267/2000.

Nella specie, l'atto in esame non atteneva a compiti di governo, indirizzo e controllo propri di un organo politico, quale è il Sindaco, né rientrava tra gli atti fondamentali di competenza del Consiglio, e neppure nell'attività di mera gestione riservata ai dirigenti.

Pertanto, il provvedimento di revoca impugnato con il ricorso principale risultava certamente illegittimo per incompetenza dell’organo che ha adottato il provvedimento.

1.2. In merito al secondo motivo di ricorso principale.

Come detto al punto 1.1. che precede, il provvedimento di revoca impugnato avrebbe dovuto essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, a garanzia della partecipazione e della possibilità della ricorrente di avvalersi del fondamentale momento della dialettica procedimentale al fine di apportare elementi di giudizio idonei a modificare o, comunque, incidere sulla valutazione della P.A. per un migliore contemperamento degli interessi in gioco.

Diversamente, è pacifico che la comunicazione di avvio del procedimento sia stata omessa, senza che ricorressero motivi di urgenza tali da giustificare l’omissione, peraltro in una fattispecie nella quale, come si vedrà, viene certamente in gioco anche un problema di “proporzionalità” del provvedimento di revoca rispetto all’interesse pubblico perseguito dalla P.a., il che certamente esclude che la comunicazione di avvio del procedimento potesse ritenersi superflua.

Pertanto, il provvedimento di revoca è illegittimo anche sotto questo profilo.

1.3. In ordine al terzo e quarto motivo di ricorso principale.

Al riguardo, nel provvedimento di revoca il Comune di Rosolina, a fronte di una concessione ultra trentennale, senza ponderare adeguatamente gli interessi della ricorrente e, a ben vedere, nemmeno quelli eventualmente legati alla presenza di una edicola nella piazza del Paese, ha fondato l’interesse pubblico ex art. 21 quinquies , l. n. 241 del 1990 che precede sull’asserita necessità di attuare “la volontà di procedere alla riqualificazione di Piazza Martiri della ER secondo il nuovo assetto individuato tramite concorso di progettazione che esclude il mantenimento della medesima edicola”.

Nonostante il termine per la restituzione dell’area sia stato indicato nel 1.1.2021, emerge dal provvedimento che il Comune non ha adeguatamente valutato e motivato in ordine alla possibilità di un contemperamento degli interessi della ricorrente, in primo luogo, tenendo conto del fatto che al concorso di progettazione indicato in motivazione non è seguito, nemmeno in parte, l’iter prodromico alla realizzazione dei lavori di sistemazione della piazza, non avendo il Comune nemmeno provveduto alla progettazione preliminare.

In tal senso, la revoca di un titolo di occupazione trentennale in mancanza di un interesse attuale all’esecuzione dei lavori, avrebbe dovuto essere maggiormente motivato in ordine alle precise ragioni che impongono la necessità pratica di avere, sin d’ora, la disponibilità di quello spazio pubblico.

In secondo luogo, il Comune non ha indicato il perché della necessità proprio della revoca della concessione e non invece anche solo di una mera sospensione (con eventuale trasferimento solo temporaneo del luogo in concessione) dell’efficacia del titolo concessorio nel periodo necessario ai lavori di ampliamento, né il perché dell’impossibilità di ricollocare l’edicola sempre nella Piazza in questione ancorché in un punto differente della stessa.

Laddove, peraltro, il Comune ritenesse effettivamente di poter riallocare, seppure in diverso punto della Piazza, l’edicola, parimenti la revoca non risulta sufficientemente motivata perché la P.A. non ha giustificato le ragioni della necessità di un provvedimento così gravoso a fronte della possibilità di disporre uno “spostamento” del luogo di concessione in coincidenza con l’inizio effettivo dei lavori con conseguente mera modifica del titolo.

Pertanto, il provvedimento impugnato con ricorso principale risulta illegittimo anche in considerazione dell’insufficienza della motivazione rispetto al caso concreto e per difetto di proporzionalità.

2. In merito al ricorso per motivi aggiunti.

2.1. In merito al provvedimento di convalida.

Ai sensi dell’art. 21 nonies , comma 2, l. n. 241 del 1990, <<è fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole>>.

Come anche recentemente sottolineato dal Consiglio di Stato, <<la convalida, come ribadito di recente da questo Consiglio (sez. IV, sentenza 18 maggio 2017, n. 2351), è il provvedimento con il quale la pubblica Amministrazione, nell'esercizio del proprio potere di autotutela decisionale ed all'esito di un procedimento di secondo grado, interviene su un provvedimento amministrativo viziato e, come tale, annullabile, emendandolo dai vizi che ne determinano l'illegittimità e, dunque, l'annullabilità. Tale atto presuppone pertanto, ai sensi dell'art. 21 nonies , l. 7 agosto 1990, n. 241, la sussistenza di ragioni di pubblico interesse e che non sia decorso un termine ragionevole dall'adozione dell'atto illegittimo. Il rapporto tra convalida e ratifica è di species a genus atteso che, come osservato in tema da questo Consiglio, "in base ai principi generali del diritto amministrativo la ratifica costituisce l'atto con il quale l'organo competente conferma l'atto adottato da altro organo della stessa Amministrazione privo della relativa competenza, sanando così questo vizio di legittimità; è una species della convalida, atteso che sono accomunati dal fatto di essere atti di "convalescenza", con i quali l'Amministrazione pone rimedio a proprie precedenti illegittimità, sanando retroattivamente i vizi di atti già adottati, attraverso un potere di autotutela in funzione di conservazione di questi e, dunque, con finalità antitetica alla tradizionale autotutela "caducatoria", propria dei provvedimenti di ritiro di atti viziati (annullamento d'ufficio e revoca); in sostanza l'elemento che contraddistingue la ratifica è la tipologia di vizio alla cui eliminazione è preordinato e che è dato dall'incompetenza relativa, mentre la convalida riguarda ogni altra illegittimità" (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2015, n. 3340). In sede pretoria la nozione di convalida/ratifica di atto illegittimo è stata perfezionata osservandosi che "L'atto amministrativo di convalida non si traduce in una semplice e formale appropriazione da parte dell'organo competente all'adozione del provvedimento, ma postula: a) l'esternazione delle ragioni di interesse pubblico, giustificatrici del potere di sostituzione, intesa a far percepire se, nell'emendare il vizio di incompetenza dell'organo privo di legittimazione, l'organo competente l'abbia ratificato sotto la spinta di effettive esigenze a valenza pubblicistica; b) la menzione dell'atto da convalidare; c) l'indicazione del vizio che lo inficia; d) una chiara manifestazione della volontà di eliminare il vizio ( animus convalidandi ); e) la produzione degli stessi effetti che l'atto oggetto di convalida intendeva produrre" (cfr. Cons. Stato, sez. V, 23 agosto 2016, n. 3674). La necessità che l'atto deve presentare una così articolata motivazione non deve essere però enfatizzata, precisandosi ancora in giurisprudenza che tale onere "non comporta che l'organo adottante debba necessariamente ripercorrere, con obbligo di dettagliata motivazione, tutti gli aspetti e gli atti del procedimento relativi al provvedimento convalidato, essendo sufficiente che dall'atto convalidante emergano chiaramente le ragioni di interesse pubblico e la volontà dell'organo di assumere tale atto" (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 maggio 2017, n. 2351)>> (C. Stato, sez. II, 22 luglio 2020, n. 4694).

D’altronde, se un onere motivazionale può dirsi certamente meno rafforzato in riferimento a quella sub-specie di convalida che è la c.d. rettifica (nel caso cioè di sanatoria del vizio di incompetenza), non lo stesso vale per un vizio ben più radicale e importante come quello del difetto o carenza di motivazione.

Infatti, si richiama l’insegnamento secondo il quale <<se è vero che la convalida costituisce un provvedimento con il quale l'amministrazione, nell'esercizio del proprio potere di autotutela decisionale ed all'esito di un procedimento di secondo grado, "interviene su un provvedimento amministrativo viziato e, come tale, annullabile, emendandolo dai vizi che ne determinano l'illegittimità e, dunque, l'annullabilità", sicché essa "non comporta che l'organo adottante debba necessariamente ripercorrere, con obbligo di dettagliata motivazione, tutti gli aspetti e gli atti del procedimento relativi al provvedimento convalidato, essendo sufficiente che dall'atto convalidante emergano chiaramente le ragioni di interesse pubblico e la volontà dell'organo di assumere tale atto" (cfr., inter multis, Cons. Stato, IV, 26 ottobre 2018, n. 6125; IV, 18 maggio 2017, n.2351), è altrettanto vero che nel caso di specie il vizio emendato in sede di convalida atteneva proprio alla carenza di motivazione dell'originario provvedimento di rinnovo, che la Regione colmava con la nuova delibera (oltre a dare ivi evidenza delle ragioni che richiedevano la convalida ex art. 21-nonies L. n. 241 del 1990)>> (C. Stato, 17 aprile 2020, n. 2469).

Nel caso di specie, il provvedimento di convalida emesso dal Comune e impugnato con il ricorso per motivi aggiunti, è censurabile nel suo complesso in quanto difetta, a ben vedere, del c.d. “ animus convalidandi ”, l’Ente avendo, in maniera del tutto perplessa, proceduto alla convalida, ma esplicitando la sua convinzione circa la legittimità degli atti convalidati, in tal senso, quindi, dando seguito ad una sorte di “convalida di comodo” inidonea a sortire, però, per le ragioni sopra esposte, gli effetti sananti previsti dalla normativa richiamata.

Peraltro, se un effetto sanante potrebbe al limite riconoscersi al vizio di incompetenza più sopra rilevato e accertato, l’adozione della revoca da parte della Giunta Comunale avendo sostanzialmente integrato il presupposto di competenza relativo al “ contrarius actus ”, lo stesso non può dirsi rispetto agli altri vizi lamentati e sopra accertati.

Per un verso, infatti, la convalida risulterebbe solo parziale, perché il Comune non ha ritenuto di sanare anche i vizi legati alla mancata comunicazione di avvio del procedimento e al difetto di proporzionalità; dall’altro lato, anche con riferimento al difetto di motivazione, a ben vedere, l’Ente non ha implementato in modo adeguato e sufficiente l’apparato motivazionale con riferimento agli elementi messi in luce più sopra la punto 1.3. che precede.

Non solo, ma anche per il provvedimento di convalida è stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento con conseguente illegittimità dello stesso per tale ragione, così come manca, nuovamente, una puntuale ponderazione in ordine alla proporzionalità della misura adottata rispetto alla fattispecie concreta.

Pertanto, anche il provvedimento di convalida risulta illegittimo.

3. Conclusioni e spese.

Alla luce di quanto sopra esposto, sia il ricorso principale che quello per motivi aggiunti devono essere accolti, e, per l’effetto, i provvedimenti impugnati devono essere annullati.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie per le ragioni e nei limiti indicati in parte motiva e, per l’effetto:

1) annulla i provvedimenti impugnati;

2) condanna il Comune resistente a rifondere alla ricorrente le spese del presente giudizio che si liquidano in complessivi Euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO