Pubblicato il 05/01/2021

N. 00014/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00720/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 720 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Habitat S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annamaria Tassetto, Franco Zambelli, Francesco Avino, con domicilio eletto presso lo studio Franco Zambelli in Venezia-Mestre, via Cavallotti, 22;

contro

Regione Veneto, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei, Francesco Zanlucchi, Ezio Zanon, domiciliataria ex lege in Venezia, Cannaregio, 23;
Comune di Volpago del Montello, Provincia di Treviso, Comune di Crocetta del Montello, Comune di Giavera del Montello, Comune di Paese non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del Decreto del Direttore della Sezione Urbanistica della Regione Veneto n. 12 del 26.2.2015, avente ad oggetto: " Comune di Volpago del Montello (TV). Computo della superficie della ZTO E - territorio agricolo comunale. DGR 968/2010; L.R. 44/1982; L.R. 5/2000, art. 34; L.R. 27/2001, art. 6" ; dell'art. 6, comma 13 delle NTA del Piano d'Area del Montello, approvato con D.C.R. del Veneto n. 36 del 31.7.2003, che esclude dal calcolo delle aree di potenziale escavazione di cui all'art. 13 della L.R. 44/1982 le zone agricole all'interno dell'ambito collinare del Montello; dell'art. 6, comma 9 delle NTA della Variante di adeguamento del PRG al Piano d'Area del Montello, adottata con D.C.C. di Volpago del Montello n. 15 del 7.4.2006 ed approvata con D.C.C. di Volpago del Montello n. 41 del 23.7.2007, che esclude dal calcolo delle aree di potenziale escavazione di cui all'art. 13 della L.R. 44/1982 le zone agricole all'interno dell'ambito collinare del Montello; della D.G.R. del Veneto n. 1425 del 16.5.2006 di approvazione della Variante n. 1 alle NTA del PRG di Volpago del Montello e, per quanto occorrer possa, della D.G.R.V. n. 2121 dell'11.7.2003 di approvazione del PRG del Comune di Volpago del Montello; annullamento, ove necessario, della D.C.C. di Volpago del Montello n. 50 del 30.12.2013 di adozione del PAT di Volpago del Montello; di ogni altro atto annesso, connesso o presupposto.

quanto ai primi motivi aggiunti depositati il 9.7.2015:

del parere della C.T.R.A.E. n. 7 del 14.4.2015; nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto.

quanto ai secondi motivi aggiunti depositati il 15.2.2016:

della D.G.R.V. n. 1751 dell'1.12.2015, avente ad oggetto: "Ditta Habitat s.r.l. Domanda di apertura e coltivazione della cava di ghiaia denominata «BELVEDERE 2» e sita in Comune di Volpago del Montello (TV) - (L.R. 44/82). Diniego" ; della nota prot. n. 213473 del 21.5.2015, con la quale la Regione Veneto ha comunicato alla ditta Habitat s.r.l., ai sensi dell'art. 10 bis della L.N. 241/1990, i motivi ostativi al rilascio dell'autorizzazione richiesta.

Quanto ai motivi aggiunti depositati il 15.5.2020:

del Decreto n. 2 del 18.01.2019 a firma del direttore dell’unità organizzativa urbanistica della R.V. avente ad oggetto: “Comune di Volpago del Montello (TV). Rilevazione della superficie del territorio comunale, definita come Zona Territoriale Omogenea “E” dalla L.R. 7 settembre 1982, n. 44 eseguita con le metodologie di cui alla DGR n. 968 del 23 marzo 2010” e suo allegato; del parere n. 94 del 12.12.2018 di Valutazione Tecnica Regionale espresso ex L.R. art. 23 aprile 2004 n. 11 allegato al sopracitato decreto n. 2 del 18.01.2019 avente ad oggetto: “Comune di Volpago del Montello- Piano regolatore comunale. Rilievo delle superficie definite zone E ai sensi della L. R. 7 settembre 1982, n. 44 DGR 968 del 23.03.2014” ivi compreso l’allegato A contenente le tabelle riassuntive; nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2020 la dottoressa Mariagiovanna Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente deduce di aver presentato in data 17 settembre 2007 istanza per l’apertura di una nuova cava (denominata “Belvedere 2” ) nel Comune di Volpago del Montello, che dista circa 3 km in linea d’aria dal confine meridionale del Piano d’Area del Montello. Con il Decreto n. 12 del 25 febbraio 2015 la Regione ha provveduto alla quantificazione del territorio comunale con destinazione urbanistica “E” rilevante ai fini dell’apertura di nuove cave, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 13 L.R. n. 44/1982, calcolando una superficie totale pari a mq 40.328.095,20 di territorio agricolo, dalla quale sono detratti mq 1.043,723,80 in applicazione di quanto previsto dall’articolo 6, comma 13, delle N.T.A. del Piano d’Area del Montello, che esclude dal calcolo delle aree di potenziale escavazione di cui all’articolo 13, L.R. 44/1982 quelle individuate come aventi rilevante valore paesaggistico per la percezione visiva e ambientale dei luoghi nella Tavola 3 ( “Carta delle valenze ambientali” ).

Con il ricorso introduttivo, la ricorrente ha impugnato il suddetto provvedimento, nonché la presupposta previsione dell’articolo 6, comma 13, NTA del Piano d’Area del Montello, ritenendolo lesivo in quanto, riducendo la superficie utile ai fini dell’apertura di nuove cave, impedisce l’accoglimento dell’istanza presentata nel settembre 2007, atteso che, ai sensi del dell’articolo 44, comma 1, lett. f), L.R. 44/1982, nelle zone pianeggianti l’area minima di cava per l’escavazione di argilla non può essere inferiore a mq 50.000, mentre, invece, la superficie utilizzabile per l’attività estrattiva d’argilla nel comune di Volpago del Montello sarebbe di mq 37.069.

Il ricorso è affidato a quattro motivi.

Con il primo motivo, la ricorrente con precipuo riferimento all’articolo 6, comma 13, delle NTA del Piano d’Area del Montello, lamenta la violazione degli articoli 1, 4, 13 e 44 L.R. n. 44/1982, degli articoli 1 e 5 della L.R. n. 61/1985, dell’articolo 17 del PTRC.

Afferma la ricorrente che la previsione del Piano d’Area interviene sulla disciplina dell’attività di cava, in violazione delle disposizioni della L.R. 44/1982 che affidano alla pianificazione di settore il bilanciamento tra tutti gli interessi contrapposti e, nelle more della sua applicazione, al criterio transitorio di cui all’articolo 44 della medesima legge. Il Piano d’Area è uno strumento di pianificazione urbanistica e a tale funzione dovrebbe ritenersi del tutto estranea la pianificazione dell’attività estrattiva (come emergerebbe dalla giurisprudenza in materia, sono richiamati T.A.R. Veneto n. 807 del 12.5.2011 e Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 8 del 12 ottobre 1991).

L’art. 6, comma 13, NTA del Piano d’Area del Montello si porrebbe, altresì, in contrasto con l’articolo 5 L.R. 61/1985, nonchè con l’art. 17 delle NTA del PTCR che, operando un bilanciamento tra le esigenze di tutela paesaggistica e quelle di sfruttamento delle risorse minerarie, definisce le aree in cui non è ammessa l’apertura di cave.

Con il secondo motivo, la ricorrente lamenta il vizio di eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità, illogicità e sviamento e la violazione degli articoli 13 e 44 L.R. 44/1982. La disposizione sarebbe sproporzionata e illogica, poiché impedirebbe lo sfruttamento del territorio agricolo per finalità estrattive al di fuori degli ambiti oggetto di tutela paesaggistica, così restringendo la libertà di iniziativa economica in assenza di alcuna giustificazione.

Con il terzo motivo è dedotta la violazione della D.G.R.V. n. 968 del 23.3.2010 recante “indirizzi per l’applicazione della L.R. n. 44/1982” e eccesso di potere per carenza di istruttoria. La Regione non si sarebbe attenuta ai criteri individuati dalla stessa Giunta regionale per l’applicazione della L.R. n. 44/1982 che non prevede ulteriori riduzioni del territorio agricolo rispetto alla superficie delle zone A, B, C, D, F.

Con il quarto motivo, specificatamente riferito, quale atto presupposto, all’articolo 6, comma 9, NTA della Variante di adeguamento del PRG al Piano d’Area del Montello, la ricorrente lamenta la violazione degli articoli 1, 4, 13 e 44 L.R. n. 44/1982, degli articoli 1 e 5 della L.R. n. 61/1985, dell’articolo 17 del PTRC. Il suddetto articolo riproduce il contenuto dell’articolo 6, comma 13 delle NTA del Piano d’Area del Montello ed è, pertanto, affetto dai medesimi vizi enucleati con riguardo alla suddetta disposizione. La previsione è, altresì, illegittima in quanto non potrebbe la pianificazione urbanistica comunale derogare alle previsioni dell’articolo 13 L.R. 44/1982, essendo la materia relativa allo svolgimento dell’attività estrattiva di esclusiva competenza regionale.

Con il primo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha, altresì impugnato, per i vizi di illegittimità derivata dei presupposti provvedimenti impugnati con il ricorso principale, il parere del C.T.R.A.E. n. 7 del 14 aprile 2015, con cui la Regione ha respinto l’istanza di apertura della cava denominata “Belvedere 2” per indisponibilità di sufficiente superficie di territorio a destinazione agricola nel Comune di Volpago del Montello.

Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente, in via prudenziale, al dichiarato fine di evitare che i provvedimenti successivi al diniego possano essere ritenuti ostativi all’accoglimento della domanda di apertura di una nuova cava, ha impugnato anche il Decreto n. 2 del 18.01.2019 della Regione Veneto, avente ad oggetto: “Comune di Volpago del Montello (TV). Rilevazione della superficie del territorio comunale, definita come Zona Territoriale Omogenea “E” dalla L.R. 7 settembre 1982, n. 44 eseguita con le metodologie di cui alla DGR n. 968 del 23 marzo 2010”.

DIRITTO

1. Il primo motivo non è fondato. Secondo autorevole precedente della sesta Sezione del Consiglio di Stato (sentenza n. 2534 del 20 maggio 2005) la prospettazione secondo cui la disciplina dell’attività estrattiva nella Regione Veneto sarebbe riservata esclusivamente agli strumenti di programmazione speciale previsti dalla L.R. n. 44/1982, senza che su di essa possa incidere la programmazione urbanistica generale, non può essere seguita.

Secondo la pronuncia sopra richiamata “una volta introdotta dalla legge regionale la considerazione prioritaria della tutela ambientale e paesaggistica in materia di cave, da effettuarsi in sede di pianificazione regionale, non può negarsi al Piano d’area, che è strumento del medesimo livello, la idoneità a disciplinare a fini di tutela, ogni intervento che venga ad incidere significativamente sul territorio, ivi compresa quindi l’attività estrattiva (così Cos. St., VI, 7 ottobre 2003, n. 5927). ”.

Ed ancora: “Si è già detto come gli strumenti di pianificazione specificamente previsti dalla L.R. n. 44/1982 per la disciplina della attività di cava dovessero tener conto delle esigenze di salvaguardia del territorio e dell’ambiente.

Occorre aggiungere che le finalità della legge erano esplicitamente indicate (nell’art. 1) nel conseguimento <<di un corretto uso delle risorse, nel quadro di una rigorosa salvaguardia dell’ambiente nelle sue componenti fisiche, podologiche, paesaggistiche, monumentali…>>.

Pertanto, se è vero che nel quadro delineato dal legislatore regionale il perseguimento di tali finalità avrebbe dovuto essere assicurato mediante la predisposizione degli specifici strumenti di pianificazione contemplati dall’art. 4, la mancata formazione di essi (protrattasi per altri venti anni) non può far venir meno la necessità di tener conto di dette finalità, quali parametri di riferimento in sede di autorizzazione della cava. E qualora le finalità in parola si siano già estrinsecate in prescrizioni specifiche degli strumenti urbanistici generali (quali il Piano d’area o il P.R.G.), come nella fattispecie in esame, da essi non può prescindersi nel momento in cui si tratti di decidere sulla domanda di autorizzazione di cava.

In altri termini, perdurando l’assenza degli strumenti specificamente previsti dalla L.R. n. 44/1982, la disciplina da applicare alla attività estrattiva non è soltanto quella dell’art. 44 L.R. cit. (come ha invece ritenuto il giudice di prime cure) che si limita a fissare taluni criteri per il regime transitorio, dovendosi far riferimento anche alle finalità di tutela paesistica e ambientale sancita dalla legge regionale e già manifestata negli strumenti urbanistici vigenti.”.

2. Nel caso di specie il Piano d’Area del Montello è intervenuto a disciplinare le modalità di computo delle aree agricole dei comuni ricadenti nell’ambito di operatività dello strumento urbanistico ai fini della verifica del rispetto dei presupposti previsti dall’art. 44, comma 1, lett. f), L.R. 44/1982. Tale previsione, alla luce dei principi espressi dalla giurisprudenza sopra richiamata, non può ritenersi illegittima, essendo il Piano d’area, per le precipue finalità di tutela perseguite, strumento idoneo ad incidere anche sul rilascio delle autorizzazioni nel periodo transitorio, alla medesima stregua del Piano territoriale di coordinamento provinciale.

Non può, inoltre, ritenersi che tale previsione contrasti con l’art. 17 del P.T.R.C., il quale si limita ad individuare le zone in cui l’esercizio dell’attività di cava non è ammesso, in attuazione di quanto previsto dall’art. 5 L.R. 61/1985, mentre il comma 13 dell’articolo 6 del Piano d’Area del Montello, stabilisce che le zone agricole rientranti nel perimetro dell’area collinare non siano considerate ai fini dell’attività di escavazione. La norma incide sul criterio di computo della superficie di territorio agricolo suscettibile di utilizzazione per attività di cava, che è, evidentemente, materia estranea a quella disciplinata dall’articolo 17.

Né può ritenersi tale previsione palesemente irragionevole. Essa appare coerente con la finalità di preservare la valenza paesaggistica dei comuni rientranti nel Piano d’Area del Montello, attraverso una limitazione del territorio agricolo da sfruttare per attività di escavazione, in favore di usi alternativi del territorio.

Non è rilevante la giurisprudenza richiamata dalla ricorrente, atteso che trattasi di pronunce rese su fattispecie nelle quali erano censurate disposizioni interamente preclusive dell’attività di cava contenute – non come nel caso di specie, in strumenti di pianificazione di livello primario, ma – in strumenti urbanistici comunali.

Ne deriva l’infondatezza del primo e del secondo motivo del ricorso introduttivo.

3. Infondato è anche il terzo motivo, atteso che gli indirizzi applicativi contenuti nella D.G.R.V. n. 968 del 23.3.2010 hanno contenuto generale e non possono, pertanto, essere assunti a parametro di legittimità di disposizioni specifiche concernenti una porzione limitata di territorio, qual è quella disciplinata dal Piano d’Area del Montello.

4. Neppure coglie nel segno la censura contenuta al quarto motivo, atteso che la disposizione, pur se riprodotta nel Piano regolatore comunale, riproduce pedissequamente la previsione dell’articolo 6, comma 13, del Piano d’Area del Montello ed è, per tale ragione, esente dal profilo di censura dedotto.

5. Ne discende l’infondatezza del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti.

6. Il secondo ricorso per motivi aggiunti, proposto per scrupolo difensivo, è inammissibile, poiché con esso sono impugnati provvedimenti che non incidono sugli atti lesivi oggetto del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti.

7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e sui successivi motivi aggiunti, così dispone:

-respinge il ricorso introduttivo ed il primo ricorso per motivi aggiunti;

-dichiara inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore della Regione Veneto, che liquida in complessivi € 3.000,00, oltre IVA e CPA. Nulla per le altre resistenti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 19 novembre 2020 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Daria Valletta, Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO