Pubblicato il 22/12/2025

N. 23479/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05360/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5360 del 2025, proposto da
BO S.r.l., AT AR S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Munari, Andrea Bergamino, Giulia Zara, con domicilio digitale come in atti;

contro

ENAC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Paolo Felix Iurich, con domicilio digitale come in atti;

nei confronti

Società per L’Aeroporto Civile di Bergamo-Orio al Serio S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del Regolamento recante «disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all’articolo 704 del Codice della Navigazione affidati in concessione» - Edizione n° 1, Revisione n°1, adottato da ENAC in data 24 marzo 2025 e pubblicato sul sito web della resistente in data 2 aprile 2025;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale al Regolamento Rev. I, ancorché non conosciuto dalle ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Enac;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 la dott.ssa GI TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso indicato in epigrafe, le società BO S.r.l. e AT AR S.r.l., riunite in raggruppamento temporaneo di imprese operante nel settore della logistica e gestione dei carburanti avio, hanno impugnato il regolamento adottato dall’ENAC – Ente Nazionale Aviazione Civile – in data 24 marzo 2025, recante “Disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all’art. 704 del codice della navigazione affidati in concessione” (di seguito, per brevità: Regolamento Rev. 1), nonché ogni atto presupposto, connesso e conseguente, ivi incluso il documento contenente le osservazioni pervenute nella fase di interlocuzione con gli stakeholders, pubblicato in data 2 aprile 2025.

2. Tale Regolamento costituisce una riedizione del precedente provvedimento regolatorio annullato da questo Tribunale con le sentenze nn. 2205/2024, 2211/2024, 2552/2024 e altre.

3. Con questa nuova versione, l’ENAC ha inteso adeguarsi, secondo la propria prospettazione, ai rilievi giurisdizionali formulati nelle suddette decisioni, sostenendo di non fondare più la disciplina sull’art. 9 del d.lgs. 18/1999, bensì sugli artt. 687 e 705 del codice della navigazione.

4. Tuttavia, tale riformulazione normativa appare più nominalistica che sostanziale. Il Regolamento Rev. 1, pur dichiarando di fondarsi su diverse basi giuridiche, persegue nei fatti la stessa finalità già censurata: l’imposizione di un modello organizzativo unitario che riconduce la gestione dei depositi alla sfera del gestore aeroportuale, svuotando di contenuto il principio della liberalizzazione e disattendendo le condizioni di esercizio del potere di centralizzazione, come tipizzate dall’art. 9 del d.lgs. 18/1999.

5. In tal senso, la mera evocazione degli artt. 687 e 705 cod. nav. non può ritenersi sufficiente a legittimare l’intervento, in mancanza di un’effettiva riconduzione del potere esercitato alla finalità di vigilanza e coordinamento tipica dell’ENAC.

6. Le ricorrenti BO S.r.l. e AT AR S.r.l, in qualità di operatori economici indipendenti attivi nella gestione dei depositi carburante, denunciano la persistenza delle medesime criticità strutturali che già avevano condotto all’annullamento della prima versione del Regolamento. In particolare, esse lamentano che l’intero impianto regolatorio sia finalizzato – in via diretta o indiretta – a determinare una progressiva centralizzazione funzionale e proprietaria dei depositi carburante in capo ai gestori aeroportuali, con conseguente estromissione degli operatori indipendenti attualmente attivi nel settore, in difformità rispetto al principio di liberalizzazione sancito dalla normativa eurounitaria e nazionale.

7. Le censure articolate nel ricorso possono essere ricondotte, sinteticamente, ai seguenti profili:

- violazione e/o elusione dell’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, norma che subordina la qualificazione delle infrastrutture “centralizzate” alla dimostrazione della loro natura non duplicabile per ragioni tecniche, economiche o ambientali: le ricorrenti ritengono che tale vincolo sia stato aggirato attraverso un meccanismo che postula la costruzione/acquisizione da parte del gestore come condizione di una successiva “eventuale” centralizzazione, in realtà già predefinita;

- difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, con riferimento al mancato accertamento – caso per caso – delle condizioni fattuali e tecnico-operative che giustificherebbero l’intervento regolatorio in ciascun aeroporto, e all’assenza di valutazioni concrete circa l’impatto economico e funzionale del nuovo modello;

- violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, in quanto il Regolamento imporrebbe oneri economici, gestionali e organizzativi sproporzionati rispetto agli obiettivi dichiarati;

violazione dei principi di concorrenza e libertà d’impresa, in quanto la disciplina ostacolerebbe l’accesso o la permanenza nel mercato degli operatori privati, favorendo in via esclusiva i gestori aeroportuali senza adeguata giustificazione;

- violazione della partecipazione procedimentale, per non avere ENAC adeguatamente coinvolto i soggetti istituzionali e gli stakeholders interessati nella predisposizione dell’atto regolamentare, limitandosi a una consultazione meramente formale riferita alla precedente versione del Regolamento.

8. In particolare, le odierne ricorrenti, attive nella gestione autonoma dei depositi carburante in numerosi scali italiani, deducono una lesione diretta e attuale della propria posizione giuridica soggettiva, atteso che l’attuazione del Regolamento comporterebbe il venir meno della titolarità e operatività degli impianti da esse legittimamente gestiti da anni, con conseguente compromissione del diritto all’iniziativa economica e alla continuità dell’impresa.

9. Si è costituito in giudizio l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (ENAC), chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza e sostenendo, in particolare, che il Regolamento Rev. 1 costituisce un atto generale di indirizzo, volto a garantire la sicurezza, l’efficienza e la responsabilizzazione dei gestori aeroportuali nella gestione delle infrastrutture carburante. L’ENAC ha escluso di aver imposto una centralizzazione obbligatoria, affermando che ogni eventuale accentramento sarà oggetto di separato procedimento, avviato solo su proposta del gestore e previa istruttoria specifica. L’Ente ha inoltre rivendicato la piena legittimità dell’esercizio della propria potestà regolatoria ai sensi degli artt. 687 e 705 del codice della navigazione.

10. All’udienza dell’8 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Prima di procedere all’analisi puntuale delle censure sollevate, si impone una ricostruzione sistematica del contesto normativo entro cui si colloca l’attività di gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti civili. Tale attività è disciplinata da un quadro di fonti stratificato, che combina norme nazionali, disposizioni del diritto dell’Unione europea e atti regolatori adottati dall’ENAC nell’esercizio della propria potestà tecnico-amministrativa. Una corretta valutazione della legittimità del Regolamento impugnato richiede, quindi, l’individuazione preliminare delle disposizioni rilevanti e dei principi sottesi.

12. A livello nazionale, il codice della navigazione (r.d. 30 marzo 1942, n. 327 e successive modifiche) individua, agli artt. 687 e 705, i riferimenti generali in materia di amministrazione e gestione aeroportuale. In particolare, l’art. 687 qualifica l’ENAC come unica autorità di regolazione tecnica, certificazione e vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile, operante nel rispetto degli indirizzi ministeriali e nel quadro delle competenze degli altri enti aeronautici. L’art. 705, a sua volta, attribuisce al gestore aeroportuale il compito di amministrare e gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali, coordinando le attività degli operatori presenti nello scalo, garantendo la qualità dei servizi e assicurando l’efficienza complessiva del sistema.

13. Tuttavia, nessuna delle due disposizioni disciplina in modo espresso né l’attività di stoccaggio, fornitura o gestione dei depositi carburante avio, né tantomeno la centralizzazione di tali infrastrutture. Tali profili trovano, piuttosto, sede nella normativa settoriale speciale (in particolare nel d.lgs. n. 18/1999, di recepimento della direttiva 96/67/CE) e negli atti regolatori adottati da ENAC in forza della sua competenza tecnica, la cui legittimità deve essere valutata alla luce del quadro sistematico e dei principi fondamentali in materia di concorrenza, proporzionalità e tutela dell’iniziativa economica.

14. Il punto normativo centrale è rappresentato dal decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18, attuativo della direttiva 96/67/CE, che disciplina l’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità. Il decreto si fonda sul principio generale di liberalizzazione del mercato, garantendo la separazione funzionale tra soggetti regolatori, gestori e operatori economici, e prevede espressamente il ricorso alla centralizzazione solo in presenza di condizioni eccezionali e rigorosamente accertate.

15. In particolare, l’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999 stabilisce che l’ENAC, sentiti l’ente di gestione e il comitato degli utenti, riserva la gestione delle infrastrutture centralizzate all’ente di gestione medesimo, solo se le caratteristiche delle infrastrutture – per complessità, costi o impatto ambientale – ne impediscono la suddivisione o la duplicazione. In tal caso, l’ente di gestione assicura la conduzione in via esclusiva, potendo l’ENAC eventualmente obbligare all’impiego di tali infrastrutture i prestatori di servizi e gli utenti che effettuano l’autoassistenza. Il secondo comma della disposizione prevede che la gestione delle infrastrutture centralizzate debba comunque avvenire secondo criteri trasparenti, obiettivi e non discriminatori, in modo da garantire l’accesso equo da parte degli operatori abilitati.

16. Da tale disposizione emergono, in modo inequivoco, tre principi fondamentali. In primo luogo, la regola generale è costituita dalla non centralizzazione delle infrastrutture, in coerenza con l’impostazione liberalizzatrice della normativa di settore. In secondo luogo, la possibilità di derogare a tale regola mediante la centralizzazione è ammessa solo in presenza di specifiche condizioni oggettive, che devono essere accertate con particolare rigore, trattandosi di un'eccezione al principio del libero accesso al mercato. In terzo luogo, anche nei casi in cui la centralizzazione risulti legittimamente giustificata, la gestione delle infrastrutture deve comunque avvenire in modo tale da assicurare agli utenti un accesso equo, imparziale e non discriminatorio, in modo da preservare le dinamiche concorrenziali all’interno del sistema aeroportuale.

17. La giurisprudenza di questa Sezione ha già avuto modo di rilevare che si tratta di potere tipizzato, esercitabile solo all’esito di motivato accertamento della non duplicabilità dell’infrastruttura in questione e della sussistenza delle ragioni tecniche, economiche o ambientali che giustificano la centralizzazione. In mancanza di tali presupposti, l’intervento regolatorio si pone in contrasto sia con la norma interna, sia con i principi euro-unitari.

18. Inoltre, la direttiva 96/67/CE – da cui il d.lgs. 18/1999 trae origine – impone agli Stati membri di limitare l’intervento regolatorio ai soli casi giustificati da esigenze oggettive, favorendo in via prioritaria l’apertura del mercato e il libero accesso degli operatori, salvo che non ricorrano condizioni eccezionali e debitamente motivate.

19. Alla luce di questo quadro, si impone ora la disamina delle censure mosse al Regolamento ENAC impugnato.

20. Il nucleo centrale delle doglianze attiene alla configurazione sostanziale del Regolamento Rev. 1 come atto volto a imporre, in via generalizzata, la gestione dei depositi carburante da parte del gestore aeroportuale, attraverso l’obbligo – implicito ma concreto – di acquisizione o costruzione degli impianti da parte di quest’ultimo.

21. Pur affermando, nelle premesse, di non fondarsi più sull’art. 9 del d.lgs. 18/1999 e di non voler imporre una centralizzazione generalizzata, il Regolamento impugnato riproduce in realtà lo stesso schema già annullato da questo Tribunale nella prima versione del 2023 (sentenze nn. 2200, 2205, 2551 e 2552/2024), perseguendo nei fatti la medesima finalità: concentrare in capo ai gestori la gestione dei depositi, svuotando di contenuto il principio della liberalizzazione e aggirando le condizioni di esercizio del potere di centralizzazione, come tipizzate dal medesimo art. 9.

22. Come affermato nei precedenti giurisprudenziali, l’impianto regolatorio dell’ENAC si fondava su un uso improprio della potestà regolamentare, volto – al di là delle dichiarazioni formali – a determinare una concentrazione funzionale e proprietaria dei depositi carburante in capo ai gestori aeroportuali, senza alcun accertamento tecnico puntuale idoneo a giustificare caso per caso il ricorso alla centralizzazione. Tale meccanismo – fondato su presunzioni normative e sull’esclusione del pluralismo gestionale – è stato ritenuto in contrasto con l’art. 9 del d.lgs. 18/1999, oltre che con i principi euro-unitari in materia di concorrenza e proporzionalità. Il Collegio rileva che il Regolamento Rev. 1 non se ne discosta in modo apprezzabile, riproponendo un assetto sostanzialmente analogo, affetto dai medesimi vizi.

23. La disciplina contenuta negli artt. 3 e 5 del Regolamento stabilisce che il gestore debba acquisire o costruire almeno un deposito carburante all’interno dello scalo, quale presupposto necessario per la successiva attivazione del procedimento di centralizzazione ai sensi dell’art. 9. Si tratta di un obbligo e non di una mera facoltà, che incide direttamente sull’assetto proprietario e gestionale delle infrastrutture, anticipando l’attribuzione esclusiva degli impianti al gestore, anche nei casi in cui esistano soluzioni già operative e autorizzate.

24. In tal modo, il Regolamento sovrappone in modo improprio due ambiti distinti: da un lato, i poteri generali di gestione delle infrastrutture aeroportuali ex art. 705 cod. nav., dall’altro il regime speciale di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999. Mentre il primo attribuisce al gestore funzioni di coordinamento e amministrazione nel sedime aeroportuale, il secondo consente – solo previa istruttoria e in presenza di rigorosi presupposti – l’affidamento in esclusiva della gestione di infrastrutture non duplicabili. Tale distinzione è fondamentale anche rispetto agli operatori indipendenti già attivi, i cui impianti verrebbero assorbiti nel nuovo modello senza accertamenti individualizzati, con conseguente compressione delle loro prerogative imprenditoriali e lesione della continuità aziendale legittimamente consolidata. L’obbligo generalizzato di acquisire o costruire depositi anche in presenza di impianti funzionanti finisce per creare artificialmente una situazione di unicità infrastrutturale, preordinata alla centralizzazione.

25. Ulteriore e decisivo profilo di illegittimità del Regolamento impugnato risiede nel tentativo dell’ENAC di fondare l’intervento contestato su una lettura estensiva delle proprie competenze generali, invocando, in particolare, i poteri di regolazione tecnica e di gestione del sistema aeroportuale di cui agli artt. 705 cod. nav. e 2 del d.lgs. n. 250/1997. Una tale ricostruzione non può essere condivisa, poiché l’atto impugnato non si limita a disciplinare aspetti tecnici o organizzativi, ma incide direttamente sull’assetto del mercato dei servizi aeroportuali, imponendo obblighi patrimoniali e conformazioni strutturali di carattere generale.

26. A superamento dei rilievi sin qui esposti non può, in particolare, essere utilmente invocata la teoria dei c.d. poteri impliciti. Come chiarito dalla giurisprudenza più recente, a fronte del progressivo indebolimento della legge quale strumento di indirizzo degli apparati amministrativi, il giudice amministrativo, quale custode della legalità ordinaria, è chiamato a garantire il rispetto delle strutture giuridiche costituzionali, evitando che l’enunciazione di finalità generali si traduca nella creazione di poteri nuovi, innominati e privi di base legislativa.

27. Nel campo della regolazione economica – quale è quello in cui si colloca il Regolamento impugnato, incidendo direttamente sull’assetto del mercato della gestione dei depositi carburante avio – tale esigenza si traduce nella necessità che la legge definisca in modo chiaro: la causa dell’intervento pubblico; il modello di conformazione del mercato; la misura compositiva degli interessi contrapposti; nonché il grado di incisione sulle posizioni giuridiche soggettive. Ne deriva che l’ammissibilità dei poteri impliciti deve essere attentamente circoscritta e può riguardare esclusivamente poteri strumentali, collocabili all’interno del medesimo spazio giuridico del potere espresso, in relazione all’interesse perseguito, ai destinatari, al punto di incidenza materiale e all’intensità dell’effetto conformativo.

28. Nel caso di specie, tali limiti risultano manifestamente superati. L’ENAC, mediante un atto avente portata generale e applicabile indistintamente a tutti gli aeroporti civili, ha imposto un determinato assetto del mercato dei servizi di assistenza a terra, prevedendo l’obbligo per i gestori aeroportuali di acquisire i depositi carburante esistenti ovvero, in mancanza, di costruirne di nuovi, con la conseguente dismissione degli impianti ritenuti eccedenti o non strumentali. Un simile intervento non è riconducibile né alla regolazione tecnica né a poteri implicitamente conferiti, ma si risolve in una regolazione economica sostanziale, che persegue l’obiettivo di ricondurre in via esclusiva la gestione dei depositi carburante in capo ai gestori aeroportuali, al di fuori delle modalità e dei presupposti espressamente previsti dal legislatore.

29. Alla luce di quanto sopra, deve ritenersi che l’oggetto del Regolamento impugnato non sia sussumibile nello stesso spazio giuridico delle competenze invocate dall’ENAC. La definizione del contenuto degli obblighi patrimoniali e organizzativi in capo ai gestori aeroportuali, con i conseguenti effetti diretti sugli operatori autorizzati attualmente attivi, non può essere ricondotta alla regolazione tecnica ex art. 2 del d.lgs. n. 250/1997, né può ritenersi implicitamente compresa nelle ulteriori attribuzioni dell’Ente. La centralizzazione delle infrastrutture, lungi dal costituire un esito eventuale, rappresenta la vera finalità perseguita dal Regolamento e ricade in un ambito espressamente disciplinato dal legislatore, con conseguente violazione di legge ed esorbitanza dai limiti delle attribuzioni conferite.

30. Ulteriore profilo centrale di illegittimità dedotto dalle ricorrenti – e che il Collegio condivide – attiene al grave difetto di istruttoria e alla carente motivazione sottesa al Regolamento impugnato.

31. Come noto, l’esercizio del potere regolatorio, anche laddove sfoci nell’adozione di un atto generale, non si sottrae ai principi di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost., né può ritenersi libero o indifferenziato. Al contrario, la giurisprudenza è costante nell’affermare che ogni regolamentazione che incida su assetti consolidati e su interessi rilevanti – pubblici e privati – deve essere preceduta da una compiuta fase istruttoria, finalizzata ad acquisire tutti gli elementi conoscitivi necessari per fondare un atto ragionevole, proporzionato e coerente con l’ordinamento.

32. Nel caso di specie, il Regolamento ENAC Rev. 1 si propone di introdurre, in modo uniforme per l’intero sistema aeroportuale nazionale, una disciplina organica sull’organizzazione e gestione dei depositi carburante avio. Il modello delineato, nella sua concreta operatività, prevede che il gestore aeroportuale debba acquisire o costruire almeno un deposito carburante per ciascuno scalo, dando così avvio – su sua iniziativa – alla procedura di centralizzazione. Tale impostazione implica, come effetto diretto, l’estromissione o il progressivo superamento delle gestioni plurime oggi affidate a operatori indipendenti, i quali verrebbero di fatto esclusi dal nuovo assetto regolatorio.

33. Nonostante la portata dell’intervento regolatorio e la sua rilevante incidenza sugli assetti concorrenziali e organizzativi attualmente vigenti, l’ENAC non risulta aver svolto alcuna istruttoria puntuale riferita ai singoli aeroporti. In particolare, manca qualsiasi documentazione idonea a dimostrare la reale non duplicabilità degli impianti esistenti, valutata in termini di spazio disponibile, costi o impatto ambientale. Allo stesso modo, non sono stati individuati elementi oggettivi che evidenzino l’inadeguatezza dell’attuale modello di gestione distribuita, né sono state fornite motivazioni di interesse generale tali da giustificare la scelta di attribuire integralmente ai gestori aeroportuali la responsabilità delle infrastrutture. Parimenti, non risulta effettuata alcuna valutazione circa le conseguenze economico-finanziarie che tale scelta comporterebbe, sia per gli operatori già attivi nel settore, sia per gli stessi gestori cui si intende trasferire la titolarità e la gestione dei depositi.

34. In una logica di regolazione proporzionata e ragionevole, l’adozione di misure idonee a ristrutturare un intero settore economico richiederebbe un approccio graduale, calibrato sulla concreta sostenibilità per gli operatori coinvolti. Al contrario, il Regolamento impugnato introduce un modello rigido e immediatamente vincolante, che prescinde del tutto dalla valutazione della capacità tecnica, finanziaria e organizzativa dei soggetti chiamati a realizzare o gestire i nuovi impianti. La mancanza di una clausola transitoria chiara, di un piano di attuazione articolato e di criteri di sostenibilità economica rende l’intervento irragionevole e sproporzionato.

35. L’atto impugnato richiama, in più punti, obiettivi generali quali l’efficienza delle infrastrutture aeroportuali e l’innalzamento dei livelli di sicurezza, ma si limita a formularli in termini generici, senza fondarli su un’istruttoria concreta riferita alle specifiche realtà aeroportuali. Tali finalità, pur astrattamente condivisibili, risultano enunciate in modo assertivo, senza il supporto di dati tecnici, analisi comparative o valutazioni puntuali sull’efficacia dell’attuale modello gestionale e sulla necessità di un’eventuale riforma accentrata.

36. Non risulta, inoltre, alcun confronto con le realtà aeroportuali specifiche, che – come emerge dai ricorsi – presentano caratteristiche eterogenee: da scali di rilevanza strategica nazionale con volumi elevati e gestione plurima dei depositi (es. Roma Fiumicino, Milano Malpensa), a scali regionali o insulari (come Olbia o Palermo) in cui il sistema attuale appare funzionale ed efficiente. L'assenza di tale differenziazione istruttoria appare tanto più grave quanto maggiore è la varianza dei contesti applicativi del Regolamento.

37. L’ENAC ha in effetti cercato di far valere, nelle proprie difese, l’argomento secondo cui il Regolamento rappresenterebbe solo una “cornice” normativa generale, lasciando alla successiva attività dei gestori l’onere di proporre – e eventualmente motivare – la centralizzazione. Ma tale impostazione risulta fuorviante.

38. In primo luogo, perché l’obbligo imposto al gestore di acquisire almeno un deposito (art. 3) e di attivare la procedura di centralizzazione (art. 5) presuppone già la scelta strategica di considerare ineludibile la gestione unitaria dell’infrastruttura. In secondo luogo, perché la stessa ENAC – in via regolamentare – non lascia alcun margine di valutazione caso per caso, vincolando i soggetti interessati a una sequenza procedurale obbligata, senza previa verifica di idoneità o sostenibilità del sistema esistente.

39. Ne risulta, in definitiva, un meccanismo che elude l’obbligo di motivazione individualizzata, sostituendolo con una presunzione astratta di inadeguatezza del modello concorrenziale oggi vigente.

40. È evidente che un simile modus procedendi si pone in contrasto con i canoni fondamentali dell’azione amministrativa, come declinati anche dalla più recente giurisprudenza in materia di regolazione economica e liberalizzazione dei servizi pubblici secondo cui l’atto generale è sindacabile sotto il profilo della ragionevolezza e proporzionalità, e non può fondarsi su presunzioni normative in assenza di supporto tecnico-documentale.

41. Alla luce di quanto precede, il Regolamento impugnato si configura come viziato per difetto di istruttoria e di motivazione, avendo ENAC omesso qualsiasi verifica concreta sull’idoneità degli impianti esistenti, sull’efficacia del sistema vigente, sulle condizioni specifiche di ciascuno scalo e sugli effetti economici delle misure adottate.

42. Tale vizio, riguardando il fondamento stesso del potere esercitato, assume rilevanza assorbente e travolge l’intero impianto regolatorio.

43. Ulteriore profilo di illegittimità – strettamente connesso ai vizi già esaminati – è rappresentato dalla lesione del principio di concorrenza, nonché della libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 della Costituzione e dall’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

44. Come già esposto, il Regolamento ENAC Rev. 1 si inserisce in un settore – quello della fornitura e gestione del carburante avio – storicamente caratterizzato da una pluralità di operatori e dalla possibilità, per soggetti diversi dal gestore aeroportuale, di detenere e gestire i depositi in regime di autorizzazione o concessione.

45. L’intervento regolatorio qui impugnato, pur non disponendo in modo esplicito un regime di esclusiva, produce effetti escludenti in via sostanziale. La previsione per cui il gestore aeroportuale debba acquisire o costruire almeno un deposito, e successivamente proporre la centralizzazione dell’infrastruttura, configura infatti un modello di integrazione verticale che, nella prassi, impedisce o scoraggia la permanenza di operatori indipendenti nel mercato.

46. L’impostazione del Regolamento impugnato si pone in evidente contrasto con i principi fondamentali in materia di concorrenza, così come delineati dall’ordinamento interno e da quello dell’Unione europea. La combinazione tra l’obbligo per il gestore di acquisire o costruire un deposito, l’automatismo verso la centralizzazione e l’assenza di criteri oggettivi di valutazione, determina infatti una compressione ingiustificata della concorrenza, con effetti preclusivi non solo per i gestori privati già operanti (come BO e AT AR), ma anche per eventuali nuovi entranti. Tale assetto si rivela incompatibile con gli articoli 101 e 102 TFUE, con la direttiva 96/67/CE e con l’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, che impone condizioni rigorose per qualsiasi limitazione dell’accesso al mercato.

47. Come ritenuto unanimamemente dalla giurisprudenza amministrativa, ogni intervento regolatorio che incida sull’accesso o sulla permanenza nel mercato deve fondarsi su comprovate esigenze pubblicistiche e rispettare i principi di trasparenza, proporzionalità e non discriminazione. L’assenza di un’adeguata istruttoria a supporto della scelta adottata evidenzia il carattere unilaterale e autoritativo dell’intervento, che non trova riscontro né nella disciplina primaria né nei principi euro-unitari. In tal senso, l’effetto escludente derivante dalla nuova disciplina non è una conseguenza collaterale, ma diretta e prevedibile espressione della scelta regolatoria operata da ENAC.

48. Il passaggio da un modello pluralistico, fondato su autorizzazioni in capo a soggetti privati, a un modello integrato e accentrato nella figura del gestore aeroportuale, rappresenta un salto normativo e organizzativo che incide radicalmente sulla struttura del mercato, compromettendo la posizione degli operatori già legittimamente presenti, come le ricorrenti. Tuttavia, l’ENAC non ha svolto alcuna valutazione degli effetti concorrenziali dell’intervento, né sotto il profilo statico – in termini di accesso di nuovi operatori – né sotto quello dinamico, rispetto all’impatto sulla qualità, sull’innovazione e sull’efficienza del servizio.

49. Nessuna valutazione è stata condotta, né in termini teorici né empirici, sugli effetti che il nuovo assetto normativo potrebbe generare sul piano economico. L’ENAC ha del tutto trascurato il rischio di concentrazione monopolistica nella gestione dei depositi carburante, l’impatto negativo per i vettori e gli utenti finali (in termini di aumento dei costi operativi), nonché la possibile perdita di efficienza dovuta all’eliminazione del confronto concorrenziale. Tali omissioni pregiudicano la sostenibilità complessiva dell’intervento, che si presenta carente sotto il profilo analitico e privo di una visione integrata degli effetti sistemici.

50. Non può poi sottacersi che la disciplina regolamentare incide, in modo diretto, sulla libertà di iniziativa economica dei soggetti già attivi nel settore. Le società ricorrenti hanno documentato, attraverso dati e allegati tecnici, come esse gestiscano da anni – sulla base di titoli legittimi – infrastrutture di deposito carburante in vari scali nazionali, con investimenti significativi e personale specializzato. L’introduzione di un modello che, in prospettiva, ne comporta la sostituzione forzosa con il gestore aeroportuale, a prescindere da qualunque valutazione di efficienza o merito, rappresenta una lesione diretta e irreversibile della posizione giuridica soggettiva.

51. In assenza di una motivazione idonea e di un’istruttoria adeguata, tale compressione risulta ingiustificata, sproporzionata rispetto agli obiettivi dichiarati e, in ultima analisi, costituzionalmente e comunitariamente illegittima.

52. In conclusione, il Regolamento impugnato, attraverso la definizione di un modello di gestione incentrato esclusivamente sul ruolo dei gestori aeroportuali, finisce per delineare un assetto sostanzialmente monopolistico nella gestione dei depositi carburante avio, comprimendo ingiustificatamente la libertà di iniziativa economica dei soggetti già attivi nel settore. Una tale configurazione si pone in diretto contrasto con i principi di concorrenza e neutralità del mercato, violando l’art. 41 della Costituzione e risultando priva di un reale ancoraggio normativo, né nel diritto interno, né nella normativa eurounitaria. Si delinea così un modello chiuso e autoreferenziale, in cui le scelte regolatorie si autoalimentano, senza riscontro nei principi generali dell’ordinamento né nella concreta valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti.

53. Il Regolamento impugnato risulta viziato anche per violazione del principio di partecipazione procedimentale, che costituisce un canone fondamentale dell’azione amministrativa moderna, oltre che preciso obbligo legale in materia di servizi aeroportuali, in base alla normativa vigente.

54. Come noto, l’art. 11 del d.lgs. n. 18/1999 prevede espressamente che, in ciascun aeroporto civile, sia istituito un Comitato degli utenti, quale organo rappresentativo delle compagnie aeree e degli altri soggetti interessati, con funzioni consultive obbligatorie in relazione a decisioni che impattino sull’organizzazione, la fornitura e l’accessibilità dei servizi a terra.

55. La giurisprudenza ha chiarito che, nei procedimenti volti all’adozione di atti regolatori idonei a incidere sugli equilibri economici e organizzativi di settori liberalizzati, la partecipazione degli stakeholders rilevanti — ivi compresi i Comitati utenti, laddove istituiti — non può ridursi a un mero adempimento formale, ma costituisce espressione dei principi di buona amministrazione e di democraticità del procedimento (artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990). In particolare, il TAR Lazio, Sez. III, con sentenza n. 2205/2024, ha già affermato che la disciplina dei depositi carburante avio non può essere imposta da ENAC in assenza di un confronto istruttorio sostanziale con i soggetti operanti nel settore, sottolineando l’illegittimità di un impianto regolatorio fondato su una consultazione incompleta o pregressa.

56. Nel caso di specie, l’ENAC ha adottato il Regolamento Rev.1 senza consultare i Comitati utenti, né in fase istruttoria né in fase finale. L’ente si limita a fare riferimento ad un generico modulo di raccolta commenti, diffuso informalmente dopo la prima versione del Regolamento, privo di qualunque formalizzazione o garanzia di effettivo coinvolgimento degli interessati.

57. In particolare, non risulta che ENAC abbia proceduto alla convocazione formale dei Comitati degli utenti, come prescritto dall’art. 11 del d.lgs. n. 18/1999, né che abbia attivato forme di istruttoria pubblica o consultazione strutturata e documentata volte a raccogliere e valutare le criticità sollevate dai vettori aerei o dagli operatori del settore. Parimenti, non emergono riscontri circa una reale considerazione delle osservazioni pervenute da soggetti portatori di interessi qualificati: nessuna risposta puntuale è stata fornita e non risulta alcuna valutazione approfondita che attesti l’avvenuta ponderazione delle posizioni espresse. Tali omissioni denotano una grave carenza procedimentale, che incide direttamente sulla legittimità dell’atto impugnato.

58. L’omissione riscontrata nell’iter procedimentale rileva sotto molteplici profili. Da un lato, integra una violazione diretta della normativa primaria, poiché l’art. 11 del d.lgs. n. 18/1999 attribuisce al Comitato degli utenti un ruolo consultivo obbligatorio in relazione a decisioni che incidono sull’organizzazione dei servizi a terra, tra cui rientra la disciplina dei depositi carburante avio. Dall’altro lato, configura un evidente vizio di eccesso di potere, manifestatosi nel difetto di istruttoria e nel mancato rispetto del principio del contraddittorio. Trattandosi di un atto regolamentare destinato a incidere su un ampio numero di soggetti economici, l’assenza di un confronto effettivo con gli interessati compromette la legittimità sostanziale dell’intervento e rafforza l’impressione di un processo decisionale sviluppato in modo unilaterale e autoreferenziale.

59. Non può ritenersi soddisfatto l’obbligo partecipativo attraverso il richiamo a una consultazione riferita alla prima versione del Regolamento, ormai superata. Il nuovo testo, impugnato con i ricorsi in esame, è frutto di una rielaborazione successiva, con contenuti diversi e portata più estesa: pertanto, necessitava di un nuovo e autonomo coinvolgimento degli stakeholders, non surrogabile da un documento pubblicato unilateralmente da ENAC a posteriori.

60. Inoltre, la natura generale e innovativa del Regolamento avrebbe imposto – in coerenza con i principi euro-unitari in materia di trasparenza e partecipazione – un vero e proprio procedimento aperto, con consultazione pubblica dei soggetti interessati, analisi delle osservazioni ricevute e indicazione puntuale delle scelte effettuate.

61. L’adozione del Regolamento in forma sostanzialmente unilaterale, senza alcun meccanismo effettivo di confronto e condivisione, mina la legittimità democratica dell’intervento regolatorio, tanto più alla luce del precedente annullamento della prima versione per analoghi vizi formali e sostanziali.

62. La mancata partecipazione effettiva dei soggetti interessati al procedimento di adozione del Regolamento comporta una triplice violazione sul piano giuridico e sistematico. In primo luogo, si configura una violazione diretta di legge, essendo stato disatteso l’art. 11 del d.lgs. n. 18/1999, che impone l’obbligo di coinvolgere i Comitati degli utenti nelle decisioni che impattano sull’organizzazione dei servizi a terra. In secondo luogo, si determina un vizio procedurale sostanziale, in quanto risultano elusi gli articoli 7 e 8 della legge n. 241/1990, i quali, pur riferendosi principalmente ai procedimenti ad iniziativa individuale, trovano applicazione anche con riferimento agli atti generali che incidano su posizioni giuridiche soggettive o su interessi qualificati. Infine, l’omissione partecipativa integra un disvalore di ordine costituzionale, traducendosi in una lesione dei principi di trasparenza, imparzialità e buona amministrazione, sanciti dall’art. 97 della Costituzione. La scelta di procedere senza un confronto aperto e sostanziale con gli stakeholders rilevanti indebolisce la legittimità democratica dell’atto regolamentare e compromette la sua capacità di assolvere alla funzione di regolazione equa ed efficace del settore.

63. Ne consegue, in via derivata, un ulteriore vizio di legittimità del Regolamento impugnato, che, da solo, sarebbe sufficiente a determinarne l’annullamento.

64. Il Regolamento impugnato presenta, infine, un’ambiguità strutturale che ne compromette la legittimità e l’idoneità a produrre effetti normativi certi. Tale difetto emerge dall’esame congiunto delle definizioni, delle disposizioni applicative e delle modalità attuative previste nel testo.

65. La disciplina introdotta dal Regolamento ENAC contiene contraddizioni interne che ne minano la coerenza logica e giuridica. Nelle premesse si afferma di non voler imporre alcuna forma di centralizzazione obbligatoria, né di procedere a una qualificazione aprioristica delle infrastrutture come non duplicabili ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999.

66. Tuttavia, tali affermazioni programmatiche risultano smentite dal contenuto cogente delle disposizioni applicative. L’art. 3 del Regolamento impone al gestore l’obbligo di acquisire l’unico deposito esistente non nella sua disponibilità o, in alternativa, di realizzarne uno nuovo. L’art. 5, a sua volta, obbliga ad avviare la procedura per la centralizzazione, senza definire criteri, limiti o garanzie in grado di tutelare gli operatori economici già attivi.

67. È inoltre prevista la dismissione o sostituzione degli impianti preesistenti, gestiti da operatori indipendenti, ma senza chiarire se ciò debba avvenire obbligatoriamente, facoltativamente, o a seguito di valutazioni tecnico-economiche. Il Regolamento finisce così per delineare, dietro una pretesa neutralità, un impianto orientato in senso accentrato e sostanzialmente escludente.

68. Il quadro che ne risulta è privo della necessaria chiarezza e prevedibilità, impedendo agli operatori di comprendere, con sufficiente certezza, quale modello organizzativo ENAC intenda effettivamente perseguire. Rimane incerta, in particolare, la natura del procedimento di centralizzazione: se si tratti di una facoltà rimessa alla valutazione del gestore o di un esito obbligato.

69. Parimenti indefinito è il destino degli impianti legittimamente operativi e gestiti da soggetti terzi: non si chiarisce se, quando e in che modo tali strutture debbano essere dismesse, acquisite o riconvertite. Manca inoltre una disciplina transitoria, né sono previsti termini certi o condizioni per l’attuazione delle nuove disposizioni, con conseguente incertezza operativa per tutti gli attori del settore.

70. Una regolazione che, pur affermando il mantenimento della concorrenza, prefigura un modello sostanzialmente escludente e privo di scansioni temporali definite, non soddisfa i requisiti minimi di chiarezza, coerenza e determinatezza richiesti agli atti normativi.

71. Secondo giurisprudenza costante, un atto regolamentare è legittimo solo se conforme tanto ai limiti formali del potere esercitato, quanto a quelli sostanziali derivanti dal principio di legalità e dal canone della certezza del diritto.

72. L’incertezza normativa che connota il Regolamento Rev. 1 compromette l’affidamento legittimo degli operatori, impedendo una pianificazione razionale delle attività. In assenza di parametri oggettivi e vincolanti, le scelte attuative sono rimesse alla discrezionalità dei singoli gestori, con il rischio di applicazioni difformi e arbitrarie. Ne deriva un effetto dissuasivo sull’accesso al mercato (chilling effect), potenzialmente idoneo a scoraggiare investimenti e iniziative imprenditoriali.

73. L’assenza di criteri chiari e verificabili per l’attuazione della disciplina lascia margini discrezionali eccessivi sia all’ENAC sia ai gestori aeroportuali, con possibili ricadute discriminatorie.

74. In definitiva, il Regolamento – già viziato per violazione di norme primarie e principi fondamentali – risulta anche inidoneo, per difetto di chiarezza e coerenza, a disciplinare legittimamente la materia cui si riferisce.

75. Tale vizio rafforza le ragioni di illegittimità già evidenziate e giustifica, anche sotto questo profilo, l’accoglimento del ricorso.

76. Alla luce delle considerazioni che precedono, il Regolamento ENAC impugnato si rivela viziato in modo profondo e sistemico, sia sotto il profilo della legittimità formale e procedimentale, sia in relazione alla sua compatibilità sostanziale con il quadro normativo di riferimento, nazionale ed eurounitario.

77. In particolare, il Collegio rileva che:

- il Regolamento, pur formalmente presentato come atto di razionalizzazione e aggiornamento, reintroduce nella sostanza un modello già annullato in via giurisdizionale, reiterando gli stessi errori logici e giuridici;

- l’atto impugnato si fonda su una lettura estensiva e non supportata dei poteri riconosciuti ad ENAC dagli artt. 687 e 705 del codice della navigazione, che non autorizzano, né direttamente né indirettamente, l’imposizione di un modello esclusivo e centralizzato di gestione dei depositi carburante;

- la riconduzione generalizzata della gestione dei depositi ai gestori aeroportuali, imposta come “standard operativo” di sistema, eccede i limiti della regolazione tecnica e travalica la sfera concessoria e autorizzatoria, incidendo in modo illegittimo su prerogative imprenditoriali e rapporti contrattuali consolidati;

- le carenze istruttorie e motivazionali, già riscontrate nelle precedenti versioni del regolamento, non risultano sanate nella nuova formulazione, che non contiene alcuna analisi concreta e differenziata delle situazioni aeroportuali esistenti, né fornisce giustificazioni convincenti in ordine alla scelta regolatoria adottata;

- la mancata consultazione effettiva dei Comitati degli utenti e degli operatori di settore compromette l’intero procedimento regolatorio, determinando una violazione dell’obbligo di partecipazione e del principio di trasparenza amministrativa;

- la disciplina risulta, sotto più profili, ambigua, incoerente e priva di parametri attuativi certi, tanto da non permettere agli operatori interessati di comprendere portata, limiti ed effetti concreti delle disposizioni introdotte.

78. Il Regolamento impugnato si pone, pertanto, in contrasto:

- con l’art. 9 del d.lgs. 18/1999, in quanto introduce una centralizzazione surrettizia non fondata su accertamenti puntuali di non duplicabilità;

- con i principi di imparzialità, trasparenza e buona amministrazione, per difetto di istruttoria e motivazione;

- con i principi costituzionali e comunitari di libertà d’impresa e concorrenza, per la compressione ingiustificata della possibilità di accesso e permanenza nel mercato da parte di operatori privati;

- con il principio di legalità sostanziale, per l’assenza di criteri oggettivi, di chiarezza normativa e di coerenza interna alla disciplina.

79. Il Collegio ritiene, pertanto, che sussistano tutti i presupposti per l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del Regolamento impugnato nella sua interezza, nonché degli atti presupposti e conseguenti. Ciò in coerenza con quanto già statuito da questa Sezione in sede di analogo contenzioso sul regolamento previgente, e con l’obiettivo di ristabilire un quadro regolatorio rispettoso delle fonti primarie, dei principi del diritto dell’Unione e delle garanzie minime di legittimità procedimentale.

80. Le spese di lite sostenute dalle ricorrenti, secondo il principio della soccombenza, vanno poste a carico dell’ENAC nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il regolamento impugnato.

Condanna l’ENAC al pagamento delle spese di lite sostenute dalle ricorrenti quantificate, in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 8 ottobre 2025, 5 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

EN IZ, Presidente

GI TI, Primo Referendario, Estensore

Marco AV, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI TI	EN IZ

IL SEGRETARIO