Pubblicato il 06/10/2025

N. 03115/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00479/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 479 del 2025, proposto da
RA AR NI, rappresentato e difeso dagli avvocati Joseph Brigandì e Ilaria Placanica, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Milano, via De Amicis, 19;

contro

Anas S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Costanzo Cascavilla, Paola Cannata ed Elena Cardamone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

dell’illegittima occupazione da parte dell’Anas s.p.a. del fabbricato e delle aree di pertinenza situati nel Comune di Domaso (CO), contraddistinti nel relativo Catasto Fabbricati al foglio 6, mappale 382, nonché mapp. 382, sub 701, sub 702 (A2 e C2), sub 703 e sub 704, nonché mappale 759 sub 701, mappale 2769, 2769 sub 701, mappale 4517, con la conseguente condanna della resistente:

- alla restituzione dei suddetti beni, previa riduzione in pristino stato, e del risarcimento del danno per illegittima occupazione, danneggiamento e deterioramento;

- ovvero, all’emissione del provvedimento, ai sensi dell’art. 42 bis d.p.r. 327/2001, di acquisizione e alla corresponsione in favore del ricorrente di ogni indennità e risarcimento dovuti;

- nonché, in ogni caso al risarcimento del danno patrimoniale sofferto per perdita di valore dell’Immobile anche in funzione della destinazione alberghiera dismessa;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Anas S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2025 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe il sig. RA AR NI ha esposto:

- di essere erede universale della sig.ra AR MA MI e che la stessa, al momento del decesso, era proprietaria di un immobile avente destinazione alberghiera situato nel Comune di Domaso censito in catasto al foglio 6, mappale 382, mappale 382, sub 701, sub 702 (A2 e C2), sub 703 e sub 704, mappale 759 sub 701, mappale 2769, mappale 2769 sub701, mappale 4517;

- che l’immobile è stato interessato da una procedura ablativa da parte dell’Anas s.p.a. e in particolare dal progetto approvato con D.A. n. 4816 del 6.5.1974, relativo a lavori di rettifica di un raggio di curvatura della “s.s. 340 dir. Regina” per il quale con D.A. n. 11307/C. 383 del 03.10.1974 è stato approvato il progetto, dichiarata la pubblica utilità nonché l’urgenza e l’indifferibilità dei lavori e con decreto del Prefetto di Como n. 2972 div. IV del 23.04.1975 è stata autorizzata l’occupazione d’urgenza;

- che la procedura non sarebbe stata conclusa dall’Anas s.p.a. con l’emissione di un valido ed efficace provvedimento di esproprio;

- che l’immobile non sarebbe stato oggetto di irreversibile trasformazione e, versando in stato di abbandono, non sarebbe strumentale a soddisfare gli interessi pubblici riconducibili all’infrastruttura stradale gestita all’Ente;

- che l’Anas s.p.a. non si sarebbe attivata per far cessare lo stato di illegittima occupazione mediante la restituzione al ricorrente dell’immobile o mediante acquisizione al proprio patrimonio indisponibile, ai sensi dell’art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001.

2. Fatte queste premesse, il ricorrente ha domandato al Tribunale la condanna dell’Anas s.p.a. a provvedere alla restituzione, previo ripristino dell'originario stato, delle aree come sopra individuate ed al risarcimento del danno, degli interessi legali e della rivalutazione monetaria, ovvero, ad avviare il procedimento di acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001 con corresponsione delle relative indennità.

3. Con memoria depositata in vista dell’udienza pubblica, il ricorrente ha affermato che:

- successivamente alla proposizione del ricorso, sarebbe emerso che l’area di sedime e le pertinenze sarebbero state occupate in esecuzione del decreto del Prefetto della Provincia di Como, div. IV. n. 11060 di prot. del 29.11.1974, pubblicato sul Foglio Annunzi Legali della Provincia di Como n. 2 del 7.1.1975;

- diversamente da quanto affermato nel ricorso, l’immobile sarebbe stato irreversibilmente trasformato con parziale demolizione e sarebbe stato ricostruito per essere destinato a “Casa Cantoniera”;

- a rettifica di quanto rappresentato nel ricorso, la procedura avviata dall’Anas s.p.a. avrebbe interessato anche i mappali 4518, 4519 e 4520, derivati dalla parziale demolizione dell’immobile per la realizzazione dell’allargamento della sede stradale e, quanto al mappale 382, anche il subalterno n. 705; le domande di accertamento e condanna proposte con il ricorso riguardano quindi il compendio immobiliare individuato nel Catasto Fabbricati del Comune di Domaso al foglio 6, mappali: 382; 382 sub 701; 382 sub 702; 382 sub 703; 382 sub 704; 382 sub 705; 759 sub 701; 2769; 2769 sub 701; 4517; 4518; 4519; 4520.

4. Si è costituita in giudizio l’Anas s.p.a., la quale, oltre a dedurre l’infondatezza nel merito del ricorso, ha eccepito:

- l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva del ricorrente;

- l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;

- l’inammissibilità del ricorso per mancanza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001;

- l’intervenuta usucapione dell’immobile;

- la prescrizione del diritto al risarcimento del danno per decorso del termine quinquennale.

5. All’udienza del 24 settembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

6.1 L’Anas s.p.a., nella memoria depositata in giudizio in vista dell’udienza pubblica - dopo avere dato atto che la Prefettura di Como non ha rinvenuto presso il proprio archivio il decreto di esproprio degli immobili oggetto della presente controversia (doc. 2 dell’Anas) - ha eccepito che la mancanza del decreto di esproprio, del decreto di occupazione temporanea e, soprattutto, del piano particellare di esproprio e del verbale di immissione in possesso impedirebbero di verificare quali particelle siano state interessate dalla procedura espropriativa e dunque di collegare ogni eventuale occupazione all’esercizio del pubblico potere.

6.2 L’eccezione è infondata.

6.3 Per costante orientamento della Corte di Cassazione, l'esame delle domande dirette all'accertamento del mancato legittimo perfezionarsi del procedimento di esproprio, alla pronuncia sulla retrocessione del fondo e alla condanna al risarcimento dei danni lamentati per effetto del protrarsi dell'occupazione al di là del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, oltre che in conseguenza delle trasformazioni poste in atto sul bene di sua proprietà, è devoluto alla cognizione del giudice amministrativo (tra le tante, cfr. Cass. civ., sez. un., ord. 1° marzo 2023, n. 6099).

In particolare, la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste allorquando il comportamento della P.A., cui si ascrive la lesione, sia la conseguenza diretta di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, legittimo o illegittimo, ma comunque espressione di un potere amministrativo (in concreto) esistente cui la condotta successiva si ricollega in senso causale (Cass. sez. un., 5 giugno 2018, n. 14434; Cass. sez. un., 16 aprile 2018, n. 9334; Cass. sez. un., 11 luglio 2017, n. 17110).

Sono, quindi, devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie nelle quali si faccia questione, a fini risarcitori, di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità, ancorché il procedimento nel cui ambito tali attività sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo o sia caratterizzato da atti illegittimi (Cass. sez. un., 29 gennaio 2018, n. 2145).

6.4 Il Collegio ritiene che la documentazione agli atti del presente giudizio - pur nell’incertezza legata all’ampio lasso di tempo intercorso dall’avvio della procedura espropriativa e alle modifiche catastali intervenute - consenta di ricollegare l’avvenuta occupazione delle aree di cui il ricorrente ha domandato la restituzione all’esercizio di un potere autoritativo e conseguentemente di affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

Si fa riferimento, in particolare, al decreto del Prefetto di Como n. 11060 del 29.11.1974 con cui l’Anas veniva autorizzata ad occupare d’urgenza gli immobili censiti in catasto al mapp.382, Fabbr. Urb., Are 6.80; mapp.759, Fabbr. urb., Are 0.30 e Mapp. 2769, Incolto sterile, Are 4.30, nelle cui premesse vengono riportati gli estremi del decreto ministeriale di approvazione del progetto per i lavori di eliminazione di una strettoia pericolosa al km. 19+160 nei pressi dell’abitato di Domaso lungo la SS 340 e viene dato atto che le opere relative a tali lavori sono dichiarate di pubblica utilità nonché urgenti e indifferibili ai sensi dell’art. 6, l. n. 904/1959 (doc. 1 dell’Anas s.p.a. e 8 del ricorrente).

Anche nel foglio degli annunzi legali della provincia di Como del 15 luglio 1975, in cui è pubblicato l’annuncio con il Tribunale di Como ha autorizzato l’ente espropriante a pagare l’indennità di esproprio alla ditta MA MI AR con le cautele necessarie a garanzia di diritti reali gravanti sugli immobili espropriati a favore di soggetti terzi, viene dato atto di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità degli immobili di cui ai mappali 382-759 foglio 6, siti nel comune censuario di Domaso (doc. 22 della ricorrente).

6.5 Quest’ultimo documento, pur tardivamente depositato dal ricorrente, può essere preso in considerazione in quanto necessario ai fini della decisione. E’, invero, fatta salva la facoltà del Collegio, ex art. 64 comma 3 c.p.a., di ordinare l'esibizione dei documenti che siano ritenuti necessari ai fini del decidere, considerato che il decorso del termine per le produzioni documentali non può ritenersi preclusivo del potere del giudice di esaminare gli atti esibiti fuori termine, nel caso in cui essi siano rilevanti per il giudizio e possano, dunque, essere comunque acquisiti in via istruttoria (cfr. TAR Veneto, sez. III, 16 aprile 2012, n. 547; TAR Piemonte, sez. II, 15 aprile 2011, n. 388; TAR Piemonte, sez. I, 16 giugno 2011, n. 628).

7. La difesa dell’Anas s.p.a. ha poi eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire poiché il ricorrente non avrebbe dimostrato la sua qualità di proprietario degli immobili oggetto del giudizio.

7.1 A questo riguardo il Collegio rileva che la mera affermazione della titolarità del diritto di proprietà da parte del ricorrente è da ritenere sufficiente ai fini dell’ammissibilità del ricorso, salva la valutazione di merito circa l’effettiva prova di tale qualità.

Invero, mentre nel giudizio impugnatorio la legittimazione al ricorso presuppone la dimostrazione della titolarità di una situazione di interesse legittimo, invece in materia di diritti soggettivi è sufficiente, al pari di quanto accade nel processo civile, la mera affermazione della titolarità del diritto fatto valere, mentre l’accertamento circa l’effettiva titolarità del medesimo diritto costituisce una questione di merito, perché attiene alla valutazione della fondatezza della pretesa azionata.

7.2 La questione sollevata dall’Anas s.p.a. con riferimento alla mancata prova, da parte del ricorrente, della propria qualità di proprietario delle aree attiene dunque al merito della controversia.

8. Il Collegio ritiene che il ricorrente non abbia fornito una tale prova.

8.1 Nel ricorso il sig. NI si è dichiarato erede universale della signora AR MA MI e ha affermato che la stessa, al momento del decesso, era proprietaria di un fabbricato e delle aree pertinenziali ricadenti nel Comune di Domaso, individuati nel Catasto Fabbricati al foglio 6, mappale 382, mappale 382, sub 701, sub 702 (A2 e C2), sub 703 e sub 704, mappale 759 sub 701, mappale 2769, mappale 2769 sub 701, mappale 4517.

8.2 Peraltro, mentre il ricorso è stato proposto al fine di ottenere la restituzione o la condanna all’avvio del procedimento di cui all’art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001 di aree di cui, viene affermato, non vi sarebbe stata alcuna irreversibile trasformazione (pag. 3 e 5 del ricorso), con le memorie depositate in vista della pubblica udienza le domande di restituzione e condanna sono state estese alle particelle 382 sub 705, 4518, 4519, 4520 ed è stato altresì sostenuto che sarebbe avvenuta una irreversibile trasformazione del compendio, con un’inammissibile modifica del thema decidendum .

Invero, per costante giurisprudenza le domande proposte e le questioni sollevate per la prima volta con le comparse conclusionali, ampliando il thema decidendum e il thema probandum , devono essere considerate nuove ed inammissibili, attesa la puramente illustrativa delle comparse conclusionali.

8.3 A fronte di quanto eccepito dalla difesa dell’Anas s.p.a. in ordine alla mancata prova della proprietà degli immobili oggetto del giudizio, il ricorrente ha invocato il testamento della nonna, la sig.ra AR MA MI - in cui i beni oggetto di successione non sono indicati - e un’ispezione ipotecaria relativa ad un immobile che non è oggetto della presente controversia, nella parte in cui è indicato che la trascrizione dell’accettazione tacita di eredità si intende estesa all’intero patrimonio ereditario (oltre all’integrazione della dichiarazione di successione relativa agli immobili oggetto del presente giudizio, presentata all’Agenzia delle entrate in data 25.6.2025, depositata successivamente allo scadere del termine di venti giorni liberi prima dell’udienza, previsto dall’art. 73, cod.proc.amm. e dimezzato ai sensi dell’art. 119 cod.proc.amm. e di cui non può tenersi conto ai fini della decisione).

8.4 Questi documenti, ove anche possano dimostrare la qualità di erede del ricorrente (in disparte quindi la questione per cui, ai fini dell'accettazione tacita dell'eredità, sono privi di rilevanza tutti quegli atti che, attese la loro natura e finalità, non sono idonei ad esprimere in modo certo l'intenzione univoca di assunzione della qualità di erede, quali la denuncia di successione, il pagamento delle relative imposte, la richiesta di registrazione del testamento e la sua trascrizione, trattandosi di adempimenti di prevalente contenuto fiscale. Cfr. Cassazione civile sez. II, 19/02/2019, n.4843), non sono comunque idonei a dimostrare la situazione soggettiva allegata.

8.5 Essi non forniscono, invero, alcuna prova del fatto che, al momento dell’apertura della successione, i beni di cui si afferma l’occupazione in assenza di un valido titolo erano, o erano ancora tutti, nella proprietà della dante causa del ricorrente e che le porzioni immobiliari oggetto della presente controversia non siano state trasferite, in tutto o in parte, a terzi dopo l’acquisto dell’eredità.

8.6 Come rilevato dalla giurisprudenza, la prova della qualità di erede non è sufficiente a dimostrare la qualità di proprietario del bene oggetto di occupazione senza titolo, “potendo, ovviamente, essere intervenuti fatti o atti antecedenti o successivi all’acquisto di tale qualità idonei a determinare la perdita - o il non acquisto - della proprietà del bene in questione da parte dell’interessato” (così TAR Sicilia, Catania, Sez. II, 20 marzo 2023, n. 887, Tar Umbria, sent. n. 624/2025).

8.7 Il ricorrente non ha depositato in giudizio le risultanze dei registri immobiliari ma unicamente una visura catastale la quale non costituisce prova del diritto di proprietà e da cui, oltretutto, non si traggono indicazioni chiare ed univoche, non essendo indicate tutte le particelle oggetto del giudizio e risultando alcune particelle di proprietà del de cuius solo per ½ (doc. 2 del ricorrente).

8.8 Le risultanze catastali, per risalente e condivisa giurisprudenza, non assumono rilievo ai fini della dimostrazione della sussistenza del diritto di proprietà su un immobile, se non meramente indiziario, rappresentando l'accatastamento un adempimento di tipo fiscale-tributario, che fa stato ad altri fini (Cass Civ., Sez. II, 18 febbraio 2013 n. 3980; Cons. Stato, Sez. VI, 4 gennaio 2023, n. 134; sez. II, 8 aprile 2020, n. 2326; sez. VI, 9 febbraio 2015 n. 631; sez. V, 17 giugno 2014 n. 3096; sez. IV, 4 aprile 2012 n. 1990; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 19/07/2024, n.4314; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 4 febbraio 2021, n. 368; T.A.R. Molise, Sez. I, 15 gennaio 2021, n. 7).

9. In mancanza della prova della qualità di proprietario delle aree il ricorso è infondato nel merito e deve essere conseguentemente respinto (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 marzo 2017, n. 1437).

10. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, a favore dell’Anas s.p.a., che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Cattaneo	Gabriele Nunziata

IL SEGRETARIO