Pubblicato il 04/01/2019

N. 00006/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00613/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 613 del 2018, proposto da
Nuova Italcostruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Irene Madeddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Entrate - Direzione Regionale Sardegna, Agenzia del Demanio, Agenzia delle Entrate, Provveditorato Regionale Opere Pubbliche Sardegna, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Agenzia del Demanio di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliata ex lege in Cagliari, via Dante 23/25;
Agenzia del Demanio Direzione Regionale Sardegna, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale per le Opere pubbliche per il Lazio, l'Abruzzo e la Sardegna, Sede Cagliari, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche per il Lazio, l'Abruzzo e la Sardegna, Sede Roma non costituiti in giudizio;

nei confronti

Regione Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Murroni, Massimo Cambule, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del diniego all'accesso della Agenzia delle Entrate, Direzione Regionale della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede in Cagliari, Via Bacaredda 27, prot. 15350 del 11.06.2018, comunicato alla Nuova Italcostruzioni S.r.l. in data 11.06.2018;

- del diniego all'accesso della Agenzia del Demanio Direzione Regionale Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede in Cagliari, Via Lo Frasso 2, prot. num. 5106, del 11.06.2018, comunicato alla Nuova Italcostruzioni S.r.l. in data 11.06.2018;

- del diniego parziale all'accesso del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche, per il Lazio, l'Abruzzo e la Sardegna, sede coordinata di Cagliari, Viale Colombo 40, prot. 24684 del 13.06.2018;

nonché per l'accertamento del diritto all'accesso e per la condanna delle amministrazioni alla ostensione dei documenti richiesti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Agenzia delle Entrate - Direzione Regionale Sardegna, della Agenzia del Demanio, della Regione Sardegna, della Agenzia delle Entrate, del Provveditorato Regionale Opere Pubbliche Sardegna, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Agenzia del Demanio di Cagliari;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2018 il dott. Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Nuova Italcostruzioni S.r.l. è proprietaria di un immobile, sito in Cagliari, Via Cesare Pintus, edificato nel 1994, al fine di ospitare tutti gli uffici pubblici finanziari di Cagliari e Provincia. L’immobile è denominato “Cittadella Finanziaria”.

L’edificio, della dimensione di 28.221 mq., è composto da 4 corpi di fabbrica, i quali, dal 1995 sono stati concessi in locazione alla Agenzia delle Entrate ed alla Agenzia del Territorio.

L’agenzia delle Entrate, a tutt’oggi, detiene in locazione i quattro corpi di fabbrica.

Espone la ricorrente che, sin dall’inizio del rapporto, gli accordi erano nel senso che l’Agenzia delle Entrate avrebbe acquistato il complesso immobiliare. Dal primo contratto, la suddetta Agenzia si era riservata il diritto di acquisire il fabbricato al fine di accorpare in un unico complesso tutti gli uffici.

Tanto emerge dall’esame del contratto di locazione del 1995 nel quale, all’art. 9, si prevede il prezzo di acquisto nella misura di 98 miliardi di lire, bloccato sino al 31.12.1995, con possibilità di scomputo dei canoni di locazione maturati sino a quella data.

Le ultime interlocuzioni in merito alla compravendita dell’immobile risalgono al 2016.

Nel maggio 2017, la ricorrente afferma di avere appreso dagli organi di stampa, che tra il direttore dell'Agenzia del Demanio, la direttrice dell'Agenzia delle Entrate e il Provveditore alle Opere pubbliche del Ministero delle Infrastrutture e trasporti è stato siglato un patto volto alla riqualificazione e valorizzazione degli ex magazzini dell'Aeronautica di via Simeto, in Cagliari, e che a lavori conclusi avrebbero ospitato tutti gli uffici locali dell'Agenzia delle Entrate.

Successivamente apprendeva che, in data 6.6.2017, è stata firmata, dalla Agenzia delle Entrate, Agenzia del Demanio, Provveditorato per le OO.PP, la convenzione finalizzata a riqualificare gli ex Magazzini dell’Aeronautica di Via Simeto a Cagliari che ospiteranno la nuova Cittadella Finanziaria.

In data 18 maggio 2018 la Nuova Italcostruzioni S.r.l., al fine di comprendere i termini dell’accordo, che era stato preferito alla sua offerta, inviava alla Agenzia delle Entrate, Agenzia del Demanio, nelle loro sedi centrali e regionali, nonché al Ministero delle Infrastrutture ed al Provveditorato interregionale per le OO.PP Lazio, Abruzzo Sardegna, istanza di accesso agli atti, ex art. 22 e ss. L. 241/1990, inerenti lo studio preliminare di fattibilità del progetto volto alla riqualificazione e valorizzazione degli ex magazzini dell'Aeronautica di via Simeto, in Cagliari, ossia istanza di ostensione di:

- convenzione stipulata tra l’Agenzia delle Entrate, il Demanio ed il Ministero delle Infrastrutture;

-studio preliminare di fattibilità con indicazione dei costi per la realizzazione della nuova Cittadella Finanziaria, in via Simeto;

- copia della nota in data dicembre del 2017 con cui la Direzione Centrale dell’Agenzia delle Entrate ha inviato una richiesta alla Direzione Regionale della Sardegna dell’Agenzia delle Entrate affinché segnalasse loro gli immobili occupati come uffici finanziari e quindi in locazione passiva, che potessero essere acquistati dagli enti previdenziali;

- copia della risposta della Direzione Regionale della Sardegna dell’Agenzia delle Entrate alla suindicata richiesta della Direzione Generale dell’Agenzia delle Entrate;

- copia della relazione di compatibilità dell’intervento con il vincolo paesaggistico/archeologico;

- ogni altro atto inerente lo studio di fattibilità di cui sopra.

In data 11.06.2018, l’Agenzia delle Entrate, Direzione Regionale della Sardegna, con nota prot. 15350, comunicava alla Nuova Italcostruzioni, il diniego rispetto alla istanza di accesso, sull’assunto che “non sussiste alcun interesse concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata ricollegabile ai documenti ai quali è richiesto l’accesso, così come previsto dall’art. 22 comma I lettera b) della L. 241 del 1990. Tali documenti, infatti, non sono idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei confronti del soggetto richiedente”.

In pari data l’Agenzia del Demanio, Direzione Regionale Sardegna, con nota prot. 5106, comunicava alla Nuova Italcostruzioni S.r.l., il diniego rispetto alla istanza di accesso, in quanto “gli atti oggetto della domanda di ostensione non paiono idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti”.

In data 13.06.2018 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche, per il Lazio, in riscontro alla istanza di accesso comunicava, per quanto di propria competenza, che “è stato indetto concorso per l’affidamento della progettazione di fattibilità tecnico economica e che tutta la documentazione è rinvenibile e scaricabile mediante accesso gratuito, illimitato, diretto all’indirizzo http://www.trasparenza.mit.gov.it.”.

Avverso gli atti sopra specificati è insorta la ricorrente deducendo le seguenti censure:

- violazione dei principi di imparzialità e di trasparenza dell’azione amministrativa (art. 97 della costituzione), violazione degli artt. 22 comma 2 e 24, comma 7, della L. 241/1990, violazione del principio di proporzionalità, violazione del legittimo affidamento, eccesso di potere, difetto di motivazione.

Concludeva per l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento degli atti impugnati e per l'accertamento del diritto all'accesso e per la condanna delle amministrazioni alla ostensione dei documenti richiesti.

Si costituivano le amministrazioni intimate chiedendo il rigetto del ricorso.

Alla camera di consiglio del 5 dicembre 2018 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Un punto è dirimente.

Il richiamo all’art. 9 del contratto di locazione del 1995 non radica alcuna legittimazione in capo alla ricorrente. Esso prevedeva una mera facoltà dell’amministrazione ed era circoscritto al 31.12.1995.

Va poi precisato che il compendio immobiliare di via Simeto è di proprietà statale e l’Agenzia delle Entrate è legittimata all’utilizzo senza onere a carico dello Stato per canoni di locazione.

Vale poi la regola per cui se l’amministrazione dovesse rivolgersi al mercato per l’acquisto di un immobile dovrebbe agire secondo le regole dell’evidenza pubblica.

In quel caso e solo in quel caso la ricorrente sarebbe legittimata, in quanto interessata alla partecipazione alla procedura, ad accedere ai relativi atti.

Nel caso che qui occupa il Collegio la domanda di accesso della ricorrente si risolve in una richiesta di controllo generalizzato sull’operato della p.a., come tale pacificamente non ammissibile.

Ed è la stessa ricorrente che lo conferma a pagina 6 della memoria depositata il 19 novembre 2018 laddove si legge:

“ inoltre, ai fini propri del decidere il presente procedimento, appaiono le avverse eccezioni rispetto al fatto che il progetto di riqualificazione del complesso di Via Simeto rientra nell’ambito di accordi tra soggetti pubblici e che l’Agenzia delle Entrate sarebbe solo un soggetto usuario. Invero, ogni qualvolta si investono dei soldi pubblici (e nel caso di specie si parla di una previsione di spesa nella misura di 50 milioni di euro), l’investimento va ponderato sulla base di criteri di economicità che la P.A. deve rispettare. Pertanto, nel caso di specie, stante il riflesso negativo di tale investimento nella sfera giuridica della ricorrente, legittimo appare, anche per tale verso, il diritto della Nuova Italcostruzioni, ad entrare in possesso dei documenti richiesti” .

La ricorrente non descrive affatto un interesse personale e concreto all’accesso.

L'interesse che legittima la richiesta di accesso ad atti e documenti amministrativi deve essere personale e concreto, nonché ricollegabile alla persona che sia titolare di una situazione giuridicamente rilevante; il diritto di accesso ai documenti, conseguentemente, non può essere trasformato in uno strumento di "ispezione popolare" volto alla verifica della legittimità e dell'efficienza dell'azione amministrativa (Consiglio di Stato, sez. IV, 23 novembre 2002, n. 6435).

Ed è questo che chiede la ricorrente cioè una verifica della legittimità e dell’efficienza dell’azione amministrativa.

Per queste richieste però, l’ordinamento appresta il diverso strumento dell’accesso civico, sottoposto ad altri limiti e riconoscibile in presenza di altri presupposti e non già dell’accesso ai documenti amministrativi.

Premono alcune precisazioni.

L’accesso civico generalizzato, previsto e disciplinato dal d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, si sostanzia nel diritto di chiunque ad accedere ai dati ed ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione – nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti – e ciò allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico. L’esercizio dell’accesso civico generalizzato non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente. L’istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione (ex multis, T.a.r. Puglia, Bari, Sez. I, 18 ottobre 2018, n. 1344).

Le nuove disposizioni di cui al d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, disciplinano situazioni non ampliative né sovrapponibili a quelle che consentono l’accesso ai documenti amministrativi ai sensi degli articoli 22 e seguenti della L.7 agosto 1990 n. 241.

L’accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della Legge 7.8.1990 n. 241 è riferito, invece, al “diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi”, intendendosi per interessati tutti i soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso; in funzione di tale interesse, la domanda di accesso deve essere opportunamente motivata.

Il diritto d’accesso agli atti amministrativi ex lege n. 241/1990 non è connotato da caratteri di assolutezza e soggiace, oltre che ai limiti di cui all’art. 24, alla rigorosa disamina della posizione legittimante del richiedente, il quale deve dimostrare un proprio distinto e personale interesse (non di terzi, non della collettività indifferenziata) a conoscere gli atti e i documenti richiesti.

In definitiva, l'accesso agli atti di cui alla l. n. 241 del 1990 e l'accesso civico (generalizzato e non) operano sulla base di norme e presupposti diversi. Tenere distinte le due fattispecie è essenziale in quanto, mentre nel caso dell'accesso ex l. n. 241 del 1990, la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti, nel caso dell'accesso civico le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità ma più esteso, avendo presente che l'accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità e diffusione di dati, documenti e informazioni (T.a.r. Lazio, Roma, sez. I, 31 gennaio 2018, n.1126).

Per le ragioni finora esposte il ricorso per l’accesso ai documenti, così come proposto, deve essere rigettato.

Le spese, stante la assoluta particolarità della controversia, possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2018 con l'intervento dei magistrati:

Dante D'Alessio, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Dante D'Alessio

IL SEGRETARIO