Pubblicato il 11/05/2022

N. 00758/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00416/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso r.g. n. 416 del 2021, proposto da:
- RD RA, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Lorenzo e Giuseppe Durano, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ eletto presso lo studio dell’Avv. Giovanni Pellegrino, in Lecce alla via Augusto Imperatore 16;

contro

- il Comune di Ostuni, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Alfredo Tanzarella e Mary Capriglia, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del provvedimento prot. n. 0001726 del 13 gennaio 2021 con cui il Dirigente del Settore Urbanistica e SUET del Comune di Ostuni ha disposto il diniego di permesso di costruire per la realizzazione di due ville in zona ‘C2’ del territorio comunale;

- di qualsiasi atto presupposto, connesso e/o consequenziale e, in particolare, del preavviso di diniego prot. n. 0060254 del 9 dicembre 2020 e del parere negativo del Responsabile del procedimento espresso in pari data.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ostuni.

Visti gli atti della causa.

Relatore all’udienza pubblica del 4 maggio 2022 il Cons. Ettore Manca, presenti gli Avvocati di cui al relativo verbale.

FATTO e DIRITTO

1.- Premesso che:

- il sig. ON RA era proprietario, nel Comune di Ostuni, di alcuni terreni ( in Catasto al fg. n. 112, p.lle n. 329 e 351, in C.da Fiaturo ) ricadenti in zona tipizzata dal PRG come ‘C2’, nella quale l’edificazione era ed è tuttora sottoposta dallo strumento urbanistico all’intermediazione di un piano particolareggiato o di lottizzazione.

- ritenendo, tuttavia, detti terreni inseriti all’interno di un’area totalmente edificata ed urbanizzata, il sig. RA, con istanza del 25 settembre 2003 ( pratica edilizia n. 384/2003 ), richiedeva il rilascio di un permesso di costruire diretto per la realizzazione di due ville.

- la pratica, dopo il parere favorevole dell’UTC in data 16 febbraio 2004, non veniva tuttavia completata dallo RA con gli adempimenti e il pagamento richiesto dall’A.c. - nella prospettazione del ricorso per la mancata comunicazione di detto parere .

- il sig. RA, con istanza del 15 dicembre 2012, sollecitava quindi una nuova istruttoria.

- seguivano: il parere favorevole della Commissione Locale per il Paesaggio, del 25 luglio 2013; l’autorizzazione paesaggistica dell’UTC, in data 14 agosto 2013; il parere favorevole dell’UTC, del 7 giugno/13 agosto 2013, il quale subordinava il rilascio del titolo ad alcuni adempimenti/pagamenti finali.

- ancora una volta il sig. ON RA, in questo caso per ragioni economiche, non completava il procedimento.

- succeduto nella titolarità dei terreni, il sig. RD RA presentava infine una nuova istanza di p.d.c., protocollata il 20 novembre 2020.

- con nota prot. n. 0060254 del 9 dicembre 2020 lo Sportello Unico dell’Edilizia comunicava il preavviso di diniego dell’istanza, e poi, nonostante le osservazioni del sig. RA in data 16 dicembre 2020, la rigettava con nota prot. n. 0001726 del 13 gennaio 2021.

- veniva dunque proposto il presente ricorso, così articolato: a) eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto ed in diritto; difetto di istruttoria e di motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 5 delle NTA del PRG; violazione dell’art. 12, comma 2, del DPR n. 380/01, b) violazione e falsa applicazione dell’art. 28 della LR n. 56/80; erroneità della motivazione; c) violazione e falsa applicazione degli artt. 15, lettera c), e 42 del Regolamento edilizio; violazione dell’art. 20 del DPR n. 380/01; difetto di motivazione e di istruttoria; d) violazione dell’art. 28- bis del DPR n. 380/01; difetto di istruttoria sotto altro profilo; e) violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D.lgs. n. 42/04 in combinato disposto con l’art. 3- quater del D.L. n. 91/2013.

2.- Considerato che l’impugnato diniego era motivato come segue:

- « occorre nuovo titolo paesaggistico, in quanto l’autorizzazione paesaggistica (n. 144/2013, ndr) … risulta scaduta e rilasciata ai sensi dell’art. 5.01 delle NTA del PUTT/p., ormai superato dal vigente PPTR …»

- « il vigente PRG non individua per la maglia C2 in esame alcun sotto-comparto, dovendo l’eventuale piano di lottizzazione essere esteso all’intera maglia; circa lo stato di edificazione della maglia, va rilevato che la stessa è estesa ben oltre ‘il primo comparto’, sicché, non prevedendosi la edificazione della maglia per singoli comparti, deve dedursi che lo stato di sufficiente attuazione deve riferirsi all’intera maglia e non ai singoli comparti; il rilievo di cui sopra incide ovviamente anche sulla affermata dotazione per servizi; non viene fornita alcuna puntuale dimostrazione della sussistenza delle urbanizzazioni primarie e secondarie per l’intera maglia di PRG, né come assolvere alla cessione delle aree a standard al Comune; la monetizzazione delle urbanizzazioni secondarie non è praticabile perché non previsto da specifiche norme e, semmai, proprio l’attuazione delle previsioni di piano estesa all’intera maglia consentirebbe il reperimento delle relative aree; pertanto, imprescindibile che l’edificazione non possa avvenire in assenza di Piano attuativo, come previsto dallo strumento urbanistico generale; il fatto che il lotto possa divenire ricettacolo di rifiuti urbani non può comportare una sua edificabilità in contrasto con la normativa urbanistica. Ritenuta inoltre corretta l’istruttoria da parte del Responsabile del procedimento in riferimento al contrasto con le definizioni n. 41 e 15 lettera c) del regolamento edilizio … in quanto il calcolo effettuato per la sola veranda (lato posteriore) è il seguente: mt (7.75 x 5.30) + (6.70 x 1.50) = mq 51.12; pertanto il valore assoluto pari a mq 50 viene superato dal predetto calcolo tenendo comunque esclusa la pensilina (prospetto principale) in quanto avente profondità pari a mq 1,50 ed esclusa dal compunto sia della superficie accessoria di cui sopra ».

3.- Osservato che « Il Consiglio di Stato … ha fornito un interessante, quanto utile riepilogo degli orientamenti giurisprudenziali sulla necessità o meno dell’approvazione dei piani attuativi prima del rilascio del permesso di costruire, individuando tre possibili situazioni che si possono in concreto verificare e le relative conseguenze sulla richiesta del titolo.

La prima, attiene alle zone inedificate.

Nel caso di zone assolutamente inedificate, da asservire per la prima volta all’edificazione, mediante costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate, l’esistenza del piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato, PUE) è senza dubbio presupposto indispensabile per il rilascio del titolo edilizio. In tali situazioni deve essere rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell’approvazione del piano regolatore generale e della realizzazione dello strumento urbanistico d’attuazione, che garantisce una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico. Pertanto, in tali casi, è da ritenersi legittimo il rigetto della istanza edificatoria fondato sulla mancanza di strumento urbanistico di attuazione.

La seconda riguarda zone totalmente urbanizzate e l’ipotesi del lotto intercluso (…).

La fattispecie del lotto intercluso rappresenta una deroga eccezionale al principio generale per cui il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che si sia concluso il procedimento per la adozione dello strumento urbanistico attuativo e che lo stesso sia divenuto perfetto ed efficace.

Per ‘lotto intercluso’ o ‘lotto residuo’, la giurisprudenza amministrativa intende un’area compresa in zona totalmente dotata di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti, cioè da opere e servizi realizzati per soddisfare i necessari bisogni della collettività quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell’acqua e dell’energia elettrica, scuole, etc...

In particolare si realizza la fattispecie del lotto intercluso solo se l’area edificabile:

a) sia l’unica a non essere stata ancora edificata;

b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;

c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie) previste dagli strumenti urbanistici;

d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al Piano Regolatore Generale.

In termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare l’area in termini di lotto intercluso non è necessaria l’interclusione del terreno da tutti i lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. ‘relitta’, autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti.

In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e razionale edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall’attuazione del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.), lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo. Ne deriva, in casi del genere, l’illegittimità della pretesa del Comune di subordinare il rilascio del titolo edilizio alla predisposizione di un piano di lottizzazione, pur astrattamente previsto dallo strumento generale.

La terza situazione è quella che si può definire ‘situazione intermedia’ (…).

Nelle situazioni intermedie, nelle quali il territorio risulti già più o meno urbanizzato, il piano attuativo diviene lo strumento indispensabile per l’ordinato assetto del territorio e il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento.

Tuttavia è stato ritenuto che quando sia ravvisabile una sostanziale, anche se non completa, urbanizzazione dell’intero comprensorio a cui appartiene l’area oggetto della richiesta edilizia, la mancanza dello strumento attuativo, in sé e per sé, non può essere invocata ad esclusivo fondamento del diniego di concessione edilizia. In tal caso, l’Amministrazione dovrà condurre adeguata istruttoria al fine di valutare lo stato di urbanizzazione già presente nella zona ed evidenziare le concrete ed ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione. Infatti solo il Comune, essendo in possesso delle informazioni concernenti l’effettiva consistenza del suo territorio, delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, dei servizi pubblici e delle edificazioni pubbliche e private già esistenti, è in grado di stabilire se e in quale misura un ulteriore eventuale carico edilizio possa armonicamente inserirsi nell’assetto del territorio già presente.

Il Comune, quindi, dovrà preventivamente esaminare, in relazione alla dimensione dell’intervento richiesto, allo stato dei luoghi, alla documentazione prodotta dall’interessato ed alle prescrizioni di zona del piano di fabbricazione, se il Piano regolatore fornisca indicazioni esaustive sulle modalità edificatorie nonché lo stato di urbanizzazione e di edificazione dell’area interessata in relazione all’adeguatezza e fruibilità delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di conseguenza valutare se persiste o meno la necessità di adottare il piano attuativo prima del rilascio del permesso di costruire, dando atto delle dette verifiche nelle motivazioni della propria decisione » (Consiglio di Stato, IV, 23 dicembre 2021, n. 8544).

4.- Ritenuto che:

- la vicenda in esame, a giudizio del Collegio e sulla base degli elementi allegati dallo RA in sede procedimentale e processuale, è riconducibile, quanto meno, alla predetta ‘terza situazione’.

- molte delle ragioni poste dall’A.c. a base del diniego, tuttavia, risultano in evidente contraddizione con i rilievi svolti in precedenza dall’Ufficio Tecnico del medesimo Comune:

a) nel parere favorevole del 16 febbraio 2004 [« il terreno censito in catasto al foglio 112 particelle 329 e 351, dell’estensione complessiva di mq 3.520, ricade in area tipizzata dal PRG adeguato alla L.R. n. 56/80 come zona omogenea C.2 collinare di espansione estensiva. L’art. 5 Titolo II delle NTA in dette zone consente l’edificazione di costruzioni unifamiliari, singole abbinate, o a schiera, con la prescrizione che ogni progetto deve essere preceduto da un piano particolareggiato o di lottizzazione. La realtà dei luoghi ed in modo particolare della maglia di PRG che corre praticamente parallelamente a Via F. Rodio (strada per Cisternino), come si evince dagli elaborati progettuali e dallo stralcio aerofotogrammetrico in atti, è tale che l’inserimento del terreno in un piano attuativo diventa ormai improponibile perché i terreni limitrofi risultano tutti edificati; tale circostanza, peraltro, unitamente al fatto che la zona risulta completata nelle urbanizzazioni primarie (strade, acquedotto, fogna pubblica, rete elettrica, rete telefonica, ecc.), fa sì che possa procedersi nell’edificazione con concessione diretta, come giurisprudenza consolidata ormai sostiene da lungo tempo, senza che in tal modo venga inficiata la possibilità di realizzare, eventualmente lo si volesse, la viabilità pubblica rinveniente dalle previsioni di PRG. L’improponibilità del piano attuativo, comunque, non esime dall’obbligo della cessione delle aree a standards, cessione che può essere trasforma(ta) in monetizzazione, come peraltro ipotizzato in relazione tecnica di progetto, soprattutto nel caso di specie in considerazione dell’esiguità superficiale dell’area da cedere, esiguità che la renderebbe di fatti inutilizzabile ai fini della pubblica utilizzazione. Con riferimento al PUTT/p. poi, va osservato che il terreno sul quale si chiede di edificare: pur ricadendo in ambito esteso di valore rilevante ‘B’, non riveste particolare valenza sotto l’aspetto paesaggistico, proprio per la circostanza innanzi evidenziata e cioè che le aree limitrofe risultano tutte edificate; è ricompresso in più vasta perimetrazione interessata dalla segnalazione ‘zona trulli’, tipologia in realtà non presente né sull’area da edificare né nelle immediate vicinanze; è lontano da versanti, crinali e cigli collinari; non è soggetto ad altri vincoli o segnalazioni particolari; e, pertanto, l’ipotesi progettuale non risulta essere in contrasto con le direttive e gli indirizzi di tutela di cui agli artt. 2.02 e 3.05 delle NTA del PUTT/p. Per tutto quanto innanzi, si esprime parere favorevole alle seguenti condizioni (…) »].

b) nel parere favorevole del 7 giugno - 13 agosto 2013 [« Esaminata la pratica, visto il parere dell’UTC in data 16/02/2004, verificato previo sopralluogo l’esistenza di tutte le urbanizzazioni, si conferma il parere favorevole già espresso dall’UTC in data 16/02/2004, atteso che il Consiglio di Stato ha avuto a precisare con sentenza della Sez. IV dell’01/08/07 n. 4276 per un intervento edificatorio nell’ambito del territorio del Comune di Ostuni ricadente in analoga zona C2, che “la mediazione dello strumento attuativo quando questo non abbia sostanzialmente la possibilità di esplicare la sua funzione - che è quella di consentire l’inserimento ordinato e razionale dell’edificato nel tessuto urbanistico circostante - a causa di un grado di edificazione ed urbanizzazione dell’area interessata tanto avanzato da rendere la predisposizione del piano esecutivo un inutile aggravio all’esercizio dello jus aedificandi da parte del privato (Cons. St., sez. IV, 21,12,2006, n. 7769) »].

- a fronte di una considerazione della stessa realtà fenomenica così distante rispetto ai pareri del 2004 e del 2013 l’A.c. era, dunque, tenuta a esplicitare in modo particolarmente dettagliato e intellegibile le ragioni fattuali e/o giuridiche in base alle quali, nonostante in due precedenti occasioni la mediazione di uno strumento urbanistico attuativo fosse stata reputata superflua, la stessa veniva invece da ultimo reputata ‘nuovamente’ necessaria: e ciò, non soltanto in applicazione del generale obbligo di idonea motivazione dei provvedimenti amministrativi ma, anche, dei superiori principi di buona fede e leale collaborazione che debbono sempre improntare il rapporto tra il cittadino e l’amministrazione pubblica.

- l’A.c., peraltro, neppure segnalava alcun elemento che giustificasse la mancata approvazione della richiesta disciplina attuativa, a distanza di circa 25 anni da quella del PRG, ovvero un suo varo imminente.

5.- Ritenuto che:

- gli atti oggetto di gravame, dunque, ribadito l’onere per la p.A., in presenza di una sostanziale, anche se incompleta, urbanizzazione del comprensorio, di valutare la concreta persistenza - o meno - della necessità di una pianificazione attuativa e di dare espressamente evidenza dei contenuti di tale verifica ( Consiglio di Stato, IV, n. 8544/2021 cit. ), a maggior ragione a fronte di puntuali indicazioni di segno contrario fornite in precedenza, rispetto alle quali era - e sarà, in sede di riedizione del potere - necessario assumere una ‘posizione’ specifica ed espressa, risultano viziati sotto i profili del difetto d’istruttoria e di motivazione.

- il ricorso dev’essere dunque, sulla base di tutto quanto fin qui esposto, accolto, restando salvo il potere/dovere della p.A. di rideterminarsi sull’istanza - nel rispetto, sul piano istruttorio e motivazionale, delle indicazioni conformative appena enunciate ed eventualmente attivando il sub-procedimento paesaggistico - ed eccezionalmente compensate tra le parti le spese di giudizio, attesa la particolarità delle questioni trattate - fermo il diritto del ricorrente al rimborso del contributo unificato versato, alle condizioni di legge .

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 416 del 2021 indicato in epigrafe, lo accoglie nei sensi precisati in motivazione.

Spese compensate - fermo il diritto del ricorrente al rimborso del contributo unificato versato, alle condizioni di legge .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 4 maggio 2022, con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ettore Manca	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO