Pubblicato il 24/09/2019

N. 11253/2019 REG.PROV.COLL.

N. 13329/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13329 del 2018, proposto da
LI D'OL, rappresentata e difesa dagli avvocati Leonardo Pierdominici, Fabio Pierdominici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento “m_pi.AOODGOSV.REGISTRO UFFICIALE.U.0012503.23-07-2018” (doc. 1) datato 23 luglio 2018 del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, avente ad oggetto “Riconoscimento formazione professionale–Direttiva 2013/55/UE. Comunicazione Rigetto istanza e conclusione del procedimento”, recapitato mediante posta ordinaria alla ricorrente in data 6.9.2018, con cui la suddetta amministrazione, in riferimento alla istanza della ricorrente presentata ai fini del riconoscimento in Italia dei propri titoli e della propria formazione professionale ottenuti in Bulgaria (quale 1

insegnante di lingua e letteratura inglesi), la rigetta per un presunto «difetto dei requisiti di legittimazione al riconoscimento dei titoli per l’esercizio della professione docente conseguiti in paese appartenente all’Unione Europea», facendo riferimento al proprio preventivo provvedimento “MIUR.AOODGOSV.REGISTRO UFFICIALE(U). 0009014.29-05- 2018” (doc. 2) del 29 maggio 2018 che già fu impugnato dalla ricorrente, e adducendo che la istanza di riconoscimento dei titoli professionali presentata dalla ricorrente ai sensi e per gli effetti della «direttiva 2013/55/UE», della direttiva 2005/36/CE (in versione consolidata, a seguito delle modifiche proprio della direttiva 2013/55/UE, qui al doc. 29) e del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206 non può essere accolta «perche´ priva dell’attestazione di un anno di esperienza professionale a tempo pieno nelle scuole statali bulgare durante i precedenti dieci anni», con ciò denegando, per quanto si dirà e proverà dettagliatamente di seguito, il diritto della ricorrente di vedersi riconosciuti dall'autorità competente i propri titoli professionali e la propria formazione ottenuti in Bulgaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2019 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio parte ricorrente chiedeva: l’annullamento dell’atto del Miur con il quale veniva rigettata la richiesta di riconoscimento dell’abilitazione acquisita in Bulgaria, nonché degli ulteriori atti descritti in ricorso; l’accertamento del diritto di parte ricorrente a ottenere il riconoscimento dell’abilitazione nelle classi descritte in ricorso.

Si costituiva l’amministrazione resistente chiedendo rigettarsi il ricorso.

2. Il ricorso proposto non può trovare accoglimento.

Parte ricorrente ha proposto istanza diretta a ottenere il riconoscimento in Italia del titolo di abilitazione conseguito in Bulgaria.

L’amministrazione ha sul punto espresso un diniego, rappresentando che l’articolo 13, comma 2, della direttiva 2013/55/Ue regolamenta i casi dei Paesi in cui la professione e la formazione non sono regolamentate, come in Bulgaria, stabilendo che l’accesso alla professione e il suo esercizio sono consentiti anche ai richiedenti che nel corso dei precedenti dieci anni abbiano esercitato a tempo pieno tale professione per un anno.

Il Ministero, dopo essersi rivolto alla competente autorità bulgara, Nacid, ha chiarito che la tipologia di formazione professionale documentata da parte ricorrente è da intendersi come formazione non regolamentata e, pertanto, non può essere presa in considerazione perché priva dell’attestazione di un anno di esperienza professionale a tempo pieno nelle scuole statali bulgare durante i precedenti dieci anni.

In base all’art. 13 della direttiva 2013/55/Ue, rubricato condizioni di riconoscimento, “1. Se, in uno Stato membro ospitante, l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro permette l’accesso alla professione e ne consente l’esercizio, alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’articolo 11, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio. Gli attestati di competenza o i titoli di formazione sono rilasciati da un’autorità competente di uno Stato membro, designata nel rispetto delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di detto Stato membro. 2.L’accesso a una professione e il suo esercizio descritti al paragrafo 1 sono consentiti anche ai richiedenti che, nel corso dei precedenti dieci anni, abbiano esercitato a tempo pieno tale professione per un anno, o per una durata complessiva equivalente a tempo parziale, in un altro Stato membro che non regolamenta detta professione e che abbiano uno o più attestati di competenza o uno o più titoli di formazione rilasciati da un altro Stato membro che non regolamenta tale professione. Gli attestati di competenza e i titoli di formazione soddisfano le seguenti condizioni: a) sono rilasciati da un’autorità competente di uno Stato membro, designata nel rispetto delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di detto Stato membro; b) attestano la preparazione del titolare all’esercizio della professione in questione. Tuttavia, l’anno di esperienza professionale di cui al primo comma non può essere richiesto se i titoli di formazione posseduti dal richiedente sanciscono una formazione e un’istruzione regolamentata”.Il contenuto dell’art. 13 dalla direttiva in esame è, per quanto interessa ai fini del presente giudizio, ripreso dall’art. 21 del d.lgs. n. 206 del 2007, in base al quale “1. Al fine dell'applicazione dell'articolo 18, comma 1, per l'accesso o l'esercizio di una professione regolamentata sono ammessi al riconoscimento professionale le qualifiche professionali che sono prescritte da un altro Stato membro per accedere alla corrispondente professione ed esercitarla. Gli attestati di competenza o i titoli di formazione ammessi al riconoscimento sono rilasciati da un’autorità competente in un altro Stato membro, designata ai sensi delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di tale Stato. 2. L'accesso e l'esercizio della professione regolamentata di cui al comma 1 sono consentiti anche ai richiedenti che abbiano esercitato a tempo pieno tale professione per un anno o, se a tempo parziale, per una durata complessiva equivalente, nel corso dei precedenti dieci, in un altro Stato membro che non la regolamenti e abbiano uno o più attestati di competenza o uno o più titoli di formazione che soddisfino le seguenti condizioni: a) essere stati rilasciati da un’autorità competente in un altro Stato membro, designata ai sensi delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di tale Stato membro; c) attestare la preparazione del titolare all'esercizio della professione interessata. 3. Non è necessario l'anno di esperienza professionale di cui al comma 2 se i titoli di formazione posseduti dal richiedente sanciscono una formazione e un'istruzione regolamentata. L’autorità competente accetta il livello attestato ai sensi dell'articolo 19 dallo Stato membro di origine nonché il certificato mediante il quale lo Stato membro di origine attesta che la formazione e l'istruzione regolamentata o la formazione professionale con una struttura particolare di cui all'articolo 19, comma 1, lettera c), numero 2), è di livello equivalente a quello previsto dall’articolo 19, comma 1, lettera c), numero 1). 4. In deroga ai commi 1 e 2 del presente articolo e all'articolo 22, l’autorità competente di cui all'articolo 5 può rifiutare l'accesso alla professione e l'esercizio della stessa ai titolari di un attestato di competenza classificato a norma dell’articolo 19, comma 1, lettera a), qualora la qualifica professionale nazionale richiesta per esercitare tale professione in Italia sia classificata a norma dell'articolo 19, comma 1, lettera e)”.

Il quadro descritto dalla normativa interna ed europea comporta che il richiedente abbia diritto al riconoscimento professionale, qualora abbia conseguito un titolo idoneo in altro Stato membro, per una professione regolamentata.

In ipotesi di professione non regolamentata, per avere il riconoscimento, non è sufficiente il titolo conseguito all’estero, ma occorre anche lo svolgimento a tempo pieno di tale professione, per un anno negli ultimi dieci, nello stato che non la regolamenti. Non è tuttavia necessario l’anno di esperienza pratica se i titoli posseduti dal richiedente sanciscono una formazione e un’istruzione regolamentata.

Nel caso di specie, deve ritenersi acquisita adeguata prova in ordine al carattere non regolamentato della professione e della formazione.

L’amministrazione resistente ha rappresentato che il Nacid svolge le funzioni di centro nazionale di informazione per il riconoscimento accademico e la mobilità nel senso espresso dall’art. IX.2 della Convenzione di Lisbona per il riconoscimento delle qualifiche relative all’istruzione superiore nella regione europea ed è membro delle reti europee Enic/Naric. Nel dettaglio, non esistendo un principio di equipollenza dei diplomi, è stata creata una rete di centri nei diversi Paesi europei per il riconoscimento dei diplomi stessi e delle qualifiche. In base alla Convenzione di Lisbona è stata infatti prevista l’istituzione, da parte di ciascun Paese, di un Centro Nazionale di Informazioni, al fine di agevolare l’accesso alle informazioni sui sistemi e i titoli di studio di insegnamento superiore del Paese in oggetto e degli altri Paesi membri. Per attuare la Convenzione sul riconoscimento di Lisbona e, in generale, sviluppare politiche e prassi per il riconoscimento delle qualifiche, il Consiglio d’Europa e l’UNESCO hanno istituito la rete ENIC (Rete europea dei centri nazionali di informazione sul riconoscimento accademico e la mobilità), alla quale forniscono congiuntamente il Segretariato. La rete ENIC collabora strettamente con la rete NARIC dell’unione Europea. La rete EN1C collega i Centri Nazionali d’informazione designati dalle Autorità nazionali dei Paesi membri della Convenzione Culturale Europea del Consiglio d’Europa e della Regione Europa dell’UNESCO. La rete promuove il riconoscimento dei titoli esteri, la mobilità accademica internazionale e l’applicazione della Convenzione di Lisbona sul riconoscimento dei titoli accademici. La rete NARIC - National Academic Recognition Information Centres - era nata già nel 1984, su iniziativa della Commissione Europea, in attuazione di una decisione del Consiglio Europeo dei Ministri dell’Educazione. Collega i centri d’informazione designati dalle autorità nazionali dei Paesi membri dell’Unione Europea. Il centro nazionale di riferimento per la Bulgaria, come anticipato, è il Nacid.

Ne discende che, al fine di comprendere se una data professione abbia o meno carattere regolamentato in Bulgaria, il Nacid costituisca l’ente preposto ad attestare una tale circostanza.

Nel caso di specie, il Nacid con nota del 10.10.2017 ha espressamente dichiarato che la professione di insegnante non è regolamentata in Bulgaria in termini della direttiva 2005/36/Ce e tutte le successive modifiche fino alla direttiva 2013/55/Ce. Ne discende che tale documento e quanto evidenziato dal Miur costituiscono elementi istruttori sufficienti per ritenere che la professione di insegnante non rientri tra la professioni regolamentate, con la conseguente inapplicabilità del primo paragrafo dell’art. 13 della direttiva 2013/55/Ce.

Con successiva nota dell’aprile 2018, il Nacid si è espresso anche sul carattere non regolamentato dell’istruzione o della formazione sancito nel titolo di parte ricorrente. La questione presenta una specifica rilevanza in quanto, in base all’ultimo periodo del secondo paragrafo dell’art. 13 della direttiva del 2013, l’anno di esperienza professionale non può essere richiesto se il titolo di formazione posseduto dal richiedente sancisca una formazione e un’istruzione regolamentata.

Nel dettaglio, il Nacid ha poi chiarito che vi sono due possibili modalità di acquisizione della professione docente in Bulgaria: "La qualifica professionale "Docente" può essere conseguita negli Istituti di Istruzione superiore bulgari accreditati in due modi: sia insieme/simultaneamente al rilascio di un titolo accademico (sia Laurea AL (Bachelor's) che Laurea IE (Master's), oppure dopo il rilascio di un titolo di istruzione superiore attraverso una susseguente formazione professionale separata, in conformità con le previsioni della sopra citata Ordinanza sui requisiti statali per conseguire lo qualifica professionale di "Docente". La preghiamo di considerare che ai sensi della Direttiva 2005/36/EC l'istruzione e lo formazione, che conduce alla qualifica professionale di docente, è regolamentata se la qualifica professionale viene rilasciata nel primo modo, simultaneamente a un programma di Laurea AL (Bachelor's) o Laurea IE (Master's) (con il certificato finale: Diploma di Istruzione Superiore) e non è regolamentata se rilasciata nel secondo modo, dopo una successiva formazione professionale separata (con il certificato finale: Certificato di qualifica professionale/”. Pertanto, il Nacid ha chiarito, attraverso la nota del 3 aprile 2018, che ''una successiva formazione professionale diversa dal diploma di Laurea AL (Bachelor ’s) o Laurea IE (Master ’s), che conduce al rilascio del Certificato di qualifica professionale” è considerata formazione non regolamentata. Posto che per il Nacid, in entrambi i casi, la professione non è regolamentata, l’ente bulgaro si sofferma su due diversi percorsi formativi uno correlato a una laurea (anche triennale), uno privo del rapporto con la laurea; mentre il primo percorso è qualificabile come formazione regolamentata, il secondo è da intendersi come formazione non regolamentata. Da tali considerazioni emergono pertanto le differenze tra i due percorsi formativi che ne giustificano una diversa qualificazione giuridica.

Ne discende che alla luce della nota del Nacid sono stati acquisiti sufficienti elementi istruttori per qualificare come non regolamentata la formazione o l’istruzione sancita nel titolo di parte ricorrente. Per quanto concerne il profilo probatorio del carattere non regolamentato della professione e della formazione, deve ritenersi con l’organo nazionale di riferimento (Nacid) sia nel possesso di tutti i dati necessari per qualificare i titoli di formazione dallo stesso rilasciati e la loro relazione con la direttiva del 2013. Sul punto, la giurisprudenza europea (Corte di giustizia CE 19 giugno 2003, C-110/01, ma il concetto è ripreso anche da Corte di giustizia UE, sez. III, 6 dicembre 2018, C-675/17) ha variamente chiarito che un sistema di riconoscimento automatico e incondizionato dei titoli di formazione sarebbe gravemente compromesso se gli Stati membri potessero mettere in discussione, a loro piacimento, la fondatezza della decisione dell’autorità competente di un altro Stato membro di rilasciare il suddetto titolo. Il caso di specie, pur differenziandosi da quello esaminato dalla giurisprudenza, si caratterizza per il fatto che l’autorità bulgara competente ha espressamente dichiarato che la formazione sancita nel titolo conseguito da parte ricorrente non sia coerente con quanto richiesto dalla direttiva 2005/36/Ce. Le argomentazioni di parte ricorrente non appaiono idonee a confutare un tale accertamento, né appaiono sussistere elementi di discriminazione tra chi ha svolto le due differenti tipologie di percorso, in considerazione delle differenze tra gli stessi già segnalate (tanto più se si considera che l’unica differenza pratica richiesta dalla direttiva ai fini del riconoscimento del titolo è rappresentata dallo svolgimento di un anno di attività).

L’amministrazione resistente, nel provvedimento impugnato, ha adeguatamente argomentato e specificato l’iter logico che l’hanno portata a ritenere come di carattere non regolamentato la formazione in oggetto, rinviando puntualmente alle conclusioni del Nacid. Come noto, la motivazione di un provvedimento amministrativo consiste nell'enunciazione delle ragioni di fatto e nella individuazione delle relative norme di diritto che ne hanno giustificato il contenuto, ed è finalizzata a consentire al destinatario del provvedimento la ricostruzione dell'iter logico-giuridico che ha determinato la volontà dell'Amministrazione precisata nella determinazione adottata, sicché la motivazione degli atti amministrativi costituisce uno strumento di verifica del rispetto dei limiti della discrezionalità allo scopo di far conoscere agli interessati le ragioni che impongono la restrizione delle rispettive sfere giuridiche o che ne impediscono l'ampliamento (cfr. Tar Bologna, sez. II, 15 febbraio 2017, n.127).

Nel caso di specie, il provvedimento impugnato, nel rigettare l’istanza, chiarisce espressamente trattarsi di formazione non regolamentata, rinviando per la descrizione delle ragioni sul carattere non regolamentato alle conclusioni del Nacid. A tal proposito contiene un puntuale rinvio all’avviso pubblicato in data 29 maggio sul sito istituzionale del Miur, con indicazione della pagina web di riferimento, da intendersi come rinvio idoneo a integrare il contenuto del provvedimento e, quindi, la sua motivazione.

Ne discende che, il ricorso non può trovare accoglimento.

3. In considerazione delle peculiarità del giudizio, della sua novità e della complessità degli accertamenti ad esso sottesi devono ritenersi sussistenti eccezionali motivi per compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2019 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Sapone, Presidente

Alfonso Graziano, Consigliere, Estensore

Emiliano Raganella, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alfonso Graziano	Giuseppe Sapone

IL SEGRETARIO