TAR Roma, sez. 3T, sentenza 05/06/2025, n. 10990

TAR
Sentenza 5 giugno 2025

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Sul provvedimento

Citazione :	TAR Roma, sez. 3T, sentenza 05/06/2025, n. 10990
Giurisdizione :	Tribunale amministrativo regionale - Roma
Numero :	10990
Data del deposito :	5 giugno 2025
Fonte ufficiale :

Testo completo

Pubblicato il 05/06/2025

N. 10990/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08400/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8400 del 2021, proposto da
Solone S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Transizione Ecologica, non costituiti in giudizio;
Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese, Giorgio Vercillo, Maria Paola Diamanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;

per l'annullamento

del provvedimento prot. GSE/P20210015956 dell'8.6.2021, recante in oggetto “istanza di applicazione dell'art. 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011, come modificato dall'art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020, convertito in Legge n. 120 dell'11 settembre 2020. Impianti fotovoltaici nn. 252538, 253175, 253197, ciascuno di potenza pari a 993,08 kW, sito in Contrada Posta Nuova, snc, nel Comune di Troia (FG). Soggetto Responsabile: Solone S.r.l. – Comunicazione di esito”; come pure per l'annullamento di tutti gli atti a esso presupposti, connessi e conseguenti;

E PER LA CONDANNA

del GSE ad annullare e/o revocare i provvedimenti di decadenza adottati ai danni della Società, ai sensi dell'art. 56, commi 7 e 8, del d-l. n. 76 del 2020, convertito in legge n. 120/2020, o in subordine per la condanna del GSE a riesaminare le istanze di revoca e/o annullamento dei provvedimenti di decadenza presentate dalla Società.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Giacomo Nappi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nel dicembre 2010 la società Solone a r.l. ha richiesto al GSE l’ammissione ai benefici di cui alla L. n. 129/2010 con riferimento a tre impianti fotovoltaici, dichiarando di aver concluso i lavori di installazione dell’impianto in data 31 dicembre 2010 e allegando alla richiesta l’asseverazione di conclusione lavori e di esecuzione degli stessi.

2. Nel giugno 2011, la ricorrente ha presentato, per i medesimi impianti, istanza di riconoscimento delle tariffe incentivanti spettanti, ai sensi del DM 19 febbraio 2007 (“II Conto”) per quelli non integrati architettonicamente, che il GSE ha riconosciuto in misura pari a 0,346 €/kWh.

3. Con note del 21.10.2016 il GSE ha comunicato alla ricorrente l’avvio di tre procedimenti di verifica nell’ambito dei quali, in data 28 ottobre 2016, per il tramite di Icim S.p.A., ha effettuato dei sopralluoghi presso gli impianti in oggetto.

4. Con note del 21.12.2018, il GSE ha disposto la decadenza degli impianti dalle tariffe incentivanti previste dal II Conto, contestando alla società di aver trasmesso, in sede di presentazione di istanza di ammissione agli incentivi, delle foto dalle quali non si evinceva l’effettiva conclusione dei lavori nel termine del 31.12.2010, riconoscendo contestualmente le tariffe incentivanti di cui al D.M. 5.5.2011 (“IV Conto”), a partire dalla data di entrata in esercizio degli impianti.

5. In data 13.11.2020 la ricorrente ha presentato al GSE un’istanza di riesame dei Provvedimenti di decadenza al GSE ai sensi dell’art. 56 del D.L. n. 76/2020 (“DL Semplificazioni”), eccependo, in disparte i profili di merito, l’asserita carenza dei presupposti previsti dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990.

6. In data 8 giugno 2021, con provvedimento prot. GSE/P20210015956 (provvedimento in questa sede impugnato) il GSE ha comunicato alla Ricorrente il rigetto dell’istanza di riesame, confermando i provvedimenti del 21 dicembre 2018 (ancora sub iudice presso codesto Tar (R.G. n. 4020/2018) secondo quanto prospettato dal GSE nel provvedimento impugnato).

7. La ricorrente ha impugnato il provvedimento di cui in epigrafe (rigetto dell’istanza di riesame) affidandosi ad un unico motivo di ricorso variamente articolato:

VIOLAZIONE DELL’ART. 21-NONIES, L. N. 241 DEL 1990. VIOLAZIONE DELL’ART. 42 DEL D.LGS. N. 28/2011. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 56 DEL D.L. N. 76/2020, CONVERTITO IN LEGGE N. 120/2020. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE, CERTEZZA DEL DIRITTO E LEGITTIMO AFFIDAMENTO EX ARTT. 3, 97 E 117, COMMA 1, COST., IN RELAZIONE ALL’ART. 1, 1° PROTOCOLLO ADDIZIONALE ALLA CEDU. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ E DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. SVIAMENTO DI POTERE poiché il GSE non avrebbe applicato retroattivamente la novella legislativa introdotta dall’art. 56, commi 7 e 8, del D.L. n. 76 del 2020, così escludendo l’operatività retroattiva del DL Semplificazioni anche in relazione all’esercizio dei poteri di autotutela.

8. Inoltre nell’ipotesi in cui si dovesse ritenere l’azione del Gestore conforme all’art. 42 del d.L.vo n. 28 del 2011, il ricorrente ha chiesto al Tribunale adito di sollevare questione di legittimità costituzionale o, salvi i profili di incostituzionalità, di rimettere al giudice comunitario la questione della compatibilità della disciplina nazionale con quella comunitaria.

9. Il GSE si è costituito il 14.10.2021 e il 24.04.2025 ha depositato memoria con la quale ha confutato le argomentazioni della ricorrente; sono invece rimasti intimati i ministeri.

9.1. Le parti, infine, hanno depositato memorie insistendo per l’accoglimento delle rispettive ragioni.

10. All’udienza del 28.05.2025, il ricorso è stato discusso e spedito in decisione.

11. Il ricorso non è fondato e, pertanto, deve essere rigettato.

7. La ricorrente ha impugnato il provvedimento di cui in epigrafe (rigetto dell’istanza di riesame) affidandosi ad un unico motivo di ricorso variamente articolato:

8. Il GSE si è costituito il 14.10.2021 e il 24.04.2025 ha depositato memoria con la quale ha confutato le argomentazioni della ricorrente; sono invece rimasti intimati i ministeri.

9. Le parti, infine, hanno depositato memorie insistendo per l’accoglimento delle rispettive ragioni.

10. All’udienza del 28.05.2025, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

11. Il ricorso non è fondato e, pertanto, deve essere rigettato.

12. In via preliminare va rammentata la disciplina coinvolta nella vicenda qui scrutinata nella quale viene impugnato un provvedimento di secondo grado (non meramente) confermativo di diniego di riesame di tre precedenti provvedimenti di decadenza dagli incentivi adottati nel 2018.

12.1. All’art. 56, comma 8, D.L. 76/2020 conv. modif. L. 120/2020, il legislatore ha stabilito che “ Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge ….[...]”.

12.2. Dal tenore letterale della novella si evince che il legislatore ha distinto due ipotesi in presenza delle quali la disposizione può operare:

i ) procedimenti già avviati e non ancora conclusi dal GSE alla data del 17 luglio 2020;

ii ) procedimenti già conclusi dal GSE con provvedimento sfavorevole al privato non ancora divenuto inoppugnabile alla data del 17 luglio 2020.

12.3. In relazione alle ipotesi sub ii ), secondo orientamento consolidato della Sezione il D.L. 76/2020 ha introdotto « un procedimento di natura eccezionale, avente una finalità di sanatoria e ispirato dalla ratio di conservazione della capacità di produzione energetica da fonte rinnovabile; tale potere appare caratterizzato dalla: 1) doverosità; in quanto l’Amministrazione, contrariamente a quanto accade in via generale per i poteri di autotutela, è tenuta, per disposizione espressa, a pronunciarsi sulla istanza di riesame entro 60 gg. dalla presentazione dell’istanza (cfr. la diversa giurisprudenza sulla sollecitazione del potere di autotutela in ambito generale; da ultimo Consiglio di Stato n.3277/2020); 2) discrezionalità; in quanto al Gestore è rimessa la valutazione della situazione di fatto e di diritto, tenuto conto degli interessi pubblici e privati incisi dal provvedimento di decadenza e dunque l’esito del procedimento non è vincolato dovendo essere rimesso alla ponderazione discrezionale degli interessi in gioco; il mero ripristino della legalità violata - rectius, in questo caso, specularmente, la conservazione della legalità lesa dalla accertata violazione delle norme di settore che ha dato luogo alla perdita dell’incentivazione – non è di per sé sufficiente a giustificare il mantenimento della misura della decadenza posto che l’ovvio riconoscimento di un tale interesse non può comportare di per sé la pretermissione di ogni altra circostanza rilevante ed esonerare l'amministrazione da qualunque – seppur succintamente motivata - valutazione sulla complessiva situazione di fatto (cfr. in argomento sul generale potere di autotutela Ad. plen. n. 8/2017) » (così, fra le prime in questo senso, T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 8 novembre 2021, n. 11452; in senso conforme, inter alias e più recentemente, T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 21 novembre 2024, nn. 20820 e 20821).

12.3.1. Per quanto concerne il contenuto del potere, si è altresì precisato che l’istanza di riesame ex comma 8 dell’art. 56 cit. « non configura una sorta di “ricorso amministrativo in opposizione”, tramite il quale s’impone al GSE di riesaminare, in fatto e in diritto, il proprio precedente provvedimento, annullandolo se illegittimo. Il legislatore ha difatti previsto che questo speciale procedimento possa concludersi con una “revoca” del provvedimento di annullamento: l’utilizzo del termine “revoca” richiama una categoria di provvedimenti amministrativi che, secondo la tradizione settoriale, si fonda su valutazioni di opportunità e non sul riscontro di illegittimità. Pertanto, in sede di riesame non devono essere rimessi in discussione i profili già vagliati all’atto dell’adozione del provvedimento decadenziale, bensì (“partendo” da questi) valutare, nel rispetto del contraddittorio procedimentale, se sia opportuno un ripensamento della decisione assunta » (T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 19 marzo 2025, n. 5636).

12.3.2. L’eccezionalità del procedimento (e del potere da esercitarsi tramite esso) ne impone un’interpretazione restrittiva, anche perché esso rappresenta una norma di favore nella misura in cui il legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità politica:

- ha ritenuto che la normativa previgente fosse eccessivamente gravosa per i privati e ha perciò inteso correggerla parzialmente;

- ha altresì ritenuto che non fosse giustificato differenziare, in caso di rapporto amministrativo non ancora definitivamente esaurito, le posizioni dei privati sulla base di un fattore casuale quale la anteriorità o posteriorità della data di conclusione del procedimento di verifica rispetto all’entrata in vigore della novella;

- ha conseguentemente contemplato uno strumento di tutela specificamente destinato a coloro che fossero già stati destinatari di un provvedimento antecedentemente a tale data (purché tale provvedimento non fosse divenuto inoppugnabile per mancata tempestiva impugnazione, oppure per il suo definitivo non accoglimento).

Stante la ratio della disposizione (che ne fa emergere, ancor di più, l’eccezionalità), essa non è suscettibile di essere applicata in casi diversi da quelli espressamente contemplati.

12.3.3. Ne consegue che l’istanza di cui al comma 8 non è proponibile per le diverse ipotesi sub i ), nelle quali il privato è adeguatamente tutelato dall’applicazione - a cui il GSE è tenuto - dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 così come novellato e dalla conseguente possibilità di dolersi in sede giurisdizionale dello scorretto esercizio del potere così come ridisegnato dal legislatore.

12.3.3.1. Diversamente opinando, dovrebbe ritenersi che sia stata introdotta a regime una fattispecie di autotutela doverosa (che sarebbe peraltro ancor più anomala se si considera che viene in rilievo un potere non di secondo, bensì di terzo grado).

Il privato destinatario di un provvedimento decadenziale emesso dal GSE, purché lo abbia tempestivamente impugnato, potrebbe difatti sempre:

- pretendere che il Gestore lo riesamini;

- proporre ricorso avverso il silenzio qualora ciò non avvenga tempestivamente;

- impugnare il provvedimento di terzo grado estendendo il thema decidendum rispetto al gravame originario (con conseguente possibilità di beneficiare di un ampliamento dei termini perentori per proporre le censure).

Si tratta di un’opzione ermeneutica sistematicamente non sostenibile e che, perciò, non può essere seguita.

12.3.3.2. Alla luce di tale premessa, va evidenziato che il GSE non era tenuto a compiere valutazioni diverse rispetto a quelle già compiute nell’emissione dei provvedimenti decadenziali. La ricorrente avrebbe potuto proporre ulteriori motivi di gravame ai sensi dell’art. 43 c.p.a., ma ha preferito impugnare il provvedimento di diniego di riesame per mancato rispetto dei limiti temporali imposti dall’art. 42 d.lgs. 28/2011 come novellato. Su questo unico ambito, pertanto, deve concentrarsi lo sforzo motivazionale.

12.4. In ordine al denunziato scorretto esercizio del potere di autotutela, va premesso che - contrariamente alla prospettazione del ricorrente - la novella apportata all’art. 42 d.lgs. 28/2011 dall’art. 56 D.L. 76/2020, conv. modif. L. 120/2020 non ha natura di norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva (cfr., tra le ultime, T.A.R. Lazio, Sez. V stralcio, 3 febbraio 2025, n. 2526; T.A.R. Lazio, Sez. V-ter, 10 febbraio 2025, n. 2961).

12.4.1. Come questa Sezione ha osservato in più occasioni (T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 9 dicembre 2024, n. 22190; T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 16 gennaio 2025, n. 772; T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 24 febbraio 2025, nn. 3999 e 4005; T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 18 marzo 2025, n. 5527), « la giurisprudenza del Consiglio di Stato è chiara nell’affermare che la disciplina ex art. 21 nonies l. n. 241 del 1990 che stabilisce un termine di 18 mesi per l’annullamento d’ufficio del provvedimento amministrativo trovi applicazione rispetto ai soli provvedimenti di primo grado adottati successivamente all’ingresso in vigore della legge n. 124 del 2015, che ha introdotto tale disposizione; per i provvedimenti anteriori il suddetto termine trova invece applicazione con decorso a far data dall’ingresso in vigore della norma (Cons. Stato, n. 3787 del 2020; id. n. 1987 del 2020;id. 3462 del 2017, n. 250) » (Cons. Stato, Sez. V, 26 febbraio 2024, n. 1854).

12.4.2. Il limite temporale all’esercizio del potere del GSE di cui all’art. 42 d.lgs. 28/2011 è stato introdotto dall’art. 56 D.L. 76/2020, conv. modif. L. 120/2020, in vigore dal 17 luglio 2020 (mentre, antecedentemente, tale limite non sussisteva e il Gestore poteva prescinderne: cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 aprile 2025, n. 3499): dunque, in applicazione del richiamato principio giurisprudenziale, è da tale data che decorre il termine relativamente ai provvedimenti adottati prima della medesima data (come nel caso di specie, risalendo al 2011 il provvedimento di ammissione agli incentivi). D’altra parte, « il termine di diciotto mesi ivi può iniziare a decorrere solo dalla data di entrata in vigore del d.l. n. 76/2020 (17 luglio 2020) non potendo applicarsi retroattivamente “nel senso di computare anche il tempo decorso anteriormente all’entrata in vigore della legge (…), atteso che tale esegesi, oltre a porsi in contrasto con il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi), finirebbe per limitare in maniera eccessiva ed irragionevole l’esercizio del potere di autotutela amministrativa. Si arriverebbe infatti all’irragionevole conseguenza per cui, con riguardo ai provvedimenti adottati diciotto mesi prima dell’entrata in vigore della nuova norma, l’annullamento d’ufficio sarebbe, per ciò solo, precluso” (così Cons. Stato, VI, 13 luglio 2017, n. 3462; in termini, tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 19 gennaio 2017, n. 250) » (T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 20 novembre 2024, nn. 20820 e 20821).

12.4.2.1. Il termine di cui all’art. 21- nonies L. 241/1990 è stato, poi, ridotto a dodici mesi dall’art. 63, D.L. 77/2021, conv. modif. L. 108/2021, in vigore dal 1 giugno 2021: sempre in applicazione del medesimo principio giurisprudenziale, il “nuovo” termine di dodici mesi trova applicazione in caso di provvedimenti di primo grado adottati successivamente all’entrata in vigore della novella (dovendosene escludere un’applicazione retroattiva), mentre per quelli emessi in data anteriore continua a trovare applicazione, ratione temporis , il “vecchio” termine di diciotto mesi.

Dunque, riepilogativamente, si devono distinguere tre diverse situazioni:

a) provvedimenti di primo grado adottati fino al 17 luglio 2020 : si applica il termine di diciotto mesi, decorrenti da tale data;

b) provvedimenti di primo grado adottati fra il 18 luglio 2020 e il 31 maggio 2021 : si applica il termine di diciotto mesi, decorrenti dall’adozione del provvedimento;

c) provvedimenti di primo grado adottati a partire dal 1 giugno 2021 : si applica il termine di dodici mesi, decorrenti anche in questo caso dall’adozione del provvedimento.

12.5. La fattispecie in esame, come si è detto, rientra nell’ipotesi sub a), sicché i provvedimenti decadenziali avrebbero dovuto essere adottati entro il 17 gennaio 2022: termine che il GSE ha all’evidenza rispettato.

12.6. Alla luce di quanto esposto, in disparte le contestazioni di merito contenute nei provvedimenti che non sono oggetto dell’odierna impugnativa ma di diverso procedimento giurisdizionale pendente (R.G. 4020/2018), il GSE è intervenuta con i provvedimenti di II grado rispettando i limiti temporali ratione temporis operanti.

13. Le argomentazioni rassegnate valgono anche ad escludere la fondatezza delle eccezioni di incostituzionalità sollevate, in via subordinata, da parte ricorrente.

14. Non ritiene, infine, il Collegio di dovere procedere al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in virtù della compatibilità delle disposizioni coinvolte con le norme del Trattato e dei principi eurounitari.

13.1. La Corte di Giustizia, infatti, esclude tale obbligo nei casi in cui la questione sollevata non sia rilevante, la disposizione del diritto dell'Unione di cui trattasi sia già stata oggetto d'interpretazione da parte della Corte, oppure quando la corretta interpretazione del diritto dell'Unione si imponga con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi (Corte di Giustizia 6 ottobre 2021 C561/2019; 15 ottobre 2024, C. 144/23).

13.2. Varrebbe unicamente osservare che, secondo l’orientamento del Consiglio di Stato, che non si ha motivo di disattendere, sulla scorta del parametro dell’operatore prudente e accorto di matrice comunitaria, è esclusa la sussistenza di un affidamento rilevante rispetto all’esercizio del potere di decadenza anche nel caso di specie, poiché l'ammissione all’incentivo è sempre condizionata al positivo esito della successiva verifica dei requisiti da parte del gestore; pertanto fino allo svolgimento dell'attività di controllo, e al suo positivo superamento, nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 22 novembre 2023, n. 10007; sez. IV, 12 ottobre 2022 n. 8719; id., sez. VI, 03 gennaio 2022 n. 9).

14. Conclusivamente, la domanda di annullamento del provvedimento di diniego del riesame va respinta alla luce dell’infondatezza delle censure che sono state proposte.

15. La regolamentazione delle spese di lite avviene, quanto al rapporto fra il ricorrente e il GSE, in applicazione del criterio della soccombenza, con liquidazione nella misura indicata in dispositivo. Nulla sulle spese, invece, quanto al rapporto fra il ricorrente e i Ministeri, stante la mancata costituzione in giudizio di questi ultimi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente alla refusione, in favore del GSE, delle spese di lite, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00 euro) oltre accessori di legge, se e nella misura in cui siano dovuti; nulla sulle spese quanto al rapporto fra il ricorrente e i Ministeri.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

Giacomo Nappi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giacomo Nappi	Raffaele Tuccillo

IL SEGRETARIO