Pubblicato il 17/05/2023

N. 00308/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00702/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia OM

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 702 del 2022, proposto da
Profumeria Raggi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonino Morello, Jacopo Gherardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del Dirigente del Settore patrimonio FS1596053 del 27 aprile 2022 avente ad oggetto “Comunicazione di finita concessione per l’uso dell’immobile di proprietà comunale sito in Bologna, Piazza Galvani n. 1/A-B”, destinata a negozio in cui la Profumeria Raggi svolge la sua attività commerciale;

- del Regolamento del Patrimonio Immobiliare del Comune di Bologna approvato con deliberazione consiliare rep. n. DC/2020/30 del 23 marzo 2020, nella parte in cui non ha previsto in via transitoria la salvaguardia della efficacia delle concessioni per l’uso dei beni immobili demaniali già rilasciate ed in atto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2023 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente è concessionaria dell’immobile del demanio comunale sito in Bologna, piazza Galvani n.1/A-B (complesso immobiliare denominato “Palazzo Archiginnasio”) ove esercita attività commerciale, in forza di concessioni – contratto stipulate nel 2011 e nel 2016 e, da ultimo, in data 12.12.2017.

L’art. 3 del predetto atto di concessione fissava la durata in anni 6 dal 1.1.2017 al 31.12.2022 (art. 3) aggiungendo, al primo comma, che restava “fermo il carattere precario della concessione stessa, revocabile dal Concedente per motivi di pubblico interesse, in qualsiasi momento con preavviso scritto di mesi 6 (sei)” e, al secondo comma che “Alla scadenza, si valuterà la possibilità di procedere ad eventuale ulteriore nuova concessione che potrà essere disposta con atto espresso”.

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, successivamente trasposto innanzi a questo T.A.R. in seguito ad opposizione del Comune ex art. 10 del D.P.R. n. 1199/1971, impugna il provvedimento in epigrafe con cui l’amministrazione comunale ha comunicato la scadenza del 31.12.2022 rappresentando che, per effetto del nuovo Regolamento del Patrimonio immobiliare approvato con deliberazione del Consiglio Comunale del 23.3.2020 – quindi entrato in vigore durante il rapporto concessorio – non sarà più possibile sottoscrivere un nuovo contratto mediante procedura negoziata con il concessionario uscente ma occorrerà indire apposita procedura selettiva ai sensi degli artt. 4 e seguenti del regolamento citato, nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento e trasparenza. Si avvisava altresì la ricorrente che, nelle more dell’avvio della procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione dei locali, sarebbe stato possibile continuare a detenere l’immobile corrispondendo una indennità di occupazione.

Avverso tale atto insorge la deducente con il gravame in trattazione, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili, rilevando in sintesi che:

- la nuova previsione regolamentare del 2020 non potrebbe trovare applicazione alla concessione – contratto stipulata anteriormente che avrebbe consentito espressamente la proroga con atto espresso;

- il contratto andrebbe qualificato come locazione commerciale, come tale assoggettato alla relativa disciplina di cui agli artt. 27 e 28 della L. n. 392/1978 con durata di 6 anni rinnovabili per altri 6 anni, come potrebbe desumersi dall’avvenuta registrazione come “contratto di locazione”;

- sussisterebbe violazione dell’affidamento riposto nella proroga del contratto per altri 6 anni, in forza della quale la ricorrente ha investito risorse nel 2020 per realizzare opere di miglioramento;

- in via subordinata, sarebbe illegittimo il nuovo regolamento comunale per omessa previsione di una disciplina transitoria da applicare ai contratti in corso di esecuzione al momento della relativa entrata in vigore.

Si è costituito il Comune di Bologna che eccepisce in limine l’inammissibilità del ricorso, per avere la parte istante gravato il regolamento comunale solo in via subordinata e non in via principale unitamente all’atto applicativo. Nel merito, l’amministrazione replica alle censure e conclude per il rigetto del gravame, richiamando precedenti pronunce di questo T.A.R. favorevoli alla propria prospettazione difensiva della resistente (T.A.R. Emilia - OM, Bologna, n. 547 e n. 548 del 2021).

Il Tribunale ha accolto la richiesta di sospensiva ai sensi dell’art. 55, comma 10, del c.p.a. con ordinanza cautelare n. 540 dell’11.11.2022.

Dopo ulteriore scambio di memorie, all’udienza del 10.5.2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato; per l’effetto, può prescindersi dall’esame dell’eccezione in rito.

Non è contestato che i locali in cui la ricorrente svolge la propria attività commerciale appartengano al demanio del Comune di Bologna, facente parte del complesso immobiliare denominato “Palazzo Archiginnasio”, bene vincolato ai sensi del D.Lgs. n.42/2004 e della L. 1089/1939, giusto Decreto Ministeriale del 16.2.1960.

Per l’effetto, non è condivisibile l’inquadramento civilistico del rapporto in questione come contratto di locazione privatistico assoggettato, secondo la tesi attorea, alla disciplina degli immobili commerciali di cui agli artt. 27 e 28 della L. n. 392/1978 cui conseguirebbe, in tesi, l’applicazione della durata di 6 anni rinnovabili per altri 6.

Al riguardo, la giurisprudenza è unanime nell'affermare che l'affidamento in gestione di un immobile demaniale non può prescindere da un momento autoritativo, con conseguente inammissibilità di una regolamentazione interamente privatistica della vicenda: sul punto, si è condivisibilmente rilevato che, se per i beni facenti parte del patrimonio disponibile si deve procedere necessariamente tramite gli istituti di diritto privato, i beni demaniali o del patrimonio indisponibile sono invece oggetto di gestione autoritativa e quindi devono essere affidati tramite concessione amministrativa (tipicamente con la forma della concessione - contratto), tant'è che la dichiarazione di natura demaniale di un bene fa venire meno l'eventuale contratto di locazione precedentemente stipulato (Cass. Civ., n. 1067/2002). Dal momento in cui un bene acquista la natura demaniale, diventano dunque, per ciò solo, inapplicabili sia le norme relative ai contratti di locazione, sia i principi che ispirano i rapporti interprivatistici inerenti l'esecuzione dei rapporti obbligatori; da quel momento, infatti, ogni pretesa privata concernente il bene, può giustificarsi soltanto nella logica di un provvedimento concessorio (Consiglio di Stato, Sez. I, n. 1769/2019; T.A.R. Emilia - OM, Bologna, n. 761/2020; T.A.R. Lazio, Roma, n. 8165/2014).

Anche secondo le Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 6898/2003, la demanialità del bene condiziona inevitabilmente la tipologia di rapporto (e con essa la relativa giurisdizione) e prevale sull'eventuale volontà (e qualificazione) difforme delle parti. L’immobile di proprietà di un Comune che sia riconosciuto di interesse storico, archeologico o artistico ad opera della competente Sovrintendenza è soggetto, ai sensi del combinato disposto degli artt. 822 e 824 cod. civ., al regime del demanio pubblico, con la conseguenza che il suo godimento da parte di terzi non può avvenire in base a contratti di diritto privato, ma è possibile soltanto sulla base di concessioni alla cui categoria devono ricondursi i rapporti concretamente instaurati, indipendentemente dal nomen iuris effettivamente usato nella relativa convenzione ed anche se con questa sia stato fatto riferimento alla locazione.

Si aggiunga che proprio tale qualificazione giustifica la devoluzione del giudizio in trattazione alla cognizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), del c.p.a. ( “controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche” ) e non del giudice ordinario.

Da tali considerazioni discende l’inapplicabilità della norma ex adverso invocata in materia di locazioni commerciali relativa al rinnovo automatico alla scadenza contrattuale di ulteriori sei anni.

Giova anche rimarcare che, come emerge dall’atto di concessione, non risulta neppure predicabile un diritto del concessionario alla proroga del rapporto; difatti, si è visto che l’art. 3 del predetto atto di concessione fissava la durata in anni 6 dal 1.1.2017 al 31.12.2022 specificando, al primo comma, che restava “fermo il carattere precario della concessione stessa, revocabile dal Concedente per motivi di pubblico interesse, in qualsiasi momento con preavviso scritto di mesi 6 (sei)” e, al secondo comma che “Alla scadenza, si valuterà la possibilità di procedere ad eventuale ulteriore nuova concessione che potrà essere disposta con atto espresso”. In altri termini, dall’esame della disposizione non emerge né un diritto alla proroga del rapporto (contemplando la disposizione l’eventuale rilascio di una nuova concessione e non la prosecuzione di quella in essere) né tampoco un legittimo affidamento alla stabilità del medesimo, visto il riferimento testuale al carattere precario della concessione stessa, revocabile ad nutum dall’ente locale con preavviso.

A tale proposito, va richiamato il consolidato indirizzo pretorio secondo cui, essendo la concessione amministrativa espressione di una potestà autoritativa, non è tutelabile l'aspettativa del concessionario al rinnovo del rapporto nei casi in cui l'amministrazione proceda, come è tenuta, a nuovo affidamento tramite gara pubblica (T.A.R. Lazio, Roma, n. 12070/2022; Consiglio di Stato, Sez. V, n. 921/2010).

Peraltro, l'aspettativa del concessionario al rinnovo del rapporto non configura un diritto di insistenza del concessionario stesso, perché il rinnovo equivale ad un nuovo affidamento e, come è noto, ogni nuovo affidamento deve svolgersi mediante gara pubblica come legittimamente disposto dal Regolamento comunale approvato con deliberazione del Consiglio Comunale del 23.3.2020.

A tale proposito, va rigettato il motivo di gravame articolato in via subordinata avverso la precitata deliberazione comunale; ed invero, l'indizione di una procedura comparativa per il rinnovo dell’affidamento deve considerarsi rispondente ai principi comunitari in materia di libera circolazione dei servizi, par condicio, imparzialità e trasparenza, di modo che l'esperimento della gara, per il rilascio o il rinnovo di concessioni di beni pubblici, rappresenta, in mancanza di norme diverse in relazione a specifici e particolari settori, un principio indefettibile, peraltro recepito dall’art. 4, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016.

L'uso più conveniente del bene pubblico postula, infatti, sia l'individuazione da parte dell'amministrazione di ragionevoli obiettivi da realizzare tramite l'utilizzazione del bene, sia l'attivazione di una procedura di confronto competitivo e tale assetto prevale sulla tutela dell'interesse del precedente titolare al rinnovo della concessione (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2933/2014).

Infine, non è dato ravvisare alcuna illegittima interruzione anticipata del rapporto concessorio che, come riportato nella gravata attività provvedimentale, è venuta a scadenza naturale il 31.12.2022; per l’effetto, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, non occorreva una disciplina transitoria con conseguente infondatezza del gravame proposto in parte qua avverso il nuovo regolamento comunale.

Le svolte considerazioni conducono, in definitiva, al rigetto del gravame pur potendosi disporre, ad una complessiva valutazione dei fatti di causa, la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia OM – Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Andrea Migliozzi, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

Paolo Amovilli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Di Vita	Andrea Migliozzi

IL SEGRETARIO