Pubblicato il 22/12/2025

N. 23464/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06854/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6854 del 2025, proposto da AA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Doddi e Giuseppe Lo Pinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Lo Bianco, Eleonora Papi Rea e Paolo Felix Iurich, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Direzione analisi giuridiche e contenzioso dell’ente in Roma, viale Castro Pretorio, 118;

nei confronti

World Fuel Services Italy S.r.l., non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum ,
Associazione Italiana Gestori Aeroporti – Assaeroporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Doddi e Pierpaolo Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fabrizio Doddi in Roma, via Panama, 26;

per l’annullamento

- del Regolamento adottato da ENAC in data 24 marzo 2025 “ Disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all’articolo 704 del Codice della navigazione affidati in concessione ” Ed. n. 1, rev. n. 1, pubblicato sul sito istituzionale dell’Ente il 2 aprile 2025;

- di ogni altro atto presupposto, precedente e successivo, preparatorio o consequenziale, comunque connesso con il provvedimento impugnato, anche se non conosciuto, ivi incluso il “ Comment Response Document – Osservazioni su ‘Regolamento recante disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concessione’, approvato dal CdA ENAC in data 5 maggio 2023 ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 il dott. CA FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.) La ricorrente SOGEAAL S.p.A. (di seguito, per brevità, anche solo “ AA ” o il “ Gestore ”) è concessionaria della gestione dell’Aeroporto di Alghero che, con riferimento all’anno 2024, ha registrato un traffico di appena 1.611.625 passeggeri e di 1,3 tonnellate di merci, collocandosi al di sotto delle due soglie minime alternativamente previste per l’applicazione delle disposizioni dettate dal d.lgs. 13 gennaio 1999, n. 18 (ossia, un traffico annuale pari o superiore a due milioni di passeggeri o a cinquantamila tonnellate di merci, in base a quanto previsto dall’articolo 6 del d.lgs. n. 18/1999).

1.1.) In punto di fatto, occorre innanzitutto riepilogare brevemente le vicende che hanno condotto all’instaurazione del presente contenzioso.

1.2.) Vale in primis evidenziare che l’Ente nazionale per l’aviazione civile (“ NA ”), con nota prot. 139285 del 9 novembre 2022, aveva comunicato al Gestore l’avvio della consultazione sulla bozza della prima edizione del regolamento sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile, ossia quello oggetto del ricorso in esame, con cui ha previsto una serie di obblighi in capo alle società di gestione aeroportuale.

L’NA, in sintesi, con detto regolamento aveva inteso: i) demandare ai gestori aeroportuali, ovvero ad una società da questi ultimi controllata, la costruzione dei depositi carburante negli aeroporti aperti al traffico commerciale; ii) obbligare i gestori all’acquisto dei depositi di carburanti già esistenti, di proprietà di terzi, ovvero realizzare un nuovo impianto in caso di impossibilità a procedere all’acquisto; iii) imporre ai concessionari, se del caso tramite società dagli stessi controllata, la gestione dei depositi carburante; iv) introdurre uno specifico apparato sanzionatorio per colpire i gestori in caso di inadempimento degli obblighi regolamentari.

1.3.) Il Gestore, in data 24 luglio 2023, adiva questo Tribunale per chiedere l’annullamento del regolamento adottato in data 26 maggio 2023.

Questo Tribunale, con la sentenza n. 2211 pubblicata in data 5 febbraio 2024, accoglieva parzialmente il ricorso proposto dalla società ricorrente e, per l’effetto, annullava il regolamento, rilevando che:

- “[…] l’NA, che ha optato per una regolazione di carattere orizzontale delle modalità di acquisto e riserva di gestione, in favore dei gestori aeroportuali, dei depositi di carburante ubicati all’interno del sedime aeroportuale, non ha esplicitato le ragioni in forza delle quali ha ritenuto sussistenti i presupposti e ricorrenti le condizioni previste dall’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999 per l’esercizio del potere tipizzato da tale disposizione normativa ”;

- “ ai fini della centralizzazione di una infrastruttura aeroportuale – che si pone quale precondizione implicita per l’adozione di qualsiasi provvedimento, comunque denominato, con il quale l’NA provvede a riservare in via esclusiva la gestione di una siffatta infrastruttura al gestore aeroportuale – è richiesta la ricorrenza dei medesimi requisiti espressamente previsti dal richiamato art. 9 del d.lgs. n. 18/1999 per il successivo affidamento in esclusiva della gestione, incombeva sull’NA, nell’adozione dell’impugnato regolamento, uno specifico e stringente obbligo di motivazione in ordine al ricorrere della condizione di insuscettibilità di duplicazione e frazionamento di tutte le infrastrutture rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento in parola. L’obbligo motivazionale gravante sull’NA, inoltre, per espressa previsione di legge avrebbe dovuto riguardare anche la sussistenza, per ogni singola infrastruttura considerata, delle ‘causae’ normative poste dal legislatore a fondamento della insuscettibilità di duplicazione e frazionamento (individuate nella complessità, nel costo e nell’impatto ambientale di tale operazione), che assumono rilievo sia sul versante della centralizzazione in senso stretto, sia con riguardo ai profili più strettamente inerenti alla possibilità di riservare in esclusiva la gestione della infrastruttura centralizzata ”;

- “[nel] caso di specie, inoltre, l’obbligo di motivazione gravante sull’NA e sostanzialmente disatteso – in quanto nelle premesse del gravato regolamento viene fatto solo un generico riferimento alla ‘tutela dell’ambiente’ e alla ‘minimizzazione del suolo demaniale’ (‘causa’, quest’ultima, di per sé irrilevante ai fini dell’esercizio del potere attribuito all’NA dall’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999 e, comunque, anche contraddittoria rispetto alla disciplina dettata, che agli artt. 1 e 2, comma 2 dell’impugnato regolamento impone altresì obblighi di costruzione di nuovi impianti in capo ai gestori aeroportuali) – risultava vieppiù cogente tenuto conto che l’Ente resistente con nota dell’11 gennaio 2022 aveva notiziato i gestori aeroportuali dell’intenzione di adottare il ridetto regolamento, espressamente stimolando il contraddittorio procedimentale di tali soggetti, con la formulazione di una richiesta di segnalazione ‘ai fini di una preventiva valutazione, quali siano le possibili iniziative che si ritiene, in relazione alle singole realtà aeroportuali, di poter avviare specificando contestualmente, nel dettaglio, la situazione odierna, nei termini sopra riportati, dei depositi carburante presenti [….]”;

- “ la necessità per l’NA di interpellare (recte, sentire) l’ente di gestione aeroportuale e il comitato degli utenti, prima di provvedere alla riserva della gestione delle infrastrutture centralizzate, è chiaramente sancita dall’art. 9 del d.lgs n. 18/1999, e ciò a prescindere dal carattere puntuale o generale dell’intervento in concreto adottato. Correlata al corretto assolvimento di tale obbligo – con ricadute anche sul piano della motivazione – vi è anche la necessità che l’NA, sulla base del concreto svolgersi del contraddittorio con i soggetti da sentire obbligatoriamente, dia puntuale riscontro ai commenti, alle proposte e alle osservazioni eventualmente formulate, vieppiù laddove i contributi resi abbiano una diretta ricaduta sugli specifici presupposti richiesti dalla legge per il legittimo esercizio del potere in questione. Ora, alla stregua di un’interpretazione logica e funzionale dell’art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, l’obbligo di sentire/consultare i predetti soggetti si risolverebbe in una previsione inutiliter data se poi, nella determinazione amministrativa, l’NA potesse liberamente ignorarne l’apporto partecipativo o disattenderlo in assenza di una valida motivazione ”.

1.3.1.) La predetta sentenza veniva appellata dall’NA dinanzi al Consiglio di Stato.

Il giudizio d’appello si è concluso con una declaratoria di improcedibile del gravame per sopravvenuto difetto d’interesse, avendo l’NA adottato, nelle more del suo svolgimento, una nuova versione del regolamento in parola.

2.) La società ricorrente, con la proposizione del ricorso in esame affidato a sei distinti motivi, ha impugnato il nuovo regolamento sui depositi carburante adottato dall’NA, lamentandone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili, e ne ha chiesto l’annullamento.

2.1.) Con il primo motivo di ricorso è stata lamentata l’illegittimità del gravato regolamento per “ Violazione e falsa applicazione della direttiva n. 96/67/CE. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 18/1999. Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 del d.l. n. 5/2012 (conv. in l. n. 35/2012). Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 25/1997. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti. Difetto di istruttoria, difetto/assenza di motivazione ”.

Ad avviso della società ricorrente, il regolamento impugnato sarebbe in primo luogo illegittimo perché adottato in violazione delle disposizioni normative indicate nella sopra riportata rubrica, nonché viziato da eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti.

In particolare, è stato dedotto che:

- il nuovo regolamento, partendo dall’asserita necessità di “ riorganizzazione complessiva del sistema ”, al pari della precedente edizione già annullata, muoverebbe dall’asserito erroneo presupposto che la proprietà e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile debba essere ricondotta in via esclusiva in capo alle società di gestione aeroportuale al fine di procedere così alla loro centralizzazione. Tale approccio contrasterebbe con la Direttiva 96/67/CE e con il d.lgs. 13 gennaio 1999, n. 18 di recepimento, in quanto le limitazioni al numero dei prestatori di servizi e, quindi, la centralizzazione di alcune infrastrutture e la riconducibilità delle connesse attività ad un solo soggetto, quale il gestore aeroportuale, dovrebbero essere considerate derogatorie alla regola generale della pluralità degli operatori in concorrenza e, come tali, motivate caso per caso a seguito di specifica istruttoria, al ricorrere dei presupposti di legge;

- i depositi carburante non potrebbero essere considerati, aprioristicamente, quali “ infrastrutture centralizzate ”, prescindendo dalla specifica realtà aeroportuale in cui gli stessi risultano ubicati e dalla situazione di fatto ivi esistente quanto a proprietà e gestione, né sarebbe possibile costringere il gestore a richiederne la centralizzazione laddove non risultino sussistenti i presupposti indicati dalle norme di riferimento, occorrendo una specifica istruttoria condotta dall’NA sul singolo aeroporto e un’apposita richiesta/istanza del gestore aeroportuale, ricorrendo i presupposti previsti dalla normativa di riferimento sopra citata e previo coinvolgimento del Comitato degli utenti;

- il gravato regolamento violerebbe le sopracitate previsioni normative sotto plurimi profili, avendo imposto ai gestori aeroportuali, in via generale e astratta, nonché in assenza di qualsivoglia attività istruttoria, sia l’acquisto dei depositi esistenti, sia la gestione degli stessi, in via diretta o mediante una NewCo da essi controllata, al fine di giungere alla centralizzazione di tali infrastrutture. Nella fattispecie in esame, ciò risulterebbe palesemente illegittimo, in quanto nell’aeroporto di Alghero opera un unico fueler che gestisce il deposito carburante in forza di una subconcessione autorizzata dall’NA e in scadenza alla fine del 2029 e non sussistono le esigenze di centralizzazione previste dalla normativa di settore, quali la complessità, il costo o l’impatto ambientale delle stesse, come dimostra il fatto che il servizio non solo è stato sempre garantito, ma è anche stato erogato salvaguardando la safety aeroportuale. La società ricorrente, a tale proposito, ha altresì rilevato come, ai fini della centralizzazione (quale obiettivo dichiarato del regolamento, giusto quanto previsto dall’articolo 1 dello stesso), sia sempre e comunque necessario rispettare i vincoli normativi stabiliti dal diritto eurounionale e interno;

- oltretutto l’NA, nel caso di specie, non solo ha ritenuto di non sottoporre a consultazione il nuovo testo regolamentare (limitandosi a pubblicare i commenti pervenuti in relazione alla precedente versione), ma neppure ha ritenuto di dover interpellare il Comitato degli utenti, con violazione della disposizione di cui all’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999 posta alla base dell’intervento regolatorio di cui si tratta;

- il richiamo all’articolo 2 del d.lgs. 25 luglio 1997, n. 250 dimostrerebbe, poi, come la legittimità del gravato regolamento sarebbe inficiata da un evidente vizio di incompetenza assoluta e di sviamento di potere, in quanto tale previsione normativa devolve all’NA una potestà regolatoria in materia di handling limitata ai soli aspetti “tecnici”, mentre il regolamento oggetto del presente giudizio non sarebbe ispirato da esigenze di safety , perseguendo finalità anticoncorrenziali e producendo l’effetto di disporre la centralizzazione generalizzata di tutti depositi di carburante presenti sugli scali aeroportuali italiani aperti al traffico civile, in elusione delle stingenti condizioni imposte dalle fonti normative di rango primario;

- le disposizioni contenute nell’impugnato regolamento, inoltre, neppure risulterebbero suscettibili di essere giustificate sul piano normativo in base a quanto previsto dall’articolo 57, comma 1, lett. c) , del d.-l. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito con modificazioni dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, che considera i “ depositi di carburante per aviazione siti all’interno del sedime aeroportuale ” come “ infrastrutture e insediamenti strategici ai sensi dell’articolo 1, comma 7, lettera i), della legge 23 agosto 2004, n. 239 ”. Infatti, le norme invocate dall’NA si limiterebbero a disciplinare una procedura semplificata per la realizzazione di alcune infrastrutture energetiche, devolvendo la relativa competenza al Ministero dello Sviluppo Economico (ora Ministero delle Imprese e del Made in Italy), senza per questo interferire con i rigorosi presupposti previsti per la “centralizzazione” delle infrastrutture destinate ai servizi di handling , che rimangono disciplinati dall’articolo 8 della direttiva 96/67/CE e dall’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999;

- parimenti inconferenti risulterebbero, poi, i richiami fatti all’articolo 705 del r.d. 30 marzo 1942, n. 327 recante “Codice della navigazione” (“ cod. nav. ”), tenuto conto del fatto che tale disposizione normativa si limita a stabilire che il gestore aeroportuale deve provvedere ad organizzare le attività aeroportuali mediante il coordinamento dei (e la vigilanza sui) vari soggetti presenti in aeroporto, senza spingersi a imporre alcuna gestione diretta dei depositi carburante.

2.2.) Con il secondo motivo di ricorso è stata prospettata l’illegittimità del gravato regolamento per “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 Cost. e dei principi eurounitari in materia di concorrenza e libera prestazione dei servizi di cui agli artt. 49 e 56 TFUE. Violazione e falsa applicazione della direttiva 96/67/CE e del d.lgs. n. 18/1999. Violazione e falsa applicazione del regolamento UE 139/2014. Eccesso di potere per difetto di proporzionalità, illogicità ed ingiustizia manifesta. Violazione del principio di precauzione ”.

Secondo la prospettazione della società ricorrente, la riconduzione della gestione dei depositi carburante per l’aviazione commerciale alla diretta ed esclusiva responsabilità delle società di gestione aeroportuale o delle società da esse controllate, disposta dall’NA con il regolamento impugnato, si porrebbe in contrasto con il principio di libera iniziativa economica dei gestori, cristallizzato nell’articolo 41 della Costituzione e negli articoli 49 e 56 TFUE, vanificando gli stessi obiettivi sottesi alla disciplina del mercato dei servizi di handling .

Partendo dal rilievo secondo il quale la garanzia posta dall’articolo 41 della Costituzione si estrinsecherebbe sia nella libertà di decidere “se intraprendere” una data attività, sia in quella di “organizzarla” e “gestirla” secondo criteri di economicità, efficacia ed efficienza, la società ricorrente ha prospettato che le gravate disposizioni regolamentari obbligherebbero i gestori aeroportuali alla realizzazione di una serie di attività, con conseguente forzato stravolgimento dei propri assetti organizzativi.

L’illegittimità di tale scelta risiederebbe nel fatto che la specificità, la complessità e la pericolosità dei servizi connessi allo stoccaggio e alla distribuzione del carburante nel settore dell’aviazione civile e commerciale, richiederebbero il possesso di elevate competenze tecniche, necessarie per garantire la massima sicurezza nelle operazioni e l’osservanza delle regole tecniche di settore adottate a livello internazionale per il controllo sulla qualità del carburante e delle relative procedure operative.

Ciò troverebbe conforto nel fatto che le predette attività sono state sempre tradizionalmente svolte da soggetti terzi in possesso di un know-how specialistico e delle autorizzazioni richieste dalla legge, esulando quindi dalle competenze proprie dei gestori. A conferma di tale assunto militerebbe il regolamento UE n. 139/2014 (che stabilisce i requisiti tecnici e le procedure amministrative relative agli aeroporti) che, alla disposizione ADR.OPS.B055 (“ Qualità del carburante ”), prevede che “ Il gestore aeroportuale verifica che le organizzazioni che partecipano alle operazioni di stoccaggio e distribuzione del carburante agli aeromobili dispongano di procedure che garantiscano che gli aeromobili siano riforniti con carburante non contaminato e conforme alle specifiche tecniche ”.

Tale ultima previsione di diritto eurounionale, attraverso il riferimento alle “ organizzazioni che partecipano alle operazioni di stoccaggio ”, confermerebbe che la gestione dei depositi carburante da parte di operatori terzi non solo è pienamente legittima, ma rappresenta anche la condizione usuale di svolgimento di tale attività all’interno del mercato di riferimento, proprio in ragione delle ricordate peculiarità che la caratterizzano.

Ad avviso di AA, questo “svuotamento” del nucleo essenziale garantito dall’articolo 41 della Costituzione non potrebbe ritenersi “compensato” dalla facoltà di affidare a terzi “ il servizio di conduzione tecnica ”, come previsto dall’articolo 4, comma 2, dell’impugnato regolamento.

Secondo la tesi del Gestore ricorrente, inoltre, il regolamento in questione risulterebbe illegittimo anche in ragione della violazione del principio di precauzione di cui agli articoli 174, par. 2, del Trattato CE (corrispondente, ad oggi, all’articolo 191, par. 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea) e all’articolo 301 del d.lgs. n. 152/2006, in quanto l’NA non avrebbe tenuto in considerazione gli eventuali rischi derivanti alla sicurezza dal trasferimento della gestione di attività pericolose da un soggetto all’altro, non essendo in proposito stata preventivamente indagata la possibilità, per i gestori aeroportuali, di espletare o meno in proprio la gestione dei servizi connessi allo stoccaggio del carburante che, come detto, non rientrano tra le loro ordinarie prerogative.

2.3.) Con il terzo motivo di ricorso è stata dedotta l’illegittimità dell’impugnato regolamento per “ Incompetenza. Violazione e falsa applicazione della circolare ENAC del 7 dicembre 2009, n. apt-32. Violazione e falsa applicazione degli artt. 42 Cost., 693, co. 2 c.n., 822 e ss. c.c. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria e difetto di motivazione ”.

Secondo la prospettazione di AA, il gravato regolamento sarebbe altresì illegittimo in quanto l’NA, violando le competenze ad esso attribuite dalla legge, avrebbe di fatto previsto che i depositi carburante avio presenti nel sedime aeroportuale – una volta acquisiti in via esclusiva dalla società di gestione aeroportuale (ovvero da una società da essa controllata) – vengano qualificati in maniera automatica quali beni appartenenti al “demanio aeronautico” dello Stato e, dunque, assumano di fatto la qualifica di “beni demaniali”, obliterando che ai sensi dell’articolo 693, comma 2, cod. nav., all’individuazione dei beni del demanio aeronautico “ provvedono le amministrazioni statali competenti con apposito atto di intesa ”.

Peraltro, l’assoggettamento allo status di beni demaniali dei depositi carburante per l’aviazione civile e commerciale sarebbe avvenuto in assenza di un interesse pubblico concreto e puntuale, idoneo a giustificare l’avocazione alla mano pubblica della proprietà di tali infrastrutture al fine di consentirne l’accesso e garantire l’erogazione dei servizi in condizioni di trasparenza, efficacia ed uguaglianza, secondo lo schema tipico della c.d. essential facility doctrine .

2.4.) Con il quarto motivo di ricorso è stata contestata la legittimità dell’impugnato regolamento per “ Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 41, e 117, comma 1 della Costituzione, oltre che violazione dei principi di legittimo affidamento e di certezza giuridica e proporzionalità riconosciuti anche dal diritto europeo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 del d.l. n. 201/2011 (conv. in l. n. 214/2011). Eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca, difetto di istruttoria e ingiustizia manifesta. Violazione e falsa applicazione della convenzione di gestione in essere con ENAC ”.

In base a quanto dedotto da AA, l’impugnato regolamento risulterebbe illegittimo per violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento, tutelati sia a livello europeo sia dalla Costituzione italiana, con conseguente violazione degli articoli 3, 41 e 117, comma 1, della Costituzione.

Le previsioni del suddetto regolamento, infatti, inciderebbero negativamente sul legittimo affidamento che i gestori aeroportuali hanno maturato sulla validità ed efficacia delle convenzioni per la gestione degli aeroporti sottoscritte con l’NA, atteso che – per effetto dell’attribuzione della proprietà esclusiva dei depositi carburante che insistono negli scali aeroportuali interessati – l’elenco dei beni affidati in concessione alle società di gestione aeroportuale verrebbe sensibilmente ampliato.

Ciò, peraltro, sarebbe stato disposto senza considerare che molti gestori aeroportuali hanno da poco avviato e/o concluso i tavoli di confronto con l’NA per il rinnovo o per la proroga delle subconcessioni in essere con le società di rifornimento carburante, ovvero per la costruzione dei nuovi impianti da parte di operatori terzi, e senza che l’NA abbia mai fatto menzione della necessità di gravare i gestori dei significativi oneri imposti per via regolamentare.

L’impugnato regolamento, inoltre, risulterebbe illegittimo anche nella misura in cui obbligherebbe la società ricorrente a sostenere ingenti investimenti senza contemplare alcun tipo di meccanismo di revisione del Piano degli investimenti e del connesso Piano Economico Finanziario (“ PEF ”), né tantomeno misure di “riequilibrio” economico-finanziario, soprattutto in relazione al quadriennio regolatorio già sottoposto a consultazione con l’utenza aeroportuale.

Né l’assenza di adeguate garanzie circa una rivisitazione del PEF potrebbe ritenersi giustificata dal fatto che il regolamento in questione riconosce la possibilità di recuperare in tariffa i nuovi costi che AA dovrà sostenere, in quanto si tratterebbe di una possibilità del tutto astratta, dal momento che le competenze tariffarie in materia aeroportuale spettano, ai sensi dell’art. 37 del d.-l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, all’Autorità di Regolazione dei Trasporti, la quale non sarebbe stata in alcun modo interpellata dall’NA, con conseguente illegittimità del gravato regolamento anche sotto tale profilo.

Un ulteriore profilo di illegittimità risiederebbe, poi, nel fatto che il regolamento in parola impatterebbe anche sulla pianificazione aeroportuale e sui Master Plan già approvati, potendo per tale ragione rivelarsi di fatto impossibile la realizzazione ex post di nuovi depositi.

Ad avviso della società ricorrente, il gravato regolamento violerebbe anche la convenzione di gestione in essere, dal momento che all’atto della sua sottoscrizione è stata conferita a AA la facoltà di subconcedere spazi ed aree a soggetti terzi. Orbene, in virtù delle previsioni regolamentari oggetto di impugnazione, e quindi con un atto d’imperio adottato in assenza di sopravvenuti mutamenti del quadro normativo, detta facoltà verrebbe ad essere del tutto eliminata per ciò che concerne l’affidamento delle aree per la gestione dei depositi carburanti, in patente contrasto con le vigenti disposizioni convenzionali.

2.5.) La società ricorrente, con il quinto motivo di ricorso, ha contestato la legittimità del gravato regolamento per “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 del d.l. n. 5/2012 (conv. in l. n. 35/2012), della circolare del Ministero delle imprese e del made in Italy n. 0016268 del 13 agosto 2012, nonché dei principi di proporzionalità e responsabilità personale in tema di sanzioni amministrative. Eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ”.

Secondo la tesi di AA, l’impugnato regolamento sarebbe illegittimo anche nella parte in cui, riproponendo la dizione già contenuta nell’articolo 4 della prima edizione del regolamento, ha introdotto una forma di “responsabilità oggettiva” a carico dei gestori aeroportuali in caso di mancata attuazione degli obblighi regolamentari di cui si tratta.

Infatti, in base a quanto previsto dall’articolo 6 del regolamento, rubricato “ Inadempienze e sanzioni ”, l’inadempimento degli obblighi regolamentari innanzi richiamati è sanzionato non solo con un’apposita diffida ad adempiere, l’irrogazione di penali e l’escussione della fideiussione, ma anche con la misura, più grave e radicale, della “decadenza” dalla concessione.

Sennonché, non vi sarebbe alcuna traccia, all’interno del regolamento, di una limitazione di responsabilità per l’ipotesi in cui i nuovi obblighi posti a carico dei gestori aeroportuali non possano essere rispettati per cause di forza maggiore e/o comunque estranee alla sfera di volontà dei concessionari. Il regolamento in parola, pertanto, risulterebbe illegittimo anche per aver introdotto una vera e propria “responsabilità oggettiva” a carico dei gestori aeroportuali, slegata da qualsivoglia accertamento in ordine alla sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa.

Tale previsione, ad avviso di AA, sarebbe manifestamente irragionevole, dal momento che l’NA non ha considerato che, in ossequio a quanto previsto dall’articolo 57 del d.-l. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito con modificazioni dalla legge 4 aprile 2012, n. 35 (menzionato dallo stesso NA nel Preambolo del gravato regolamento), la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici ivi elencati (tra cui figurano anche “ i depositi di carburante per aviazione siti all’interno del sedime aeroportuale ”) è subordinata all’esito positivo di un procedimento unico di competenza del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, al quale sono chiamate a partecipare tutte le amministrazioni titolari degli interessi pubblici coinvolti dalla costruzione e messa in esercizio delle predette opere.

A tale riguardo, più in dettaglio, è stata richiamata la circolare ministeriale n. 0016268 del 13 agosto 2012, nella parte in cui precisa che l’istanza autorizzatoria dovrà essere indirizzata anche al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (tutte le volte in cui l’intervento richieda il previo espletamento della procedura di valutazione di impatto ambientale), alla Regione e al Comune di riferimento, nonché ai Vigili del Fuoco. La realizzazione delle opere connesse a tali infrastrutture, quindi, non risulta affatto scontata, poiché presuppone il rilascio di un titolo autorizzativo ad hoc che contemperi i differenti interessi in giuoco, con la conseguenza che la traslazione sui gestori del rischio connesso con il mancato conseguimento del titolo autorizzativo, accompagnata dalla previsione della anzidetta forma di responsabilità, rende il gravato regolamento affetto da ulteriori profili di illegittimità.

2.6.) La parte ricorrente, con il sesto motivo di ricorso, ha lamentato l’illegittimità dell’impugnato regolamento per “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6 e 10 della l. n. 241/1990, del principio del giusto procedimento attraverso il modello del notice and comment. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999. Eccesso di potere per difetto istruttoria e motivazione ”.

Secondo la prospettazione della società ricorrente, l’impugnato regolamento sarebbe illegittimo anche in ragione del fatto che l’NA, mediante la sua adozione, ha dettato una densa regolazione di carattere tecnico, omettendo di attivare un concreto contraddittorio con le parti interessate.

L’NA, invero, avrebbe dovuto dapprima condurre un’ampia fase istruttoria per raggiungere alcune prime determinazioni e/o orientamenti sulla materia da regolare, altresì disponendo una “ consultazione preventiva volta a raccogliere il contributo informativo e valutativo dei soggetti interessati ” per stimolare la presentazione di “osservazioni” sui contenuti dell’emanando atto di regolazione.

Diversamente da quanto accaduto nel 2022 – quando l’NA ha sollecitato l’intervento delle società di gestione aeroportuale nel corso dell’ iter procedimentale di adozione del precedente regolamento – l’ente resistente, ai fini dell’adozione del nuovo regolamento, avrebbe omesso qualsivoglia coinvolgimento dei soggetti interessati nel corso della fase istruttoria, pretermettendo altresì la consultazione del Comitato degli utenti in violazione di quanto prescritto dall’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999.

In particolare, l’NA ha ritenuto di non dover sottoporre a consultazione la nuova versione del regolamento, dal momento che “ i principali commenti espressi in sede di consultazione sono stati rappresentati al Consiglio di Amministrazione di ENAC tramite la Relazione illustrativa della proposta di revisione dell’Ed. 1 del Regolamento ‘Disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concession e ’ ” e che tali contributi risultano essere stati pubblicati sul sito web istituzionale dell’NA.

Ad avviso di AA, tuttavia, un tale modus operandi risulterebbe illegittimo per violazione del diritto di partecipazione dell’utenza, considerato che se la consultazione avesse dovuto essere svolta, la stessa avrebbe dovuto avere ad oggetto la nuova versione del regolamento e non quella precedente, peraltro annullata in via giurisdizionale.

Pertanto, il richiamo agli esiti della precedente consultazione, svolta su un diverso testo regolamentare (e, comunque, ignorata all’atto della adozione del precedente regolamento) si sostanzierebbe, di fatto, in una mancata consultazione, con conseguente illegittimità del gravato regolamento anche sotto tale divisato profilo.

3.) L’NA si è costituito in resistenza nel presente giudizio e, con memoria depositata in data 26 giugno 2025, ha in via preliminare eccepito quanto segue:

- l’intervenuta esecuzione del giudicato formatosi sulle pronunce rese dal T.a.r. Lazio sulla precedente versione del regolamento.

In particolare, il gravato regolamento avrebbe più chiaramente precisato la base giuridica dell’intervento regolatorio, individuata nel codice della navigazione e non nell’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999. Secondo la tesi difensiva dell’NA, l’intervento in questione sarebbe stato realizzato per soddisfare l’esigenza di regolare i poteri e i doveri dei gestori aeroportuali, sicché il suo fondamento risiederebbe nell’articolo 705 cod. nav., il quale attribuisce all’NA un potere di vigilanza e controllo nei confronti di tali gestori, i quali, tra l’altro, devono garantire il libero accesso e la efficienza dei servizi di assistenza a terra. Il gravato regolamento, inoltre, sarebbe espressione dell’esercizio di un potere di regolazione tecnica, riconosciuto all’NA dall’articolo 687, comma 2, cod. nav., secondo il quale il quadro delle competenze dell’NA sarebbe integrato dalle norme istitutive, regolamentari e statutarie dell’Ente medesimo. In proposito, l’articolo 2, lett. z) , dello Statuto dell’Ente, attribuisce all’NA la titolarità di ogni altra competenza in materia di aviazione civile che non sia prevista o attribuita dalla legge ad altro soggetto e, quindi, vi rientrerebbe anche quella di regolare i depositi carburante – in ordine alla quale la società ricorrente neppure ha dimostrato che la stessa spetti ad un soggetto istituzionale diverso dall’NA –.

Peraltro, nell’ambito dello Statuto dell’NA sarebbero individuabili altre materie nelle quali inquadrare l’intervento regolamentare di cui si tratta, quali quelle di cui all’articolo 2, lett. m) – che riconosce all’NA il potere di regolamentazione, esame e valutazione dei piani aeroportuali, nel quale vi rientrerebbe anche la realizzazione delle infrastrutture disciplinate dal gravato regolamento – all’articolo 2, lett. p) – relativamente alla razionalizzazione e modifica delle procedure in materia di servizi aeroportuali – e all’articolo 2, lett. r) – relativamente all’attività finalizzata alla definizione e controllo dei parametri di qualità dei servizi aeroportuali –;

- per quel che concerne il prospettato difetto di consultazione, ad avviso dell’NA il regolamento impugnato rappresenterebbe un mero adeguamento di quello precedentemente annullato in via giurisdizionale e, quindi, non sarebbe stato necessario riascoltare tutti i soggetti interessati, stante l’analogia contenutistica del nuovo testo regolamentare rispetto a quello adottato in precedenza. Infatti, il contenuto concreto e sostanziale del gravato regolamento risulterebbe invariato rispetto a quello previgente, perseguirebbe i medesimi scopi e si fonderebbe sulla medesima base giuridica, quest’ultima meglio specificata nel nuovo testo. L’unica eccezione sarebbe costituita dalla previsione della centralizzazione singolare (disciplinata dall’articolo 5 del gravato regolamento), che tuttavia viene in rilievo solo nel caso in cui tutti i depositi carburante ricadano nella disponibilità del gestore aeroportuale. A ben vedere, tuttavia, una siffatta previsione sarebbe stata implicitamente prevista anche nella previgente versione del regolamento in parola, non essendo ivi contemplata alcuna forma di centralizzazione generalizzata; il precedente regolamento, in particolare, si era limitato esclusivamente a richiamare il d.lgs. n. 18/1999, rendendo applicabili alle fattispecie da esso disciplinate le condizioni normativamente previste per la centralizzazione.

Peraltro, secondo la tesi difensiva dell’NA, le disposizioni del precedente regolamento con le quali era stata implicitamente prevista la procedura di centralizzazione singolare, una volta acquisito o realizzato ex novo il deposito carburante ad opera del gestore aeroportuale, sarebbero state sostanzialmente validate dal T.a.r. Lazio, non essendone stata esplicitamente denunciata l’illegittimità, donde la conseguente formazione del giudicato.

L’aver dato atto delle consultazioni, inoltre, risulterebbe sufficiente ad assolvere l’onere motivazionale gravante sull’NA ai sensi di quanto previsto dall’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, essendo stato fornito riscontro alle obiezioni ed osservazioni sollevate dai soggetti interessati che avevano partecipato alla consultazione.

Ad avviso dell’NA, inoltre, la forma delle consultazioni non risulta predeterminata, né imposta per legge, posto che la regola generale in tema di atti e provvedimenti amministrativi permane quella della libertà delle forme. Di conseguenza, non sarebbe stato necessario consultare il Comitato degli utenti, posto che la centralizzazione dei depositi carburante rimarrebbe un obiettivo a lungo termine, eventuale, ma non direttamente attuato dal regolamento;

- sotto un differente profilo, il gravato regolamento non avrebbe inteso sottoporre ad alcuna centralizzazione i depositi carburante, limitandosi unicamente a riorganizzare il complesso normativo relativo alla costruzione e gestione di tali depositi e prevedendo che almeno un deposito presente in ogni aeroporto italiano sia di proprietà o nella disponibilità del gestore aeroportuale, con salvezza dei depositi già presenti – per i quali, infatti, il regolamento ha previsto l’obbligo di acquisto e, in caso di impossibilità, quello di costruzione ex novo della infrastruttura proprietaria –;

- con il gravato regolamento sarebbero state previste programmaticamente due distinte e diverse fasi: i) una prima fase di “riorganizzazione”, nella quale il gestore acquisisce la disponibilità di almeno un deposito carburante presente nello scalo; ii) una seconda fase di “centralizzazione”, di carattere meramente eventuale, da attuare solo in presenza della intervenuta acquisizione del deposito da parte del gestore aeroportuale.

Pertanto, solo a partire dalla seconda fase verrebbe avviato il procedimento di centralizzazione, da svolgere nel rispetto di quanto prescritto dal d.lgs. n. 18/1999, con avvio della istruttoria, la valutazione dei presupposti richiesti dal d.lgs. n. 18/1999 e l’interpello del Comitato degli utenti;

- nessun pregiudizio concorrenziale discenderebbe dal gravato regolamento. La concorrenza, infatti, sarebbe assicurata dal fatto che i depositi carburante devono essere acquistati dai gestori aeroportuali attraverso la libera contrattazione e sempre che ciò sia possibile, nel pieno rispetto della volontà negoziale delle parti coinvolte. Peraltro, nel prevedere la realizzazione di ulteriori depositi carburante in caso di impossibilità di acquisto da parte del gestore, l’impugnato regolamento incrementerebbe di fatto la concorrenza tra gli operatori, prevedendo la costruzione nell’aeroporto di un altro impianto deputato ad assolvere una siffatta funzione;

- il contestato intervento regolamentare di cui si tratta, inoltre, sarebbe giustificato dalle criticità riscontrate in vari aeroporti italiani derivanti dal fatto che i depositi carburante non erano nella disponibilità dei gestori aeroportuali; risultava, quindi, necessario porre rimedio alle criticità verificatesi, in quanto suscettibili di porre concretamente in pericolo il regolare funzionamento degli scali aeroportuali.

Oltretutto, il gravato regolamento risulterebbe finalizzato a porre fine alla situazione di sostanziale illegittimità dovuta al diffuso ricorso al modello gestorio mediante subconcessione. Attualmente, in molti casi, i depositi carburante non si trovano nella titolarità o disponibilità dei gestori aeroportuali. Per prassi applicativa e, sovente, anche in forza delle previsioni contenute nelle convenzioni che regolano la concessione dell’aera sulla quale i depositi sono stati realizzati, tali infrastrutture o comunque parti di esse sono ritenute amovibili alla scadenza del termine della concessione/subconcessione dell’aera. Detta circostanza non rende applicabile il regime previsto per le opere inamovibili edificate su aree demaniali in concessione, in base al quale le stesse sono devolute al patrimonio dello Stato al termine del periodo di concessione (articolo 49 cod. nav.), ovvero sono acquisite nella disponibilità dal nuovo concessionario, previo pagamento del valore contabile residuo non ammortizzato (articolo 703 cod. nav.).

Orbene, atteso che le esigenze di regolarità e continuità dell’operatività dello scalo risulterebbero incompatibili con il lungo periodo necessario per la rimozione del deposito carburante o di parte di esso al termine della concessione/subconcessione, non è escluso che il proprietario del deposito, pur a fronte di una concessione scaduta e, quindi, in carenza di un titolo legittimante alla occupazione e utilizzo dei beni del demanio statale, possa continuare a utilizzare impropriamente il deposito carburante, sfruttando la situazione di fatto venutasi a creare;

- secondo la prospettazione difensiva dell’NA, sarebbe inoltre necessario distinguere i servizi “strumentali alla gestione di un’infrastruttura” dai servizi di “assistenza a terra”.

Mentre i primi consisterebbero nello svolgimento di attività inerenti all’assetto “statico” e/o “proprietario” della infrastruttura aeroportuale – quali, ad esempio, lo sviluppo, la cura, la manutenzione e la messa a disposizione del singolo manufatto (pista, terminal, piazzole di sosta, aviorimesse) in favore degli operatori del settore – i secondi sarebbero destinati all’utenza e afferirebbero all’utilizzo “dinamico” dell’infrastruttura – tra tali servizi, in particolare, rientrerebbero le attività indicate nell’Allegato A, del d.lgs. n. 18/1999, liberalizzate in base a quanto previsto dalla direttiva 96/67/CE e dal d.lgs. n. 18/1999 –.

Tale distinzione sarebbe stata riconosciuta dalla giurisprudenza che, in proposito, avrebbe affermato come il d.lgs. n. 18/1999 non sia applicabile in presenza di provvedimenti di riserva di gestione delle infrastrutture essenziali in favore del gestore aeroportuale (in proposito, viene citata la pronuncia resa dal T.A.R. Lombardia, sez. V, 25 febbraio 2025, n. 653).

Pertanto, la gestione delle infrastrutture aeroportuali, ivi inclusi i depositi carburante avio, comprenderebbe lo sviluppo, la manutenzione, l’esercizio e la messa a disposizione delle stesse. Di contro, l’allegato A del d.lgs. n. 18/1999 prenderebbe in considerazione solo i servizi di assistenza a terra “ assistenza carburante e olio ”, tra i quali figurano anche “ l’organizzazione e l’esecuzione del rifornimento e del recupero carburante, compreso il magazzinaggio, il controllo della qualità e della quantità delle forniture ”, nonché “ il rifornimento di olio e di altre sostanze liquide ”, e dunque riguarderebbero anche le attività di stoccaggio e messa a bordo del carburante.

In sostanza, ad avviso dell’NA, l’attività di stoccaggio non si indentificherebbe con l’attività di gestione dell’impianto, fermo restando che essa potrebbe anche essere assicurata dal gestore del deposito carburante.

In base alla distinzione richiamata dall’NA, unicamente i servizi di assistenza a terra, attinenti al profilo dinamico dell’infrastruttura, risulterebbero assoggettati al regime liberalizzato, mentre i servizi strumentali alla gestione delle infrastrutture aeroportuali, ivi inclusi i depositi carburante, potrebbero essere legittimamente assegnati in via esclusiva al gestore aeroportuale, in forza di quanto previsto dall’articolo 705 cod. nav.

3.1.) L’NA ha poi eccepito l’infondatezza di tutte le censure articolate dalla società ricorrente con il ricorso in esame, instando per la sua reiezione.

L’Ente resistente, in particolare, ha evidenziato quanto segue:

a) l’NA, al fine di confutare la fondatezza delle censure articolate con il primo motivo di ricorso, ha rappresentato che le considerazioni svolte dalla ricorrente AA in ordine all’asserita erroneità del presupposto della disponibilità del deposito carburante in capo al gestore, costituirebbero delle mere valutazioni di merito, non sindacabili dal giudice amministrativo.

In ogni caso, la riconduzione della proprietà al gestore di almeno un deposito carburante non escluderebbe la libertà di prestazione del servizio carburante, secondo i dettami imposti dalla disciplina eurounitaria, in quanto le gravate previsioni regolamentari inciderebbero solo sulla disciplina dell’aspetto statico della gestione dell’infrastruttura aeroportuale.

Tale evenienza risulterebbe diversa dalla centralizzazione del servizio prevista dall’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999: la gestione unitaria del deposito, infatti, non inciderebbe sulla prestazione dei relativi servizi, permanendo strumentale alla loro effettiva erogazione – a differenza della centralizzazione che, invece, mira a riservare in esclusiva al gestore aeroportuale anche la prestazione di tali servizi –.

L’NA ha poi evidenziato che l’assolvimento dell’onere di procedere a una valutazione singolare dei depositi carburante ubicati all’interno di uno specifico scalo aeroportuale risulterebbe superflua, atteso che il gravato regolamento non avrebbe imposto in via diretta alcun obbligo di procedere alla centralizzazione di tali infrastrutture.

Allo stesso modo, non sarebbe stato necessario consultare il Comitato degli utenti prima di procedere alla sua adozione.

Oltretutto, non sarebbe conferente il richiamo a precedenti che negano la competenza dell’NA ad adottare provvedimenti normativi diversi da quelli derivanti dall’esercizio dell’attività di certificazione. Peraltro, nei precedenti giurisprudenziali richiamati dalla società ricorrente sarebbe stato riconosciuto il potere regolamentare dell’NA di adottare previsioni di carattere eminentemente tecnico, proprio come accaduto nel caso di specie, in quanto con il gravato regolamento sarebbe stata prevista una regolazione di stampo eminentemente tecnico, non incidente sul mercato dei servizi di handling e unicamente funzionale a regolare gli aspetti tecnici inerenti alla gestione statica dei beni aeroportuali;

b) l’NA, al fine di confutare la fondatezza delle censure articolate con il secondo motivo di ricorso, ha rappresentato che il regolamento impugnato non comporterebbe alcuna violazione dei principi costituzionali in materia di iniziativa economica, ma, anzi, sarebbe diretto a salvaguardare altri beni di rilevanza costituzionale, quali il diritto alla mobilità, alla salute e all’ambiente, nonché l’utilità sociale e i diritti degli utenti.

Peraltro, nel caso di specie la riconduzione di almeno un deposito carburante in capo ai gestori aeroportuali non solo incrementerebbe la possibilità di accedere liberamente ai servizi di assistenza a terra, ma farebbe addirittura aumentare il tasso di concorrenza nel settore, dovendo l’obbligo di acquisto essere assolto mediante l’avvio di trattative negoziali improntate a logiche di mercato.

Il gestore, mediante l’assolvimento dell’obbligo di costruzione di un nuovo deposito – che opera laddove non sia possibile procedere all’acquisto dei depositi esistenti – si porrebbe in concorrenza con i precedenti i proprietari dei depositi che non abbiano acconsentito alla cessione: anche in tal caso, gli effetti delle previsioni regolamentari renderebbero il mercato più competitivo.

Allo stesso modo, l’aver previsto la gestione tecnica del deposito risulta suscettibile di far sorgere nuovi mercati disponibili, attraendo nuovi operatori per la conduzione tecnica dell’infrastruttura.

Ad avviso dell’NA, in un contesto normativo caratterizzato dalla c.d. crisi della legge, spetterebbe alle amministrazioni dotate delle adeguate competenze tecniche disciplinare e introdurre forme di regolazione che tutelino gli interessi sensibili. In altri termini, per tutelare tali interessi, sarebbe necessario che vi sia un soggetto istituzionale meglio posizionato – quale l’NA nella specie – che si occupi di regolare fattispecie rispetto alle quali il legislatore ordinario sconta limiti di innovazione dell’ordinamento in ragione dell’elevato tasso di tecnicismo della materia e/o del settore da disciplinare.

Un siffatto intervento regolatorio, invero, potrebbe essere realizzato anche attraverso l’adozione di provvedimenti normativi da parte degli Enti di regolazione, frutto dell’esercizio di un potere ricavabile anche per implicito.

A tale riguardo, segnala l’Ente resistente, in giurisprudenza sarebbe stata affermata la non necessarietà della riserva di legge laddove l’obbligo prescritto da un atto di normazione secondaria sia ricavabile implicitamente (c.d. poteri impliciti) dal complesso delle attribuzioni ordinamentali dell’autorità che emana il regolamento. Nel caso di specie, il potere di regolazione tecnica che l’NA ha in concreto esercitato si ricaverebbero non solo dalle competenze ad esso direttamente assegnate dalla legge, ma anche dal complesso delle attribuzioni implicite che risultano strumentali al raggiungimento dei suoi fini istituzionali.

Risulterebbe, poi, insussistente la contestata violazione del principio di precauzione, spettando alle autorità competenti l’adozione di provvedimenti appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, la sicurezza e l’ambiente. A tal fine, in particolare, l’eventuale concentrazione dei depositi carburante in capo al gestore aeroportuale costituirebbe una misura necessaria a prevenire la produzione di danni ambientali gravi, dando luogo ad una riduzione e miglior gestione del rischio mediante la diminuzione del numero di depositi carburante presenti negli scali aeroportuali;

c) l’NA, al fine di confutare la fondatezza delle censure articolate con il terzo motivo di ricorso, ha asserito che non sussisterebbe alcuna violazione dei principi di proporzionalità, certezza e legittimo affidamento.

Nel caso di specie, il regolamento impugnato avrebbe superato il test di proporzionalità, essendo idoneo a perseguire gli obiettivi di riorganizzazione della gestione dei depositi carburante e introducendo una misura essenziale per garantire la corretta funzionalità degli aeroporti, senza che ciò comporti alcun sacrificio per i soggetti interessati e l’utenza.

Ad avviso dell’NA, neppure potrebbe validamente predicarsi la lesione del principio del legittimo affidamento in quanto, da un lato, l’acquisizione di almeno un deposito carburante da parte del gestore avverrebbe per effetto di libere scelte negoziali e, dall’altra, anche le controparti contrattuali risulterebbero tutelate, essendo a conoscenza delle scelte operate dall’amministrazione.

Peraltro, il principio di legittimo affidamento non potrebbe operare come divieto, per l’amministrazione, di assumere decisioni che incidano negativamente su situazioni giuridiche soggettive pregresse all’esercizio del potere in quanto, diversamente opinando, l’azione amministrativa verrebbe ad essere paralizzata.

Il gravato regolamento, peraltro, terrebbe conto degli investimenti sostenuti dal gestore aeroportuale, prevedendo che la costruzione e l’acquisto dei depositi carburante avvenga in coerenza con il Piano di sviluppo aeroportuale, che indica altresì il PEF;

d) anche il quarto motivo di ricorso risulterebbe infondato, in quanto l’impugnato regolamento non avrebbe introdotto alcuna forma di responsabilità oggettiva, limitandosi ad effettuare una ricognizione degli obblighi già imposti dalla legge sul gestore aeroportuale.

Il gestore, infatti, è responsabile della sicurezza delle infrastrutture aeroportuali, anche relativamente ai beni affidati in subconcessione, come si evince dall’articolo 705 cod. nav.

Risulterebbe, peraltro, implicitamente evidente che l’esercizio dell’attività di gestione dei depositi carburante sia subordinato all’acquisizione dei provvedimenti di competenza delle amministrazioni interessate;

e) del pari infondato risulterebbe il quinto motivo, atteso che l’NA avrebbe proceduto a consultare i soggetti interessati attraverso un documento digitale contenente le osservazioni rese in occasione della consultazione del pregresso regolamento, alle quali sarebbe stato anche fornito un debito riscontro.

La circostanza che tale consultazione abbia riguardato il precedente regolamento non sarebbe idonea a inficiare il regolamento impugnato con il ricorso in esame, presentando quest’ultimo un contenuto sostanzialmente analogo.

4.) L’Associazione Italiana Gestori Aeroporti – Assaeroporti (“ Assaeroporti ”) è intervenuta ad adiuvandum nel presente giudizio, per sostenere le ragioni fatte valere da AA per confutare la legittimità del gravato regolamento.

5.) La società ricorrente, con memoria depositata in data 30 settembre 2025, ha controdedotto alle eccezioni sollevate dall’NA, ha specificato le proprie doglianze e ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

6.) L’NA, con memoria di replica depositata in data 13 ottobre 2025, ha svolto ulteriori argomentazioni difensive, ha precisato le proprie eccezioni e ha instato per la reiezione del ricorso.

7.) All’udienza pubblica del 5 novembre 2025 la causa è stata discussa e poi è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio, in via preliminare, ritiene necessario prendere posizione sull’affermazione dell’NA relativa al fatto che le parti del precedente regolamento “ che prevedevano implicitamente l’avvio del procedimento di centralizzazione singolare, una volta acquisito o realizzato il deposito carburante dal Gestore ”, sarebbero state sostanzialmente validate da questo Tribunale con le sentenze nn. 2200, 2205, 2207, 2209, 2210, 2211, 2212, 2551 e 2552 del 2024, in quanto non ne sarebbe stata esplicitamente sancita l’illegittimità, con conseguente formazione del giudicato tra le parti.

1.1. Tale prospettazione, ove debba essere intesa come una formale eccezione di giudicato circa la sussistenza dei presupposti per la centralizzazione dei depositi carburante, deve essere decisamente respinta.

1.2. In merito, occorre rilevare che “ il vincolo del giudicato di annullamento è stato tradizionalmente limitato all’effetto cosiddetto preclusivo, il cui perimetro di contenuto si deduce dalla motivazione della sentenza in riferimento ai vizi di legittimità rilevati, senza che abbiano rilievo gli eventuali profili emersi in sede procedimentale, che non abbiano trovato seguito nel provvedimento processuale. Ciò si traduce, a livello processuale, nel detto secondo cui il giudicato amministrativo si differenzia da quello civile in quanto non copre ‘il dedotto e il deducibile’ ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 4525 del 23 maggio 2025).

1.3. Tenuto a mente quanto sopra, va rilevato che questo Tribunale, con le sopra citate pronunce (e in particolare la sentenza n. 2211/2024, resa tra le parti del presente giudizio), si è limitato, da un lato, a ricondurre il potere di centralizzazione esercitato dall’NA alle previsioni di cui all’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999, alla luce delle finalità perseguite e tenuto conto delle premesse del regolamento a suo tempo adottato, rigettando le censure formulate dalla società ricorrente avuto riguardo all’articolo 705 cod. nav., in quanto norma non ritenuta quale base giuridica del regolamento illo tempore impugnato, e, dall’altro lato, a censurare la disciplina regolamentare adottata dall’NA per carenze procedimentali incidenti, nella sostanza, sullo stesso accertamento dei presupposti richiesti dalla legge per procedere alla centralizzazione.

1.4. Alcun accertamento circa la legittimità della centralizzazione è stato, per converso, operato da questo Tribunale, tantomeno su previsioni “implicite”, sulle quali, pertanto, nel presente giudizio non può essere invocato alcun giudicato nel senso preteso dall’NA.

2. Ciò premesso, va osservato, quanto all’assetto del regime dei servizi di assistenza a terra nello scalo che viene in considerazione nella presente causa, che a essi non si applicano le previsioni della direttiva 96/67/CE, né quelle di cui al d.lgs. n. 18/1999.

Ai sensi dell’articolo 1, par. 1, lett. b) , della direttiva, infatti, “ le disposizioni relative alle categorie di servizi di cui all’articolo 7, paragrafo 2 si applicano […] agli aeroporti aventi un traffico annuale superiore o pari a 1 milione di movimenti passeggeri o a 25 000 tonnellate di merci ”, mentre il successivo 2 stabilisce che, fatto salvo – tra l’altro – quanto sopra, le disposizioni della direttiva “ si applicano dal 1° gennaio 2001 ad ogni aeroporto situato nel territorio di uno Stato membro soggetto alle disposizioni del trattato, e aperto al traffico commerciale e avente un traffico annuale superiore o pari a 2 milioni di movimenti passeggeri o a 50 000 tonnellate di merci ”.

Allo stesso modo, l’articolo 4 del d.lgs. n. 18/1999 prevede il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra “ negli aeroporti con traffico annuale pari o superiore a 3 milioni di passeggeri o a 75 mila tonnellate di merci e negli aeroporti che nel corso dei sei mesi antecedenti il 1 aprile o il 1 ottobre dell'anno precedente hanno avuto un traffico pari o superiore a 2 milioni di passeggeri od a 50 mila tonnellate di merci ”, salvo che sia disposta la limitazione, mentre l’articolo 6 stabilisce, in generale, che “ le disposizioni del presente decreto si applicano dal 1 gennaio 2001 ad ogni aeroporto aperto al traffico commerciale avente un traffico annuale pari o superiore a 2 milioni di passeggeri o a 50 mila tonnellate di merci ”.

L’unica previsione specificamente riferibile agli aeroporti “minori” (o sottosoglia) è l’articolo 5, comma 3, a mente del quale “ Negli aeroporti con traffico annuale inferiore a un milione di passeggeri o a 25 mila tonnellate di merci, l’E.N.A.C. può escludere, nel rispetto dei criteri e con le modalità di cui al comma 2 [e, quindi, su richiesta dell’ente di gestione, per motivate ragioni inerenti alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile in aeroporto, n.d.r.], dal regime di autoassistenza i servizi elencati al medesimo comma 2 [tra cui quello di assistenza carburante, n.d.r.]”.

2.1. Ne consegue che il gravato regolamento, introducendo artificialmente un meccanismo propedeutico alla centralizzazione di infrastrutture aeroportuali quali i depositi carburante, non può in alcun modo fondarsi sulle disposizioni dettate dal d.lgs. n. 18/1999, come effettivamente occorso per le ragioni che verranno illustrate nel prosieguo.

3. Passando alla delibazione del merito del ricorso in esame, giova innanzitutto evidenziare che, a dispetto di quanto sostenuto dall’NA con i propri scritti difensivi, la centralizzazione di infrastrutture aeroportuali, quali nella specie i depositi carburante, e il susseguente affidamento della gestione in via esclusiva al gestore aeroportuale non può che essere disposta nel rispetto di quanto stabilito dall’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999.

3.1. Sebbene l’NA, come esposto in precedenza, contesti che l’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999 costituisca la base giuridica dell’intervento regolatorio contestato da AA con la proposizione del ricorso in esame, occorre rilevare come l’Ente resistente, nel tentativo di ricostruirne diversamente il fondamento, si eserciti in un inventario di poteri e competenze (che spazia dai doveri dei gestori ai sensi dell’articolo 705 cod. nav., passando per la potestà regolatoria tecnica dell’NA, le competenza in materia di regolamentazione, esame e valutazione dei piani aeroportuali, di razionalizzazione e modifiche delle procedure in materia di servizi aeroportuali e di definizione e controllo dei parametri di qualità dei servizi aeroportuali, fino a postulare la ricorrenza di un potere implicito di regolazione tecnica in subiecta materia ) che il Collegio non reputa affatto convincente.

D’altronde, nel preambolo del gravato regolamento viene comunque richiamata la disciplina dettata dal d.lgs. n. 18/1999, con ciò attestando una sovrapposizione di piani normativi la cui impropria concorrenza conforta le censure formulate nel ricorso.

4. A conforto della fondatezza delle censure articolate da AA e a dimostrazione della infondatezza della tesi difensiva dell’NA, va in primo luogo ricordato che in base a quanto disposto dall’articolo 705, comma 1, cod. nav. “ Il gestore aeroportuale è il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell’ENAC, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato. L’idoneità del gestore aeroportuale a espletare le attività di cui al presente comma, nel rispetto degli standard tecnici di sicurezza, è attestata dalla certificazione rilasciata dall’ENAC ”.

Il secondo comma di tale disposizione normativa, alle lettere b) e d) , soggiunge poi che il gestore aeroportuale “ organizza l’attività aeroportuale al fine di garantire l’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse per la fornitura di attività e di servizi di livello qualitativo adeguato, anche mediante la pianificazione degli interventi in relazione alla tipologia di traffico ” e “ assicura agli utenti la presenza in aeroporto dei necessari servizi di assistenza a terra, di cui all’articolo 706, fornendoli direttamente o coordinando l’attività dei soggetti idonei che forniscono i suddetti servizi a favore di terzi o in autoproduzione ”.

4.1. Dalle suddette previsioni normative non può ricavarsi, come sostenuto dall’NA, che il compito del gestore aeroportuale “ di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali ” implichi necessariamente che tale soggetto sia anche proprietario delle infrastrutture medesime, il che trova conferma nel fatto che, allo stato, alcune infrastrutture aeroportuali (tra le quali figurano anche i depositi carburante di cui si tratta) insistono su aree affidate in subconcessione e la titolarità dei relativi diritti dominicali rientri nella sfera giuridica dei subconcessionari.

L’NA, con le previsioni del gravato regolamento, dà conto della esistenza di tali situazioni, emergendo ciò in maniera chiara dall’articolo 3, commi 1 e 3.

Tali previsioni regolamentari, infatti, nel dettare la disciplina dello “ Acquisto dei depositi carburante ”, prendono esplicitamente in considerazione, quale presupposto logico degli obblighi imposti ai gestori aeroportuali, il caso in cui all’interno della infrastruttura aeroportuale sia presente “ un deposito di carburante che non è nella disponibilità della società di gestione aeroportuale ” (comma 1) ovvero sia presente “ più di un deposito carburante ” (comma 3), dando per implicito, in quest’ultimo caso, che la proprietà dello stesso non sia del gestore.

4.2. Dall’articolo 705, comma 1, del codice della navigazione, a fortiori , neppure può farsi discendere la legittimazione dell’NA a imporre ai gestori aeroportuali l’obbligo di costruire nuovi depositi carburante in caso di indisponibilità a vendere del proprietario dell’unico deposito presente all’interno del sedime aeroportuale (come, invece, previsto dall’articolo 3, comma 2, del gravato regolamento) ovvero nel caso in cui non sia possibile procedere all’ampliamento dei depositi che il gestore dovrebbe acquistare dai terzi proprietari a mente di quanto previsto dall’articolo 3, comma 3, del regolamento di cui si tratta.

Che l’articolo 705, comma 1, del codice della navigazione non possa costituire il fondamento giuridico legittimante del potere regolamentare esercitato dall’NA nel caso di specie, trova altresì conferma nel fatto che lo stesso Ente, nelle premesse del gravato regolamento, ha esplicitamente funzionalizzato la propria iniziativa alla definizione, sul piano tecnico, delle modalità gestionali dei depositi carburante ubicati negli aeroporti di interesse nazionale di cui all’articolo 704 del codice della navigazione, all’uopo richiamando anche quanto previsto dagli articoli 3, comma 3, e 9 del d.lgs. n. 18/1999 – il che tradisce come l’NA sia consapevole del fatto che per affidare in esclusiva la gestione delle infrastrutture centralizzate ci si debba necessariamente muovere nel solco di quanto stabilito dall’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999 –.

4.3. Essendo questa la finalità dell’intervento regolatorio di cui si tratta, emerge come l’NA abbia impropriamente fatto coincidere la finalità della gestione in via esclusiva delle infrastrutture centralizzate, prevista dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, con quella sottesa all’affidamento, sempre in favore del gestore aeroportuale, dei compiti di amministrazione e gestione delle infrastrutture aeroportuali previsti dall’articolo 705, comma 1, del codice della navigazione.

Una tale consustanziale sovrapposizione di finalità, tuttavia, non risulta ammissibile in quanto, da un lato, l’attribuzione al gestore dei compiti di amministrazione e gestione delle infrastrutture aeroportuali, a mente di quanto previsto dal codice della navigazione, non osta a che tale soggetto possa optare per lo svolgimento di tali compiti attraverso il ricorso al modulo della subconcessione – che, peraltro, risulta allo stato quello ordinariamente utilizzato per la gestione dei depositi carburante e che, inoltre, è espressamente consentito e regolato dall’NA, giusto quanto previsto dal regolamento relativo alle “ concessioni e subconcessioni di beni aeroportuali ”, Edizione n. 1, Revisione del 2 aprile 2025 – e, dall’altro, la gestione in via esclusiva, riservata alle sole infrastrutture centralizzate, presuppone, per espressa previsione dell’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, che a causa della “ complessità, costo o impatto ambientale ” dette infrastrutture non possano essere “suddivise” o “duplicate”.

Orbene, mentre lo svolgimento, da parte del gestore aeroportuale dei compiti di gestione e amministrazione delle infrastrutture aeroportuali, anche eventualmente mediante l’utilizzo del modulo subconcessorio, risponde direttamente e precipuamente alla finalità di interesse pubblico sottesa al corretto funzionamento della infrastruttura aeroportuale – tanto è vero che la stessa è ribaltata in pari misura in capo ai subconcessionari – la gestione in via esclusiva delle infrastrutture centralizzate prevista dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, mira sì al perseguimento dell’interesse pubblico al corretto funzionamento della infrastruttura aeroportuale, ma attraverso il contemperamento di tale interesse con la salvaguardia dell’interesse dei prestatori dei servizi e degli utenti che effettuano l’autoassistenza, ragione per cui il secondo comma di tale disposizione normativa prevede espressamente che a tali operatori economici debba essere necessariamente consentito l’accesso alle infrastrutture centralizzate secondo criteri trasparenti, obiettivi e non discriminatori.

Tale concorrente interesse viene espressamente preso in considerazione dal legislatore in quanto la insuscettibilità di duplicare e/o suddividere alcune infrastrutture aeroportuali al ricorrere delle causae normative previste dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, impedisce in radice l’instaurarsi di un assetto concorrenziale a livello della gestione delle infrastrutture centralizzate, il che comporta il rischio che il gestore, assumendo una posizione di monopolio, possa discriminare i prestatori di servizi che necessitano di accedere a dette infrastrutture per svolgere la propria attività di impresa in ambito aeroportuale. L’esigenza di salvaguardia degli interessi dei prestatori dei servizi di handling costituisce, infatti, la ragione per la quale la disciplina della centralizzazione delle infrastrutture aeroportuali trova la sua sedes materiae nel decreto legislativo con il quale il legislatore nazionale ha trasposto la direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità.

Ne consegue che l’NA, nell’esercitare i propri poteri, non può obliterare la portata di tale dato normativo, né traslarne o strumentalizzarne la finalità per il raggiungimento di obiettivi diversi da quelli previsti dal legislatore sovranazionale.

4.4. Ciò, invero, è quanto accaduto nel caso di specie, in quanto l’NA, con le previsioni regolamentari contestate nel presente giudizio, ha introdotto un articolato meccanismo, assistito da obblighi di acquisto e costruzione di nuove infrastrutture (che, di fatto, rappresentano prestazioni imposte di carattere patrimoniale, non legittimate da alcuna previsione normativa), teso, in ultima istanza, a superare artificialmente l’attuale assetto gestorio dei depositi carburante per ricondurne in via esclusiva la gestione in capo ai gestori aeroportuali.

Così facendo, tuttavia, l’NA ha illegittimamente esercitato i propri poteri, in quanto la centralizzazione dei depositi carburante e l’affidamento della loro gestione in via esclusiva ai gestori aeroportuali non costituisce il risultato della accertata sussistenza dei presupposti normativi espressamente contemplati dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999 – che richiede lo svolgimento di una rigorosa e previa istruttoria da parte dell’NA – bensì il frutto di una deliberata scelta dell’NA dettata da asserite ragioni di safety e security aeroportuale (che risultano essere causae spurie rispetto a quelle tassative previste dal citato articolo 9) e portata a compimento mediante una artificiosa e coattiva alterazione degli attuali assetti gestori e dominicali dei depositi carburante, preordinata al raggiungimento di una situazione di insuscettibilità di duplicazione o suddivisione di tali infrastrutture mediante reductio ad unum delle stesse nei singoli aeroporti.

Ciò, in particolare, trova conferma, oltre che nei già esaminati obblighi di acquisto e costruzione di nuovi depositi gravanti sui gestori aeroportuali ai fini dell’acquisto dei depositi carburante, anche nella previsione di cui all’articolo 3, comma 2, dell’impugnato regolamento, con la quale si impone ai proprietari dei depositi di procedere alla loro rimozione e al ripristino dello stato dei luoghi, con bonifica dell’area, alla scadenza del termine della subconcessione.

4.5. Un tale risultato, invero, collide in maniera patente con il predicato rafforzamento delle dinamiche concorrenziali tra i gestori dei depositi carburante in quanto, diversamente da quanto sostenuto dall’NA con i propri scritti difensivi, la coeva sussistenza di una pluralità di depositi facenti capo a operatori differenti è esclusa in radice dalle previsioni del gravato regolamento.

Infatti, una volta che al meccanismo ivi previsto, assistito dai più volte menzionati obblighi di acquisto e costruzione, sia stata data definitiva attuazione, ciò non può che condurre al superamento dell’attuale assetto proprietario e gestorio delle anzidette infrastrutture, alla loro centralizzazione e all’affidamento in esclusiva della relativa gestione in favore dei gestori aeroportuali, dando così luogo alla sterilizzazione, totale e duratura, della concorrenza a livello della gestione dei depositi carburante.

Risulta, quindi, ampiamente inficiata la legittimità del gravato regolamento, in quanto le implicazioni sottese all’applicazione delle previsioni ivi contenute risultano unicamente riconducibili alle illegittime scelte amministrative operate dall’NA, strumentali alla creazione artificiosa delle condizioni normativamente richieste per l’applicazione della disciplina dettata dall’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999.

4.6. La legittimità delle gravate previsioni regolamentari, in ogni caso, non può essere recuperata dal fatto che l’articolo 5 dell’impugnato regolamento prevede che il gestore aeroportuale debba avviare le procedure previste dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999 ai fini della gestione esclusiva dei depositi carburante, in quanto, per espressa previsione del citato articolo 5, l’assolvimento di tale obbligo si colloca a valle del completamento del “ processo di riorganizzazione complessiva delle infrastrutture aeroportuali costituenti il sistema di distribuzione carburante ” e, quindi, costituendo la conseguenza dell’attuazione dell’articolato meccanismo di modifica degli assetti gestori e proprietari innanzi esaminato, concorre al raggiungimento dell’obiettivo che l’NA ha inteso raggiungere in violazione dell’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999.

5. Neppure è da ritenersi che il regolamento impugnato possa trovare fondamento nel potere di regolazione tecnica di cui all’articolo 2, comma 1, lett. a) , del d.lgs. n. 250/1997 – corpo normativo, questo, con il quale è stato istituito l’NA –.

Per quanto latamente possa interpretarsi la dizione impiegata da tale disposizione normativa, il contenuto del regolamento impugnato non involge, sotto alcun profilo, aspetti di regolazione tecnica, incidendo piuttosto sul contenuto del rapporto concessorio, introducendo unilateralmente nuovi obblighi a carico del gestore e alterando, in tal modo, l’equilibrio consacrato nella convenzione concessoria.

Tant’è che, a pretesa confutazione delle doglianze formulate nel ricorso, l’NA ha confusamente richiamato i principi in materia di revoca dei provvedimenti amministrativi, che tuttavia, anche al di là del merito, non sono in alcun modo pertinenti al cospetto di un intervento che viene qualificato di “regolazione”.

5.1. Ad avviso del Collegio, tali rilievi non possono essere superati invocando la teoria dei poteri impliciti.

In proposito, è stato osservato (cfr. Cons. Stato, sez. II, sent. n. 2255 del 7 marzo 2024) che, a fronte dell’indebolimento della legge quale strumento di indirizzo degli apparati amministrativi, “ Il giudice amministrativo, quale custode della legalità amministrativa ‘ordinaria’, non può limitarsi ad una remissiva presa d’atto dello stato delle cose, ma deve cercare di contemperare la doverosa considerazione dei cambiamenti storici che investono economia, società e politica con il rispetto delle strutture giuridiche costituzionali ”.

Nel campo della regolazione economica (che è l’ambito che rileva nel presente giudizio, in quanto è sull’assetto del mercato che incide il regolamento impugnato), tale contemperamento si realizza se “ la legge soddisfa il suo ruolo costituzionale di indirizzo e garanzia dei pubblici poteri quando definisce in modo chiaro: la causa dell’intervento pubblico; il tipo di conformazione del mercato (statuendo ciò che ‘non può’ essere messo in concorrenza e ciò che ‘non si vuole’ sia in concorrenza); la misura compositiva dei bisogni (economici e sociali) contrapposti; il grado di incisione delle sfere giuridiche regolate ”.

Ne deriva che va “ attentamente circoscritta l’ammissibilità della categoria dei poteri c.d. impliciti, fondati cioè sulla base di una previsione legislativa che solo ‘implicitamente’ li preveda, in quanto legati da un nesso di strumentalità con il potere esplicito. Nella sua assolutezza, tale linea interpretativa – nella misura in cui ritiene di poter trasformare senza limiti l’enunciazione di scopi in poteri nuovi e innominati – va respinta . […] Di attribuzioni implicitamente conferite può parlarsi soltanto con riferimento ai poteri ‘strumentali’ sussumibili nello stesso «spazio» giuridico del potere ‘principale’, situati cioè all’interno dei confini individuati dalla norma attributiva, in ordine a: interesse pubblico perseguito; punto di incidenza materiale; soggetti destinatari; tipo e grado di incisione delle posizioni giuridiche soggettive ”.

5.2. Nel caso di specie è accaduto che l’NA, con atto avente portata generale in quanto applicabile alla generalità degli aeroporti senza alcuna distinzione, abbia imposto un determinato assetto della gestione delle infrastrutture di deposito carburante, che per le ragioni innanzi esposte si traduce nell’illegittimo affidamento, in via esclusiva, della loro gestione ai gestori aeroportuali, con modalità che esulano da quelle individuate dal legislatore e per finalità, quali la safety e la security aeroportuale, che non risultano atte a legittimare l’applicazione dell’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999.

6. Alla luce di quanto sin qui esposto, risulta evidente che l’oggetto del regolamento impugnato non afferisce all’ambito della regolazione tecnica e non è sussumibile nello stesso spazio giuridico di detto potere.

Né può ritenersi che esso sia implicito nelle ulteriori competenze addotte dall’NA (regolamentazione, esame e valutazione dei piani aeroportuali, razionalizzazione e modifiche delle procedure in materia di servizi aeroportuali, definizione e controllo dei parametri di qualità dei servizi aeroportuali), posto che la definizione del concreto contenuto degli obblighi incombenti sul gestore va ricondotta alla sede propria dello strumento convenzionale e alla condivisione dei piani di sviluppo aeroportuale e dei contratti di programma e che la centralizzazione delle infrastrutture (che a dispetto di quanto obiettato dall’NA non costituisce un esito eventuale cui potrebbe tendere la regolamentazione introdotta dal regolamento, ma la vera finalità da essa perseguita, come anche indicato nelle sue premesse) costituisce un ambito in cui il legislatore è espressamente intervenuto.

6.1. Vero è che i richiami a tali ulteriori potestà dell’NA tradiscono la reale natura dell’intervento contestato, che si inscrive nella logica del provvedere piuttosto che in quella del disporre, ma che viene condotto al livello della normazione eludendo le esigenze istruttorie e partecipative, in quanto in alcun modo contestualizzate con le specifiche realtà su cui l’atto generale va ad incidere.

Tanto più che le riferite criticità che avrebbero suggerito la nuova regolazione (che si riducono a due singoli episodi, di cui uno peraltro nell’eccezionale contesto pandemico) sono addotte in modo del tutto generico, senza dare conto dei concreti impatti generati e dell’inidoneità dell’assetto attuale a intervenire efficacemente a loro risoluzione.

7. Il Collegio, inoltre, ritiene del pari fondate le censure con le quali è stata lamentata l’illegittimità del gravato regolamento per violazione dell’articolo 41 della Costituzione, per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per lesione del legittimo affidamento.

Nel caso di specie, infatti, il contestato meccanismo regolamentare risulta destinato a spiegare i suoi effetti sull’attuale regime proprietario e gestorio di una infrastruttura ubicata all’interno di un aeroporto sottosoglia, con la conseguenza che l’eventuale affidamento in esclusiva di tale deposito carburante al gestore aeroportuale ricorrente (così come il trasferimento della relativa proprietà) non può legittimamente conseguirsi mediante l’adozione di un atto amministrativo generale indistintamente applicabile in tutti gli aeroporti nazionali aperti al traffico civile e commerciale e basato su una disposizione normativa insuscettibile di applicazione per espressa previsione di legge.

Una siffatta operazione, viceversa, avrebbe richiesto l’adozione di uno specifico provvedimento, frutto di una approfondita istruttoria e basato su una adeguata e particolareggiata motivazione, sì da tener conto della esistenza di un rapporto di subconcessione tra il gestore aeroportuale e il gestore del deposito carburante, al fine di contemperare le eventuali esigenze di operatività dello scalo con l’affidamento riposto dai predetti operatori economici sulla stabilità del rapporto giuridico tra essi sussistente.

Orbene, se da un lato risulta che un meccanismo quale quello introdotto con le previsioni dettate dal gravato regolamento sia illegittimo per violazione dell’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999, sia che vengano in rilievo depositi carburante ubicati negli aeroporti soprasoglia (per i quali l’unica forma per addivenire alla centralizzazione e al susseguente affidamento in esclusiva degli stessi all’ente di gestione richiede il doveroso rispetto delle condizioni dettate da tale disposizione normativa di matrice eurounitaria, essendo immanente, per espressa previsione di legge, l’esigenza di salvaguardare il regime di liberalizzazione dei servizi di handling ), sia che vengano in rilievo infrastrutture collocate negli aeroporti sottosoglia – illegittimità aggravata, in quest’ultimo caso, dal fatto che gli stessi esulano dall’ambito di applicazione del richiamato articolo 9 – dall’altro, per ciò che più specificamente concerne la fattispecie in esame, l’illegittimità dell’operato dell’NA si radica anche nella indebita compressione della libertà di iniziativa economica privata della società ricorrente.

Detta indebita compressione della libertà di iniziativa economica di AA, invero, si sostanzia nel fatto che l’NA ha introdotto un meccanismo regolamentare che, di fatto, preclude al gestore aeroportuale di ricorrere al modulo subconcessorio per la gestione dei depositi carburante pur non essendovi un espresso e generalizzato divieto di concedere in subconcessione tale specifica infrastruttura aeroportuale.

Una siffatta limitazione si appalesa illegittima in quanto risulta giustificata, solo sul piano formale, dall’esigenza di procedere alla riorganizzazione delle infrastrutture in questione, ma in realtà si sostanzia in una misura completamente avulsa dalla analitica valutazione delle specificità della realtà aeroportuale dello scalo di Alghero, nonché della gestione in concreto del deposito carburante ivi presente – il cui esercizio risulta allo stato pienamente legittimo, non essendo stato dedotto dall’NA alcun grave inadempimento ascrivibile al subconcessionario, né la carenza del titolo autorizzativo all’uopo richiesto – vieppiù doverosa in ragione dei vincoli pubblicistici esistenti, della regolarità della gestione del deposito in parola e della non contestata titolarità del titolo autorizzativo all’uopo richiesto.

8. In considerazione di quanto sopra, deve ritenersi che con l’adozione del regolamento impugnato l’NA abbia agito in violazione di legge ed esorbitando dalle proprie attribuzioni, con difetto d’istruttoria e incidendo unilateralmente (e illegittimamente) sulle convenzioni in essere, con conseguente fondatezza delle censure in termini formulate nel primo, secondo, quarto e sesto motivo di ricorso.

Il gravato regolamento, pertanto, merita di essere annullato, con assorbimento delle ulteriori censure proposte dalla società ricorrente.

9. Le spese di lite sostenute dalla società ricorrente e dall’interveniente ad adiuvandum , in applicazione del criterio della soccombenza, vanno poste a carico dell’Ente nazionale per l’aviazione civile nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il regolamento impugnato.

Condanna l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile al pagamento delle spese di lite sostenute dalla SOGEAAL S.p.A. e dalla Associazione Italiana Gestori Aeroporti – Assaeroporti, quantificate, rispettivamente, in euro 5.000,00 (cinquemila/00) e 1.000,00 (mille/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato versato dalla ricorrente SOGEAAL S.p.A.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

EN ST, Presidente

CA FA, Primo Referendario, Estensore

Marco AV, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA FA	EN ST

IL SEGRETARIO