Pubblicato il 13/06/2025

N. 11645/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02752/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2752 del 2019, proposto da
Autostrada del Brennero S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Guccione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Po, n.2;

contro

il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento,

- del Decreto adottato dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze n. 586 del 31 dicembre 2018, con il quale l'aggiornamento tariffario applicabile per l'anno 2019, con decorrenza 1° gennaio, dalla concessionaria autostradale Autostrada del Brennero S.p.A. è approvato nella misura pari allo 0,00 per cento, in difformità da quanto proposto dalla Concessionaria Autostradale;

- della nota prot. 0029858 del 31 dicembre 2018 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Dipartimento per le Infrastrutture, i Sistemi informativi e statistici- Direzione generale per la Vigilanza sulle Concessionarie autostradali con la quale è stato comunicato e trasmesso il suddetto Decreto Ministeriale n. 586 del 31 dicembre 2018;

- della relazione istruttoria della Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessioni Autostradali (doc. 3), nella quale si evidenzia che “l'art. 12 della Convenzione prevede che il Piano finanziario <risulta vincolante per la società concessionaria fino alla data di scadenza della concessione>. Detto Piano economico finanziario è stato sviluppato dalla società sino all'anno 2045, al solo fine di esplicitare il completo ammortamento dei cespiti devolvibili. Tale proposta risulta suffragata dalla sentenza n. 13258/20015 del TAR Lazio che si è espresso sulle richieste di riconoscimento tariffario avanzate dalla società. La concessione risulta scaduta alla data del 30 aprile 2014 e la società sta continuando nella gestione in qualità di <Concessionario uscente> al solo fine di evitare soluzioni di continuità nell'esercizio autostradale. La società è pertanto autorizzata a proseguire esclusivamente nell'ordinaria amministrazione dell'esercizio dell'autostrada e delle relative pertinenze, fatto salvo gli interventi necessari per garantire i livelli di sicurezza previsti dalla normativa vigente. Considerato che l'atto convenzionale non prevede riconoscimenti tariffari per il periodo successivo al 30 aprile 2014, data di scadenza della Concessione, non è possibile operare alcuna variazione tariffaria annuale per l'anno 2019. Il riconoscimento di eventuali investimenti, validamente effettuati e non ancora ammortizzati, al netto di eventuali benefici conseguiti nel periodo transitorio, si rifletterà in una variazione del valore dell'indennizzo da parte del soggetto subentrante”;

- per quanto occorrer possa, della proposta di adeguamento tariffario formulata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessioni Autostradali e contenuta nella relazione istruttoria, nella parte in cui si ritiene che l'adeguamento tariffario per Autostrada del Brennero S.p.A. per l'anno 2019 debba essere pari allo 0,00%;

- per quanto occorrer possa, della nota prot. n. 0028281 dell'11 dicembre 2018, acquisita in esito all'accesso effettuato dalla ricorrente in data 28 gennaio 2019, con la quale Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessioni Autostradali ha trasmesso per il seguito di competenza all'Ufficio di Gabinetto del medesimo Ministero tutta la documentazione istruttoria giustificativa delle proposte di adeguamenti tariffari per l'anno 2019;

- di ogni altro atto o provvedimento antecedente, conseguente o, comunque, connesso a quelli impugnati;

nonché per l'accertamento dei diritti ed interessi della ricorrente nascenti dalla vigente ed operante convenzione di concessione autostradale ed afferente il contenuto patrimoniale ed economico del relativo rapporto concessorio (convenzione sottoscritta dalla Società ricorrente e da A.N.A.S. S.p.A., il 29 luglio 1999, approvata e resa esecutiva con Decreto Interministeriale Lavori Pubblici - Tesoro e Bilancio e Programmazione Economica del 21 dicembre 1999n. 601/Segr. DICOTER registrato alla Corte dei Conti il 9 febbraio 2000, registro n. 1 - foglio n. 66, come modificata ed integrata dalla convenzione aggiuntiva del 6 maggio 2004, dall'addendum del 16 dicembre 2004 e dall'atto integrativo del 18 ottobre 2005).

Con espressa riserva di domanda risarcitoria ai sensi dell'art. 30, comma 5, c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell'economia e delle finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2025 la dott.ssa Giulia La Malfa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Autostrada del Brennero S.p.a. gestisce in regime di proroga l’Autostrada A22 (Brennero-Verona-Modena), in forza della convenzione stipulata il 29 luglio 1999 e scaduta il 30 aprile 2014.

Con istanza del 12 ottobre 2018 la società concessionaria ha chiesto l’adeguamento delle tariffe per l’anno 2019, che è stato proposto, ai sensi dell’art. 7 della convenzione del 29 luglio 1999, nella misura dell’1,17%.

Tale richiesta è stata, tuttavia, respinta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, con Decreto interministeriale n. 586 del 31 dicembre 2018, con cui è stato riconosciuto un adeguamento tariffario pari a zero.

Avverso tale provvedimento la società concessionaria ha spiegato l’odierno ricorso, con cui contesta, in sintesi: i) la violazione delle deliberazioni del CIPE n. 39 del 15 giugno 2007 e n. 30 del 19 luglio 2013 (che stabiliscono la formula di calcolo per l’adeguamento tariffario), nonché degli atti convenzionali intervenuti tra le parti; ii) la violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, in quanto non sarebbero stati comunicati i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di adeguamento tariffario, nonché l’eccesso di potere, poiché l’amministrazione concedente non godrebbe di un potere discrezionale in sede di adeguamento tariffario.

Alla luce di tali motivi di ricorso, Autostrada del Brennero ha perciò chiesto l’annullamento dei provvedimenti impugnati e la condanna delle Amministrazioni resistenti all’adozione del provvedimento di adeguamento tariffario relativo alle tratte affidate alla società ricorrente per l’anno 2019, con espressa riserva di chiedere il risarcimento per equivalente dei danni subiti.

Resiste in giudizio il Ministero dei trasporti, insistendo per il rigetto del ricorso.

DIRITTO

La questione principale che la presente controversia pone attiene all’individuazione della disciplina applicabile alle convenzioni scadute, in regime di proroga.

Ciò in quanto il Ministero, nel rigettare l’istanza della concessionaria, ha richiamato, quale presupposto ostativo all’aggiornamento, la circostanza che la concessione fosse scaduta il 30 aprile 2014.

Il tema è stato già affrontato, a più riprese, da questa Sezione in relazione alle delibere n. 452 del 2015, 491 del 2016 e 612 del 2019, relative all’aggiornamento tariffario per gli anni 2016, 2017 e 2020, nonché dal Consiglio di Stato in relazione all’adeguamento dovuto alla concessionaria per l’anno 2015 (cfr. T.a.r. Lazio, 31 gennaio 2022, n. 1135, 17 aprile 2024, n. 7632, 16 marzo 2022, n. 3055 e Cons. di Stato, 19 dicembre 2022, n. 11082, cui si fa integrale rinvio).

Accogliendo i ricorsi proposti da Autostrada del Brennero, questa Sezione ha riconosciuto, con motivazioni che il Collegio condivide, il diritto della concessionaria alla rimodulazione annuale delle tariffe di pedaggio.

Tali decisioni hanno, in particolare, valorizzato l’immanenza inter partes delle posizioni giuridiche costituite per effetto del rapporto concessorio, anche successivamente alla scadenza di quest’ultimo, e per tutto il periodo durante il quale la gestione della tratta autostradale continui a fare capo al concessionario (T.a.r. Lazio, 16 marzo 2022, n. 3055). La fase che si apre dopo la scadenza della concessione, destinata a durare fino alla individuazione del concessionario subentrante, è perciò contrassegnata da un regime transitorio in cui permane l’efficacia delle disposizioni convenzionali, incluse quelle relative all’aggiornamento delle tariffe.

Nella specie, la Sezione ha statuito che:

“ la questione giuridica da risolvere, ai fini della decisione del primo motivo di ricorso, è se il meccanismo di adeguamento tariffario in precedenza descritto sia applicabile anche nell’attuale regime transitorio e di “proroga” della concessione.

È opinione del Collegio che a tale quesito debba darsi risposta positiva, e che dunque sussistano i vizi dedotti con il primo mezzo.

Rileva, in tal senso, anzitutto l’articolo 25 della convenzione il quale espressamente stabilisce che “alla scadenza del periodo di durata della concessione, il concessionario uscente resta obbligato a proseguire nell’ordinaria amministrazione dell’esercizio dell’autostrada assentita in concessione e delle relative pertinenze fino al trasferimento della gestione stessa”. L’articolo 25, dunque, nel dettare la disciplina dei rapporti tra le parti per il periodo successivo alla scadenza della concessione, confermava la necessità di proseguire nella gestione ai sensi della convenzione, senza tuttavia dettare regole specifiche e derogatorie per l’adeguamento tariffario in regime di proroga.

In secondo luogo, occorre evidenziare che nemmeno il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nel richiedere alla concessionaria di proseguire nella gestione del tratto autostradale in discussione oltre il termine di scadenza dell’originaria concessione (con nota n. 4889 del 2014) la informava che le regole convenzionali riguardanti l’aggiornamento tariffario non trovassero applicazione in regime proroga, ma si limitava ad affermare che la gestione dovesse avvenire “secondo i termini previsti dalla convenzione vigente (cfr. nello specifico primo comma dell’articolo 25 di detta convenzione) e dai successivi atti aggiuntivi in modo da consentire l’espletamento del servizio autostradale senza soluzione di continuità”.

A favore della vigenza sulle regole dell’aggiornamento tariffario anche in regime di proroga depone anche l’articolo 11 della convenzione, il quale, nel dettare procedure per l’aggiornamento annuale delle tariffe, al comma 3, elencava le ipotesi tassative in cui il concedente non riconosce l’aggiornamento delle tariffe, tra le quali non è in alcun modo contemplata la scadenza della concessione.

In conclusione, in assenza di apposita previsione derogatoria, deve ritenersi che le regole della convenzione debbano trovare applicazione, in regime di proroga, anche per quel che attiene l’aggiornamento tariffario; e ciò anche al fine di evitare un’iniqua alterazione del rapporto tra le parti, in cui il concessionario sarebbe obbligato a proseguire la gestione oltre la sua scadenza, dovendo però rinunciare all’adeguamento tariffario previsto, dalla convenzione stessa, in suo favore (in tal senso cfr. T.a.r. Campania - Napoli, n. 395 del 2015: detto Tribunale, chiamato a pronunciarsi sul contenuto di una clausola di identico tenore a quella di cui al citato articolo 25, ha precisato che «il dato letterale del testo della convenzione impone di ritenere l’immutazione sia della fonte regolativa del rapporto, che resta la convenzione originaria anche per il periodo successivo all’originaria scadenza, sia della qualificazione formale del titolare della gestione che resta infatti definito come “concessionario”»; in senso conf.: T.a.r. Lazio – Roma n. 1354/2021; cfr. pure Cons. St., n. 5032 del 2016 secondo cui la concessionaria che continua a gestire l’autostrada in regime di proroga svolgendo “funzioni di ogni altro gestore, con obblighi analoghi”, non può essere titolare di “diritti minorati”).

11. Il difetto di motivazione del provvedimento impugnato risulta altresì ravvisabile sotto l’ulteriore profilo, parimenti dedotto, che la sinteticità delle ragioni poste a fondamento del diniego non lascia comprendere, nella prospettiva dell’Amministrazione, come debbano essere regolati i rapporti economici tra le parti, con particolare riferimento all’aggiornamento tariffario, una volta esclusa l’applicabilità delle regole di cui agli artt. 7-11 della convenzione.

Né il provvedimento impugnato può dirsi sufficientemente motivato per relationem con il richiamo all’istruttoria svolta dalla Direzione generale per la vigilanza sulle concessioni autostradali, atteso che la stessa, non solo non è stata allegata, ma i suoi contenuti non sono stati nemmeno esplicitati nel provvedimento impugnato.

Nemmeno, infine, può ritenersi che provvedimento sia autonomamente motivato in ragione del contenuto della nota di trasmissione ove si afferma che la “non si applica l’integrazione stabilita dall’articolo 19, comma 9-bis, del decreto –legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 e s.m. La decorrenza del suddetto adeguamento, ai sensi della vigente normativa, è fissata al 1° gennaio 2016”. Ed invero, in disparte la considerazione che tale precisazione non è contenuta nel provvedimento impugnato, è decisivo rilevare che essa non lascia comunque comprendere per le quali ragioni la normativa richiamata porrebbe nel nulla il contenuto delle previsioni convenzionali di cui agli articoli 7 ss..

12. Le conclusioni cui si è giunti, del resto, si pongono in linea con l’orientamento prevalente della giurisprudenza amministrativa di seguito richiamato e che si intende far proprio.

In particolare, una recentissima sentenza di questa sezione, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità del diniego dell’aggiornamento tariffario a concessionarie autostradali in proroga, facendo proprio un consolidato orientamento (maturato in ipotesi in cui il diniego era stato stato motivato in ragione della mancata approvazione del piano economico finanziario) ha precisato quanto segue: «la mancata conclusione della fase istruttoria di approvazione del nuovo PEF, mediante il quale si dovrebbe stabilire il valore delle componenti della formula tariffaria, non possa costituire una motivazione idonea a determinare l’arresto del procedimento di aggiornamento, non potendosi legittimamente prefigurare l’individuazione di ipotesi di sospensione del procedimento al di fuori dei casi espressamente previsti (…).

Illogico è, poi, da ritenere che il procedimento di adeguamento tariffario possa, o addirittura debba, essere subordinato all’aggiornamento del PEF, tale assunto risultando contraddetto dalla sentenza n. 1098/2018 del Consiglio di Stato, nella quale si è evidenziato che l’aggiornamento tariffario “è funzionale ad aggiornare il corrispettivo tariffario alla luce al concreto svolgimento del rapporto concessorio, per rendere aderente la remunerazione del concessionario rispetto, ad esempio, agli investimenti sostenuti o al tasso di inflazione”, laddove l’aggiornamento del PEF è volto a verificare, al termine di ciascun periodo regolatorio, “l'eventuale necessità di riequilibrio della concessione attraverso l'aggiornamento, la riallocazione e la ridistribuzione delle poste più rilevanti nella gestione della concessione, per garantirne la sostenibilità finanziaria”. Da ciò si deve, pertanto, inferire che la pendenza di una procedura di aggiornamento del PEF non possa giustificare la sospensione, pura e semplice, dell’aggiornamento tariffario (...)». (così T.a.r. Lazio, n. 671 del 2022 che richiama, a sua volta: T.a.r. Lazio – Roma, n. 1569 del 2019, riferita proprio all’impugnazione dell’aggiornamento tariffario applicabile al 1° gennaio 2016, in via provvisoria, per la concessionaria autostradale Autostrada Tirrenica s.p.a; nonché le sentenze, emesse in pari data, nn. 1564, 1566 e 1568; T.a.r. Valle d’Aosta, n. 46 del 206, con richiamo a T.a.r. Lazio – Roma, n. 4234 del 2016, confermata da Consiglio di Stato, n. 1098 del 2018). ” (T.a.r. Lazio, 17 aprile 2024, n. 7632).

Il rapporto di concessione, ancorché formalmente scaduto, pertanto, continua a esistere, determinando il permanere degli obblighi e dei diritti reciproci, tra cui quello alla determinazione dell’adeguamento tariffario previsto dalla Convenzione del 1999, la quale continua ad avere efficacia vincolante anche oltre la scadenza.

Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il primo motivo di ricorso va accolto.

L’accoglimento del primo motivo, in quanto satisfattivo dell’interesse della ricorrente rispetto alla richiesta di annullamento del provvedimento gravato, esime il Collegio dall’esame del secondo motivo con cui si deduce la violazione dell’articolo 10- bis della legge n. 241 del 1990.

Diversamente, deve essere rigettata la domanda di condanna dell’Amministrazione al riconoscimento dell’aggiornamento tariffario nella misura proposta dalla ricorrente, pur sempre condizionata all’esercizio di una specifica attività istruttoria e valutativa riservata all’Amministrazione, non potendo il giudice amministrativo sostituirsi nell’esercizio di poteri non ancora esercitati.

Alla luce delle suesposte considerazioni, gli atti impugnati devono essere annullati, da ciò derivando l’obbligo dei Ministeri resistenti di provvedere nuovamente sulla proposta di aggiornamento tariffario, secondo modalità regolate dalle previsioni di legge e dalla convenzione.

La complessità delle questioni esaminate e la parziale soccombenza giustificano la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione; e, per l’effetto, annulla gli atti con esso impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Giuseppe Grauso, Referendario

Giulia La Malfa, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giulia La Malfa	Francesco Mele

IL SEGRETARIO