Pubblicato il 02/05/2025

N. 03531/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00435/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 435 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Di Nardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda sanitaria locale di ER, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Calabrese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa tutela cautelare,

del Provvedimento dell'A.S.L. ER prot. -OMISSIS-del 5.12.2023, recante diniego di indennizzo per abbattimento di capi di bestiame, e di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o conseguente e, in particolare, della comunicazione dei motivi ostativi all''accoglimento Prot. n. -OMISSIS-. e della nota resa dalla UOD regionale Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria con nota prot. PG-OMISSIS- del 27.09.2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.S.L. ER e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il dott. Davide Soricelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso all’esame, notificato il 15 gennaio e depositato il 25 gennaio 2024, il ricorrente impugna il provvedimento indicato in epigrafe con il quale la A.S.L. ER ha respinto una sua richiesta di corresponsione degli indennizzi previsti per l’abbattimento di capi bufalini risultati affetti da brucellosi presentata il 6 settembre 2023.

In concreto la A.S.L. ER ha ritenuto che l’istanza fosse stata presentata oltre il termine di 60 giorni dall’abbattimento, che tale termine fosse da ritenersi perentorio - in forza del disposto dell’articolo 8 del D.M. 27 agosto 1994, n. 651, come modificato dall’articolo 8, comma 2, D.M. 12 agosto 1997, n. 429 e delle previsioni del Decreto dirigenziale n. 161 del 27 aprile 2021 del Dirigente della UOD01 della regione Campania (e come ulteriormente chiarito dalla nota 27 settembre 2023 della UOD regionale Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria) – e che il suo superamento, salvo forza maggiore, determinasse la decadenza dai benefici.

Di qui la proposizione del ricorso con il quale il ricorrente denuncia l’illegittimità del diniego in quanto:

a) il termine in questione sarebbe da intendersi come “ordinatorio” e non “perentorio”, con la conseguenza che la presentazione della istanza di indennizzo oltre la sua scadenza non determinerebbe alcuna decadenza; la tesi del ricorrente è che l’articolo 8, comma 2, del D.M. 12 agosto 1997, n. 429 non qualifica espressamente come perentorio il termine per la presentazione della istanza di indennizzo cosicché nulla impedisce di ritenere che tale termine sia ordinatorio al fine di tutelare gli interessi dell’allevatore che abbia collaborato all’opera di eradicazione dell’epidemia subendo un sacrificio dei suoi interessi; d’altro lato nemmeno il decreto dirigenziale n. 161 del 2021 qualifica come “perentorio” il termine in questione; a ciò si aggiunge il rilievo che l’introduzione di termini perentori e correlate decadenze è riservata alla legge; in ogni caso l’individuazione di un termine quale perentorio non può avvenire arbitrariamente perché la qualificazione come tale di un termine deve discendere dalla sua funzione, che è quella di garantire la celerità della fase del procedimento cui si riferisce, nel senso che la perentorietà deve discendere da “ specifiche esigenze di rilievo pubblico che lo svolgimento di un adempimento in un arco di tempo prefissato è indirizzato a soddisfare ”; nel caso in esame “ l’esigenza di celerità ” - e quindi di assicurare l’osservanza del termine presidiando tale osservanza con l’attribuzione del carattere di perentorietà al relativo termine - sussiste chiaramente per l’abbattimento dei capi infetti (che deve avvenire nel più breve tempo possibile al fine di impedire la diffusione del contagio); analoga esigenza invece non sussiste per la presentazione della istanza di indennizzo e quindi attribuire a tale termine carattere perentorio in via interpretativa si risolverebbe in un’operazione irragionevole e lesiva del principio di proporzionalità; sotto diverso profilo, il ricorrente evidenzia che per anni la prassi seguita dalla A.S.L. ER è stata quella di concedere gli indennizzi anche per istanze presentate fuori termine (in difetto di ulteriori elementi ostativi); a fronte di questa prassi consolidata, il mutamento di indirizzo dell’amministrazione, nemmeno anticipato (per es. indicando nello stesso provvedimento di abbattimento che il termine per richiedere l’indennizzo sarebbe stato da intendersi come perentorio e che la sua inosservanza avrebbe implicato decadenza dal beneficio), si risolve nella violazione di una situazione di consolidato e qualificato affidamento;

b) il provvedimento sarebbe viziato da violazione degli articoli 3 e 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, dato che il diniego è privo di motivazione (al di là del richiamo al Decreto dirigenziale n. 161 del 2021 e alla nota regionale del 27 settembre 2023) e non ha considerato le osservazioni che il ricorrente aveva proposto a seguito del preavviso di diniego; risulta inoltre violato il termine per la conclusione del procedimento dell’articolo 2 della legge n. 241 dato che, a fronte di una istanza presentata il 2 ottobre 2023 (in realtà il 6 novembre 2023), il diniego reca la data del 5 dicembre 2023.

La A.S.L. ER e la regione Campania si sono costituite in giudizio e resistono al ricorso.

Con ordinanza n. -OMISSIS- la sezione ha disposto la trattazione del ricorso alla udienza pubblica del 5 novembre 2024 ai sensi dell’articolo 55, comma 10, c.p.a..

Con successiva ordinanza collegiale n. -OMISSIS- è stata disposta un’istruttoria e la causa è stata rinviata alla udienza pubblica del 15 aprile 2025.

Il ricorso è infondato.

La prima questione da affrontare riguarda il carattere di perentorietà o ordinatorietà del termine prescritto per la presentazione della istanza di indennizzo.

Il Collegio ritiene che il termine in questione abbia carattere perentorio e che, pertanto, il suo superamento comporta la decadenza dal beneficio.

Che il termine in questione sia perentorio si desume – sia pur implicitamente, dato che non v’è previsione normativa che lo definisca esplicitamente tale – dal complesso delle disposizioni che disciplinano il procedimento preordinato all’abbattimento dei capi infetti e alla elargizione degli indennizzi agli allevatori che lo abbiano eseguito e dalla sua funzione.

Sotto il primo profilo è decisivo il disposto dell’articolo 8, comma 2, del D.M. n. 429 del 1997 secondo cui “ per ottenere l'indennità di abbattimento gli interessati devono far macellare o abbattere tutti gli animali infetti al più presto e non oltre i termini stabiliti dall'articolo 7, comma 4, del presente regolamento e presentare i relativi certificati di abbattimento (modello 9/33) alla unità sanitaria locale competente per territorio non oltre sessanta giorni dall'abbattimento dell'ultimo capo infetto unitamente alla richiesta di indennizzo ”; i termini utilizzati in questo atto regolamentare (e cioè “ devono ”, “ non oltre ”) lasciano intendere che sia il termine per l’abbattimento che quello per chiedere l’indennizzo (sintomatico è anche l’uso della congiunzione “ e ” che collega questi due adempimenti) abbiano carattere perentorio per cui, al fine di ottenere l’indennizzo, devono essere rispettati entrambi. Al riguardo non è superfluo rilevare che, anche in merito al carattere perentorio del primo termine al fine di ottenere l’indennizzo, si sia sviluppato un contenzioso per iniziativa di allevatori che sostenevano che l’indennizzo spettasse anche in caso di abbattimento eseguito oltre il termine, dovendosi quest’ultimo ritenere ordinatorio e non perentorio; la giurisprudenza in materia, dopo iniziali incertezze, si è consolidata nel senso del carattere perentorio del termine per l’abbattimento con argomentazioni che, mutatis mutandis , risultano pertinenti anche relativamente al secondo termine (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 9 marzo 2022, n. 1691); questa giurisprudenza ha ritenuto che: a) sia “ del tutto logica e compatibile con i principi costituzionali una disciplina statale (di rango primario e secondario) che, per il caso in cui siano legittimamente emessi i provvedimenti di abbattimento, subordina il pagamento degli indennizzi – previsti per ragioni di solidarietà sociale per compensare la perdita dei capi di bestiame –alla più che scrupolosa osservanza, con la ‘massima collaborazione’, degli obblighi conseguenti da tali provvedimenti ”; b) “ l’indennità prevista dall’art. 19 del D.M. n. 592/95 ha una chiara finalità premiale che si giustifica in ragione del contributo fattivo che gli allevatori sono chiamati ad offrire alla causa dell’eradicazione o della limitazione dell’infezione ”; c) “ ove questo apporto collaborativo, funzionale, in ultima analisi, alla tutela dell’interesse generale alla salute pubblica, venga a mancare, viene meno anche la giustificazione del beneficio economico che dello stesso costituisce giusto riconoscimento ” (in questo senso la sentenza citata).

Si potrebbe obiettare – e invero questa è la tesi del ricorrente – che questi argomenti si riferiscano al primo termine previsto dall’articolo 8, comma 2, citato (cioè al termine per l’abbattimento) e che solo per l’abbattimento e non anche per la presentazione dell’istanza di indennizzo sussista la particolare esigenza di celerità del procedimento e la necessità di “presidiare” l’obbligo di collaborazione dell’allevatore con la previsione di una decadenza. Deve però rilevarsi in contrario che anche con riferimento alla presentazione dell’istanza di indennizzo si pone un’esigenza di celerità e in ultima analisi di certezza, perché l’accoglimento dell’istanza implica cospicui esborsi di risorse pubbliche e tali esborsi richiedono una programmazione; l’esigenza di programmare l’erogazione delle risorse pubbliche per gli indennizzi impone che le relative richieste siano presentate nei termini stabiliti in modo da non lasciare indefinitamente pendenti i procedimenti relativi all’abbattimento di bestiame infetto; a riprova di ciò, basta riflettere sulle conseguenze della tesi del ricorrente; se infatti il termine per richiedere gli indennizzo fosse qualificato “ordinatorio” dovrebbe ammettersi che l’esercizio della facoltà dell’allevatore di chiedere l’indennizzo (cui corrisponde un diritto potestativo) sarebbe possibile sine die o meglio nell’ordinario termine di prescrizione di quel diritto, venendosi così a determinare una situazione di perdurante incertezza incompatibile con un razionale utilizzo delle risorse; d’altro lato, non può fare a meno di rilevarsi che il termine previsto per la presentazione delle istanze è un termine sufficientemente ampio da consentire il suo agevole rispetto.

In ogni caso il carattere perentorio del termine è stato di recente ribadito dal Consiglio di Stato nell’ambito di contenziosi del tutto analoghi a quello all’esame (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 10 dicembre 2024, n. 9945, id., 10 dicembre 2024, n. 9949, id., 10 dicembre 2024, n. 9953).

Queste ultime sentenze hanno anche definito in senso sfavorevole le censure del ricorrente appuntate sulla prassi dell’amministrazione di soddisfare istanze presentate oltre il termine con prospettata conseguente violazione del principio dell’affidamento, sostenendo – con argomentazioni che il Collegio condivide e alle quali per ragioni di economia processuale fa integrale rinvio – che “ il carattere perentorio del termine (già evincibile dal D.M. n. 651 del 27 agosto 1994) è stato ribadito nel Decreto Dirigenziale Regionale della Campania n. 161 del 27 aprile 2021 (recante la disciplina le modalità di accesso al beneficio), il che contraddice – quantomeno a decorrere dal 2021 - l’asserita adozione di consuetudini amministrative atte ad ingenerare affidamenti circa la non vincolatività del termine dei 60 giorni ” e che, in ogni caso, “ il legittimo affidamento non può essere preso in considerazione per legittimare una prassi amministrativa contraria alla legge perché la prassi non è fonte normativa e, pertanto, non può prevalere sull'atto normativo (Cons. Stato, Sez. V, n. 5898 del 2024) ”.

La circostanza quindi che l’istruttoria eseguita abbia sostanzialmente confermato l’esistenza di una prassi (sicuramente) contra legem avuto riguardo alla data di presentazione della istanza non può far ritenere fondate le censure relative alla violazione dell’affidamento.

Vanno infine respinte le ulteriori censure relative alla violazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, dato che si tratta di censure formali e il diniego – alla luce del carattere perentorio del termine per la proposizione dell’istanza – si atteggia ad atto dovuto e vin colato.

Il ricorso è dunque infondato.

Le spese di giudizio possono nondimeno essere interamente compensate per la (relativa) novità e il carattere interpretativo delle questioni poste.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - NAPOLI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Soricelli	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.