Pubblicato il 21/06/2022

N. 01015/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00902/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 902 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
EL CO, GI CO, CI CO, TE CO, IU GA, OS GA, ZI GA, NA MA LL, EL NT Calò, AR ID Calò, rappresentati e difesi dall'avvocato Pierluigi D'Urso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Francavilla Fontana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Patarnello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, Provincia di Brindisi, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della Deliberazione del Consiglio Comunale della Città di Francavilla Fontana n. 38 del 25 maggio 2020, immediatamente esecutiva e pubblicata sull'Albo Pretorio comunale il 1 giugno 2020 per rimanervi affissa per 15 giorni consecutivi, avente il seguente oggetto: “ Piano Urbanistico Generale (PUG)– Esame osservazioni e determinazioni in ordine alle stesse ai sensi di quanto previsto dal comma 6 dell'art. 11 della legge regionale n. 20/2001 e s.m.i. ”, nella parte in cui non accoglie le osservazioni rubricate sub n. 7 prot. n. 32307/18 del 13 settembre 2018 presentate dai ricorrenti allo Strumento Urbanistico Generale adottando e quindi nella parte in cui procede ad adottare in via definitiva il Piano Urbanistico Generale;

di tutti gli atti, precedenti e successivi, ad essi presupposti, connessi e/o conseguenti ancorché incogniti agli odierni ricorrenti e tra questi il Verbale della 1^ Commissione Consiliare del Comune di Francavilla Fontana n. 15/19 del 9 luglio 2019;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 11/10/2021:

della deliberazione del Consiglio Comunale della Città di Francavilla Fontana n. 63 del 18 giugno 2021, immediatamente esecutiva e pubblicata sull'Albo Pretorio comunale il 7 luglio 2021 per rimanervi affissa per 15 giorni consecutivi fino al 22 luglio 2021, avente il seguente oggetto: “ Approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica e adozione variante urbanistica al P.D.F. per realizzazione di un'area mercatale ed eventi non conforme alle previsioni dello strumento urbanistico generale ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 10-11-18-19 del DPR 327/2001 e art. 12 della L.R. Puglia 03/2005. Apposizione del vincolo preordinato all'esproprio. Avvio della procedura di assoggettabilità a VAS ai sensi dell'art. 8 della L.R. 44/2021 ”;

di tutti gli atti, precedenti e successivi, ad essi presupposti, connessi e/o conseguenti ancorché incogniti agli odierni ricorrenti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Francavilla Fontana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 giugno 2022 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti hanno agito dinanzi a questo TAR per l’annullamento della Deliberazione di C.C. n. 38 del 25 maggio 2020, recante l’esame delle osservazioni al PUG adottato con D.C. n. 43 del 29 maggio 2019 ai sensi di quanto previsto dal comma 6 dell'art. 11 della legge regionale n. 20/2001, nella parte in cui non sono state accolte le osservazioni presentate dai ricorrenti rispetto all’inserimento dei suoli di loro proprietà all’interno dell’area denominata “Invariante Strutturale del Patrimonio Culturale Diffuso”, con specifica destinazione a nuova area mercatale e area attrezzata da destinarsi a spettacoli ed eventi.

2. Con memoria in data 5.10.2021, l’Amministrazione comunale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso siccome rivolto avverso atti aventi mera rilevanza endo-procedimentale.

Nell’occasione, l’Amministrazione comunale ha altresì segnalato che, all’indomani della proposizione del ricorso, era intervenuta l’adozione della deliberazione di C.C. n. 63 del 18 giugno 2021, avente il seguente oggetto: “ Approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica e adozione variante urbanistica al P.D.F. per realizzazione di un'area mercatale ed eventi non conforme alle previsioni dello strumento urbanistico generale ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 10-11-18-19 del DPR 327/2001 e art. 12 della L.R. Puglia 03/2005. AppoPagina 3 sizione del vincolo preordinato all'esproprio. Avvio della procedura di assoggettabilità a VAS ai sensi dell'art. 8 della L.R. 44/2021 ”.

3. Con motivi aggiunti presentati in data 11.10.2021, parte ricorrente ha esteso l’impugnazione alla predetta deliberazione di C.C. n. 63/2021.

3.1. In particolare, parte ricorrente ha riferito che:

- in data 26 aprile 2021 “il Dirigente della Sezione Urbanistica della Regione Puglia, a seguito del controllo di compatibilità ex art. 11 L.R. 20/2001, attese le rilevate carenze del PUG, non procedeva all'attestazione della compatibilità del PUG ai sensi dell'art. 11 commi 7 e e 8 della LR 20/2021”;

- con la deliberazione di C.C. n. 63/2021, il Comune di Francavilla Fontana “adottava la variante al Piano di Fabbricazione approvato con Decreto Regionale n. 1941 del 2 novembre 1979, previa approvazione, ai soli fini urbanistici del Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica allegato alla delibera e quindi apponeva il vincolo preordinato all'esproprio ai sensi del DPR 327/2001 e della L.R. 3/2005”.

3.2. Ciò premesso, parte ricorrente ha articolato le seguenti censure:

- l’attività del Comune di Francavilla Fontana si è articolata “in due direzioni, da un lato quella ordinaria della adozione di uno strumento urbanistico generale, arrestato dal parere negativo della Regione Puglia e quindi ritenuto dall'Amministrazione resistente un binario morto ormai impercorribile, gravato peraltro dal ricorso giurisdizionale n. 902/2020 RG, dall'altro tentando di aprire un varco attraverso una estemporanea modifica del Piano di Fabbricazione che manifesta evidentemente i caratteri elusivi delle norme regionali sulla strumentazione urbanistica vigenti ed in particolare della “norme generali di governo ed uso del territorio” L.R. Puglia n. 20/2001”;

- trattandosi di una “scelta pianificatoria specifica, in variante ad uno strumento urbanistico vigente, e quindi non inserita in un disegno complessivo”, la stessa avrebbe dovuto “confrontarsi con gli interessi dei proprietari che nelle loro Osservazioni depositate in data 23 aprile 2021 hanno in maniera risoluta prospettato alla Amministrazione Comunale la concreta opzione della realizzazione della medesima opera pubblica su un'area di proprietà dell'Ente Comunale molto prossima a quella in predicato di esproprio”, laddove invece “il Comune di Francavilla Fontana, nella deliberazione di C.C. impugnata, richiamando le controdeduzioni del 27 maggio 2021 del proprio Responsabile dell'Ufficio Tecnico …, con una motivazione carente, neanche supportata da un'istruttoria apprezzabile, ha semplicemente scartato l'anzidetta opzione”;

- errata “quantificazione dell'indennità di esproprio da corrispondersi”.

4. Nella pubblica udienza del 08.06.2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso introduttivo è inammissibile per carenza di interesse al suo accoglimento.

La deliberazione oggetto di gravame si colloca tra la deliberazione di adozione del PUG e l’eventuale successiva deliberazione di approvazione del medesimo piano ed è volta esclusivamente all’esame delle osservazioni presentate dagli interessati, fermi restando gli effetti finali prodotti in sede di adozione/approvazione, sicché essa resta confinata in un ambito meramente endo-procedimentale e non è idonea a ledere in via immediata e diretta gli interessi dei privati incisi dalle scelte pianificatorie dell’Amministrazione comunale: “ Nel procedimento di formazione previsto dall'art. 11 l. reg. pugliese 27 luglio 2001 n. 20, il p.u.g. (Piano Urbanistico Generale) viene adottato dal Consiglio Comunale già prima della fase dell'esame delle osservazioni e delle determinazioni in ordine alle stesse. Tale fase culmina con il semplice "adeguamento" del Piano in precedenza adottato alle osservazioni accolte e non, invece, con l'adozione "definitiva" ovvero con la riadozione dello strumento urbanistico ” (T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 13/12/2004 n. 8459); “ nel sistema della legislazione urbanistica, i soli atti del procedimento di formazione del P.R.G. dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale di adozione e il provvedimento regionale di approvazione e non, invece, l’atto con cui il Comune controdeduce alle osservazioni, trattandosi di atto privo di contenuto provvedimentale ” (TAR Veneto, Sez. I, 8.7.2019 n. 821); “ i soli atti del procedimento di formazione del piano regolatore generale dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale di adozione ed il provvedimento regionale di approvazione e non, invece, l'atto con il quale il Comune controdeduce alle osservazioni dei privati, proponendone alternativamente il rigetto o l'accoglimento, totale o parziale, trattandosi di atto privo di contenuto provvedimentale, che assolve ad una mera funzione endoprocedimentale, ad un tempo consultiva e propositiva nei confronti della Regione, cui compete la pronunzia definitiva sulle osservazioni in sede di approvazione del piano, e ciò anche quando nuove determinazioni siano state assunte in tale fase, quale risultato dell'esame delle suddette osservazioni, essendo le stesse idonee ad acquisire contenuto precettivo solo all'ésito della loro sussunzione nel piano definitivamente approvato dalla Regione ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 08/08/2008 n. 3922).

6. I motivi aggiunti sfuggono alla giurisdizione del Giudice Amministrativo, e restano attratti nella giurisdizione del Giudice Ordinario, quanto alle doglianze che si appuntano sui criteri utilizzati dall’Amministrazione comunale per la quantificazione della indennità di esproprio: “ La doglianza relativa all'ammontare dell'indennizzo e ai criteri della relativa quantificazione non attiene alla legittimità del provvedimento ablativo (e, a fortiori, alla legittimità dei provvedimenti a monte dello stesso) ma si concreta in una opposizione alla stima che, in base all'articolo 54 d.P.R. n. 327 del 2001, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e, quindi, alla speciale competenza in unico grado della Corte d'appello ” (Cassazione civile, Sez. I, 24/05/2016 n. 10720); “ Qualsiasi domanda attinente alla determinazione o al pagamento della indennità di esproprio, quale che sia il vizio dedotto contro il provvedimento che la dispone, è appannaggio della giurisdizione del giudice ordinario, anche se concernente la scelta dei criteri in base ai quali liquidare l'indennità, se proposta dall'amministrazione per recuperare l'indennità indebitamente versata ad un privato, se connessa a quella risarcitoria da perdita del terreno, e financo se esercitata in sede di reclamo sulle determinazioni del commissario ad acta ” (T.A.R. Abruzzo Pescara, Sez. I, 13/07/2021 n. 352).

7. Per il resto i motivi aggiunti sono infondati.

7.1. Quanto alla scelta del comune di utilizzare lo strumento della variante al P.d.F. ai fini della apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, anziché attendere gli esiti del procedimento di formazione del PUG, la stessa risponde a valutazioni ampiamente discrezionali, ispirate dalla voltontà di addivenire quanto prima all’utilizzo dell’area mercatale per soddisfare le esigenze del territorio, sicché merita di essere confermata, tenuto conto dei limiti invalicabili del sindacato giurisdizionale allorquando si tratti di deliberare doglianze che involgono il merito dell’azione amministrativa.

7.2. Parimenti infondata è la censura volta a denunciare l’irragionevolezza della scelta localizzativa.

In sede di osservazioni i ricorrenti avevano lamentato che “ Non risponde certamente al principio di buon andamento della PA la scelta di individuare un'area privata da espropriare su cui collocare un'opera pubblica. Ciò è sconsigliato — in questo caso — da esigenze di finanza pubblica di cui non dovrebbe preoccuparsi il cittadino privato interessato dall'esproprio in quanto (com)proprietario dell'area. Tuttavia, il progetto di fattibilità tecnico-economica approvato dalla GM, come di seguito vedremo, prevedendo la somma di euro 300.000,00 circa per le indennità di esproprio, evidenzia da subito la violazione del canone di economicità e adeguatezza delle previsioni progettuali dell'opera, segnando una cifra notevolmente inferiore a quella che sarà molto probabilmente dovuta ai proprietari dei terreni espropriati. Nel richiamato ricorso al TAR, proprio nel primo motivo di ricorso, si è fatto specifico riferimento ad un'area adiacente al fondo di proprietà degli odierni deducenti, di proprietà comunale, che si presta ad essere utilizzata per gli stessi scopi e che tuttavia viene ignorata dalla Vs. Amministrazione Comunale. Tutte le ragioni poste a base della Delibera di GM e quindi dei successivi atti gestionali della individuazione dell'area mercatale sul fondo di proprietà dei deducenti evaporano di fronte a questa semplice ma significativa osservazione: perché non utilizzare un'area già di proprietà comunale? E perché non utilizzare l'area che si raffigura nell'allegata ortofoto? A questa osservazione l'Amministrazione dovrà rispondere, perché la proprietà privata non può essere sacrificata sull'altare di scelte irragionevoli. Nel caso di specie, poi vi è un fabbricato esistente sul terreno di proprietà Calò-LL e ciò impegna l'Amministrazione a fondare una scelta così invasiva secondo parametri di giudizio del tutto assenti nel caso di specie. Significativo, ad ulteriore conferma viceversa delle buone ragioni dei deducenti, che, a seguito di analogo avvio del procedimento amministrativo analogo, intervenuto nel 2011 e di memorie difensive a firma dell'Avv. Nicola Massari depositate in data 2 novembre 2011, l'Amministrazione Comunale dell'epoca abbia desistito dalla medesima operazione di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio per la realizzazione dell'Area Mercatale e dell'Area Eventi sugli stessi terreni. Da qui l'interrogativo in ordine alla tipologia di scelta politica ovvero tecnica che muove oggi nuovamente l'Amministrazione Comunale di Francavilla Fontana verso un progetto ormai anacronistico e dai costi non ancora preventivati correttamente ”.

Sul punto, con le controdeduzioni in data 27.05.2021, l’Amministrazione comunale ha replicato che “ Per quanto riguarda le motivazioni per cui non si è scelto di ubicare l’opera nell’area limitrofa e individuata per il tramite dell’ortofoto allegata all’osservazione, si precisa che tale area è gravata da una destinazione a servizi per la residenza (art. 3 DM 1444/68) e nello specifico viene identificata quale area da destinare ad urbanizzazione secondaria la cui classificazione deve rispettare quanto previsto dall’art. 44 della Legge 865/1971. L’area mercatale ed Eventi, che invece l’Amministrazione Comunale intende realizzare con l’Opera Pubblica in oggetto, è assimilata ad un’attrezzatura di carattere territoriale di interesse per tutta la città. Inoltre la condizione attuale dell’area indicata in alternativa dall’osservazione, non è utilizzabile “senza ulteriori oneri per la collettività” in quanto la presenza del traliccio dell’alta tensione della fornitura elettrica ne pregiudica l’uso ”.

Trattasi di motivazione ragionevole e intrinsecamente coerente, dal momento che appare conforme a criteri di buona amministrazione la decisione di preservare le aree destinate ad urbanizzazioni secondarie - alla cui realizzazione è destinato il suolo indicato dai ricorrenti quale ipotetica scelta localizzativa alternativa - al fine di soddisfare i correlati interessi pubblici, senza consumare le relative potenzialità edificatorie per la realizzazione dell’area mercatale in questione.

Né può sostenersi, come pure affermano i ricorrenti, che la destinazione a urbanizzazioni secondarie sia astrattamente compatibile con la realizzazione dell’area mercatale.

Ed infatti, se pure è vero che tra le urbanizzazioni secondarie previste dall'art. 44 L. 865/71, che modifica l'art. 4 della legge 29 settembre 1964 n. 847, figurano anche i “mercati di quartiere”, e però parimenti vero che l’area mercatale che intende realizzare il comune supera e trascende la dimensione e la funzione propria del mercato di quartiere.

In tal senso, nella deliberazione impugnata con i motivi aggiunti è precisato che “ il mercato settimanale di Francavilla Fontana, oltre che perno dell’identità francavillese, è sempre stato, storicamente, un riferimento anche per gli abitanti dei Comuni limitrofi … allo stato, il Comune di Francavilla Fontana non dispone di un’area di dimensioni adeguate, opportunamente attrezzata, per ospitare eventi ; … (omissis) … quest’Amministrazione intende dare soluzione agli annosi problemi lamentati in merito alle criticità individuate nelle aree di volta in volta individuate per lo svolgimento del mercato settimanale e per la rappresentazione di eventi, perseguendo l’obiettivo di dotare la città di un’area mercatale e per eventi, avente i requisiti necessari per una città del rango di Francavilla Fontana; … la realizzazione di un’area mercatale ed eventi nell’area individuata in progetto non risulta essere presente tra le previsioni della vigente pianificazione urbanistica del territorio comunale di Francavilla Fontana e che quindi costituisce opera pubblica non conforme alle previsioni urbanistiche tale da comportare una variante allo strumento urbanistico generale ”.

A fronte di tali presupposte indicazioni di massima circa la natura dell’intervento in questione, risulta evidente che l’opera che il comune intende realizzare è qualcosa di diverso e più complesso rispetto al semplice “mercato di quartiere”, costituendo uno spazio polifunzionale di grandi dimensioni destinato, non soltanto ad ospitare piccoli operatori commerciali, ma anche a organizzare eventi di rilevanza comunale e sovracomunale.

Ciò stante, l’utilizzo dell’area indicata dai ricorrenti ai fini de quibus avrebbe comunque preteso una variante al P.d.F. e lo spostamento delle aree per le urbanizzazioni secondarie in altre parti del territorio comunale, la qual cosa non costituisce una scelta necessitata sotto il profilo logico e della coerenza delle scelte pianificatorie di riferimento, ma presuppone valutazioni di opportunità che rientrano nella sfera del merito insindacabile dell’azione amministrativa: “ All'ampia discrezionalità di cui il Comune dispone nel formulare le coordinate pianificatorie del proprio territorio corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi: a tale sindacato è, viceversa, estraneo l'apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 31/12/2019 n. 8917).

Di qui l’infondatezza della censura in questione.

8. La particolarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- dichiara inammissibile il ricorso introduttivo;

- quanto ai motivi aggiunti, in parte dichiara il proprio difetto di giurisdizione in favore del Giudice Ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto ai sensi dell’art. 11 c.p.a., e in parte li rigetta nei termini indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2022 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Referendario, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Giancaspro	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO