Pubblicato il 30/05/2025

N. 10497/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01412/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1412 del 2025, proposto da
Consorzio Italiano Manutenzione - Cim, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4F57D8EBF, B4F57D9F92, B4F57DA06A, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Marascio, Stefano Genovese, Giuseppe De Carlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Autostrade per L’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Paul Simon Falzini, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

nei confronti

Proger S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni, Leonardo Frattesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Oice - Associazione delle Organizzazioni di Ingegneria, di Architettura e di Consulenza Tecnico-Economica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Mollica, Francesco Zaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della gara europea a procedura aperta per l’affidamento di accordi quadro aventi ad oggetto il servizio relativo alla sorveglianza delle opere d’arte in gestione ad autostrade per l’Italia s.p.a., ai sensi delle llgg ponti (d.m. 204/2022) e delle llgg gallerie (d.m. 247/2022), e delle prove e indagini a supporto del servizio di sorveglianza, pubblicata su GUEE OJ S 250/2024 del 24/12/2024

- di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale, ancorché non conosciuto comunque lesivo per i ricorrenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di Autostrade per l’Italia S.p.A. e della Proger S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2025 il dott. Giuseppe Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Premette il Consorzio ricorrente di essersi costituito nel contesto della comune iniziativa volta alla costituzione di un gruppo di professionisti esperti nelle attività di manutenzione, sia ordinaria che straordinaria, di infrastrutture e di immobili in genere tra le società di ingegneria "TECHNITAL S.p.A.", "PRO ITER - S.R.L." e "ITS S.R.L.", avente come finalità, tra l’altro, la partecipazione alle gare e, comunque, alle procedure per l’affidamento di servizi di ingegneria inerenti la manutenzione, sia ordinaria, che straordinaria, di infrastrutture e di immobili in genere, in tutte le forme previste dal d.lgs 50/2016.

In virtù di tale qualifica, il Consorzio ricorrente impugna la procedura aperta, meglio specificata in epigrafe, indetta da Autostrade per l’Italia S.p.A. per l’affidamento di accordi quadro aventi ad oggetto il servizio relativo alla sorveglianza delle opere d’arte in gestione ad autostrade per l’Italia s.p.a., ai sensi delle llgg ponti (d.m. 204/2022) e delle llgg gallerie (d.m. 247/2022).

Contesta in particolare la parte ricorrente la suddivisione della predetta gara nei seguenti lotti:

“ Lotto 1 – Tratte di competenza della Direzione 1° Tronco - Genova e Direzione 2° Tronco – Milano - CIG B4F57D8EBF - codice NUTS ITC33, ITC4C Lotto 2 - Tratte di competenza della Direzione 3° Tronco – Bologna, Direzione 4° Tronco – Firenze e Direzione 9° Tronco – Udine - CIG B4F57D9F92 - codice NUTS ITH55, ITI14, ITH42 Lotto 3 - Tratte di competenza della Direzione 5° Tronco – Fiano Romano, Direzione 6° Tronco – Cassino, Direzione 7° Tronco – Pescara e Direzione 8° Tronco – Bari - CIG B4F57DA06A - Codice NUTS ITI43, ITI45, ITF13 e ITF47 ”.

Assume parte ricorrente il contrasto tra la predetta suddivisione in lotti e l’art. 58, d.lgs. n. 36/2023, nella parte in cui vieta l’artificioso accorpamento dei lotti, asserendo che “ racchiudere in un unico lotto i servizi da svolgersi per più direzioni costituisce un artificioso accorpamento dei lotti, peraltro non motivato e, comunque, di cui si fa fatica a comprenderne l’effettiva utilità per la Committenza.

Lamenta inoltre la violazione dell’art. 3 d.lgs. n. 36/2023, laddove prevede che “ Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favoriscono, secondo le modalità indicate dal codice, l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità ”.

Tale scelta della stazione appaltante avrebbe pertanto incrementato “ esponenzialmente i requisiti di partecipazione alla procedura, tanto che il consorzio ricorrente, formato da tre società di ingegneria primaria nel panorama nazionale, pur in possesso di un adeguato fatturato, risulta privo dei necessari requisiti di partecipazione, troppo “stringenti”.

Non ci troviamo, infatti, d’innanzi a servizi di particolare complessità o multidisciplinarità, per i quali sarebbe teoricamente giustificata una capacità tecnica pregressa di corrispondente entità, ma di servizi singolarmente semplici e ripetitivi ove la molteplicità degli stessi concorre a incrementare notevolmente l’importo stimato dell’appalto ”.

La richiesta “concreta” di svolgimento di servizi analoghi risulterebbe parimenti eccessiva e sproporzionata con le finalità perseguite dall’Amministrazione.

Sostiene quindi parte ricorrente che i lotti sarebbero di dimensioni eccessive alla luce della circostanza che l’affidamento non ha a oggetto servizi di particolare complessità o multidisciplinarità.

Successivamente alla proposizione del ricorso, in data 9 maggio 2025 ASPI ha comunicato al RTP Proger l’aggiudicazione provvisoria dei 3 Lotti posti in Gara.

2. Si sono costituite in giudizio Autostrade per l’Italia e Proger S.p.A. chiedendo l’integrale reiezione del ricorso ed eccependone l’inammissibilità nonché la Oice - Associazione delle Organizzazioni di Ingegneria, di Architettura e di Consulenza Tecnico-Economica, quale interventrice ad adiuvandum.

3. All’udienza pubblica del 14 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. A prescindere da ogni profilo relativo all’ammissibilità del ricorso e dell’intervento ad adiuvandum dell’Oice, il ricorso è infondato e va pertanto respinto, stante l’infondatezza dei motivi di ricorso tutti suscettibili di trattazione congiunta.

Per quanto qui interessa, prevede l’art. 58 d.lgs. 36/2023 che:

“ 1. Per garantire la effettiva partecipazione delle micro, delle piccole e delle medie imprese, anche di prossimità, gli appalti sono suddivisi in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture (…)

3. Nel medesimo atto le stazioni appaltanti indicano i criteri di natura qualitativa o quantitativa concretamente seguiti nella suddivisione in lotti, avuto riguardo ai parametri indicati al comma 2. È in ogni caso vietato l’artificioso accorpamento dei lotti.

Tale disposizione incentiva la partecipazione delle PMI e la possibilità di procedere alla suddivisione sulla base di criteri qualitativi e quantitativi, prevedendo un onere di motivare la mancata suddivisione, rimanendo tuttavia scelte discrezionali dell’amministrazione quelle relative all’ an e al quomodo della suddivisione in lotti.

In conformità a tale disposizione e secondo la propria motivata valutazione discrezionale, ASPI ha in piena conformità con il disposto di cui all’art. 58 d.lgs. 36/2023 articolato l’appalto in 3 Lotti individuati su base “quantitativa”.

Tale decisione viene motivata proprio in base all’art. 3 del disciplinare laddove precisa che “ Al fine di garantire l’omogeneità nell’esecuzione del servizio, i lotti sono stati individuati in base al criterio quantitativo, in funzione della distribuzione e complessità delle opere sul territorio nazionale ”, prevedendo unità territoriali facenti capo alla società secondo un’articolazione strutturata in tre macroaree: area centro, nord ovest e sud, adottando l’assetto territoriale già adottato da Aspi per l’assegnazione di altri servizi di ingegneria.

Quanto alle contestazioni circa il valore economico dei tre lotti previste dal disciplinare, si rileva come il potere di dimensionamento e di individuazione comporti l’esercizio in concreto di un “ potere discrezionale dell'Amministrazione ( che) deve essere funzionalmente coerente con il bilanciato complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti dal procedimento di appalto; il potere medesimo resta delimitato, oltre che da specifiche norme del codice dei contratti, anche dai principi di proporzionalità e di ragionevolezza ” (da ultimo, Cons. St., sez. VI, 2 gennaio 2020, n.25; Cons. St., sez. III, 13 novembre 2017, n. 5224), sicché non può ritenersi preclusa alla stazione appaltante la possibilità di suddividere l'appalto in lotti di importo elevato (Cons. St., sez. III, 26 settembre 2018 n. 5534) ove tale scelta risponda all'esigenza di tutelare l'interesse pubblico (cfr. Cons. Stato, sez. III, 28/12/2020, n. 8440).

Tale scelta, come correttamente dedotto dalla difesa di Aspi, appare correttamente giustificata dalla finalità di garantire il più puntuale coordinamento nell’esecuzione dei contratti, evitando una frammentazione nella gestione del servizio che renderebbe gravosa la fase di contabilizzazione da parte della Committente e ciò anche in funzione della scelta a monte di mantenere centralizzata la gestione degli aspetti tecnico-amministrativi, demandando alle unità territoriali solo la gestione degli aspetti operativi in modo da consentire un costante coordinamento tra i referenti ed i responsabili della sorveglianza per l’ottimizzazione nella gestione delle attività.

La suddivisione in lotti prevista dalla procedura, inoltre, garantisce una maggiore omogeneità nell’interlocuzione con gli appaltatori, al fine di facilitare il raggiungimento degli obiettivi strategici e la diffusione di standard qualitativi del servizio uniformi anche per i programmi di intervento manutentivo. Tanto anche al fine di aumentare i livelli di sicurezza, soprattutto rispetto ad attività che, sebbene siano di natura intellettuale, si svolgono in aree di cantiere e richiedono l’accesso in aree rischiose.

Proprio in tema di sicurezza, infatti, considerato che le attività di sorveglianza si svolgono su autostrada in esercizio e/o in spazi confinati, secondo le procedure aziendali ASPI (allegate anche allo Schema di Contratto posto a base di gara), ogni evento c.d. Near Miss (i.e. evento potenzialmente in grado di determinare un incidente) richiede una serie di interventi di messa in sicurezza che vengono diffusi a tutti i gruppi ispettivi coinvolgendo, in caso di aggregazione del servizio su più aree territoriali, un numero maggiore di persone.

Considerazioni analoghe valgono anche per la diffusione con maggiore efficacia delle best-practice . In questa prospettiva, l’aggregazione dei servizi è stata ritenuta idonea ad assicurare una migliore gestione delle questioni di sicurezza e una migliore diffusione di indirizzi, prescrizioni e raccomandazioni. Ciò, peraltro, con benefici sia rispetto all’uniformità dell’approccio ispettivo, dal momento che l’aggregazione assicura migliore omogeneità nell’applicazione di quanto indicato nel catalogo dei difetti e, quindi, riduce il rischio che si possano verificare disomogeneità di interpretazione dello stato delle opere stesse; sia rispetto alla programmazione degli interventi di manutenzione più adeguata al reale stato delle opere peraltro in coordinamento con l’organizzazione aziendale deputata all’ammodernamento rete sopra descritta.

Inoltre, l’articolazione dei lotti previsti dalla Procedura è stata ritenuta idonea a garantire all’interno di ciascun lotto opere d’arte sufficientemente eterogenee e la possibilità per i gruppi ispettivi di svolgere le attività su tipologie di opere con caratteristiche diverse, sia in termini di epoca costruttiva, sia di contesto territoriale e ambientale, andando a mediare situazioni peculiari e numericamente difformi tra i diversi ambiti territoriali in termini di asset su cui è richiesto lo svolgimento dell’attività, secondo una valutazione discrezionale non sindacabile nella presente sede.

Il ricorso appare inoltre del tutto infondato con riferimento alle censure relative all’eccessiva gravosità dei requisiti di partecipazione di carattere economico finanziario e tecnico organizzativo, limitandosi la ricorrente a lamentare in modo generico uno sproporzionato innalzamento dei requisiti di partecipazione, ritenuti eccessivamente stringenti, senza dimostrare alcuna illogicità degli stessi e senza peraltro dimostrare o almeno fornire un principio di prova circa il non possesso degli stessi, laddove “ I requisiti di partecipazione ad una gara sono fissati dall'autorità amministrativa con ampia discrezionalità, sindacabile solo per manifesta arbitrarietà e irragionevolezza, dovendo la loro previsione essere correlata a circostanze giustificate e risultare funzionale all'interesse pubblico perseguito. La Direttiva n. 2014/24/UE, d'altronde, prevede, con riferimento alle capacità tecniche e professionali, che le Amministrazioni aggiudicatrici possano imporre requisiti per garantire che gli operatori economici possiedano le risorse umane e tecniche e l'esperienza necessarie per eseguire l'appalto con un adeguato standard di qualità, confermando l'impostazione secondo la quale la P.A. ha interesse ad incentivare la partecipazione alle gare di soggetti particolarmente qualificati, che garantiscano elevati standards qualitativi al fine di svolgere al meglio le prestazioni oggetto di gara. Pertanto, il punto di equilibrio del sistema non è dato dal numero di concorrenti operanti sul mercato in grado di offrire il prodotto richiesto, ma dall'esistenza o meno di una ragionevole e proporzionata esigenza del committente pubblico che giustifica la domanda di un prodotto offerto solo da poche imprese (così, recentemente, Consiglio di Stato n. 431/2023; tra le più recenti in materia si vedano anche Consiglio di Stato n. 5992/2023, n. 7649/2023, Tar Aosta n. 19/2023) ” (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II, 11/09/2023, n. 13700).

Parimenti sono da rigettare i profili di doglianza circa l’assunta eccessività e sproporzionalità dei requisiti concernenti l’avvenuto svolgimento di servizi analoghi, impingendo la doglianza anche in tal caso una valutazione ampiamente discrezionale, senza che venga individuato alcun profilo di abnormità o irrazionalità nella previsione contestata.

La stazione appaltante, nell’esercizio della sua discrezionalità, ha introdotto criteri ulteriori e più stringenti rispetto a quelli normativamente previsti, con il rispetto del limite della proporzionalità e della ragionevolezza, oltre che della pertinenza e congruità dei requisiti prescelti in relazione alle caratteristiche dello specifico oggetto di gara (cfr. TAR Lazio, sez. II bis, n. 8721/2019), onde ben può ritenersi legittima la scelta della stazione appaltante di richiedere al concorrente anche l’avvenuta esecuzione di “ servizi uguali, piuttosto che analoghi, cioè servizi afferenti il medesimo settore imprenditoriale o professionale ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 08/08/2023, n. 7649; sez. V, 22/02/2021, n. 1540) al fine di assicurare la massima “corrispondenza e/o omogeneità tra il servizio richiesto e quello svolto in passato” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 19/02/2016, n. 695).

Parimenti va respinto anche l’ultimo motivo di doglianza con cui il Consorzio ricorrente contesta la legittimità dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica OT-1, OT-2 e OT-3 previsti nell’allegato al Disciplinare “Criteri_OEPV_AQ_Sorv.”, specificatamente finalizzati a premiare l’esperienza maturata dal concorrente nella pregressa esecuzione di appalti aventi ad oggetto le medesime opere poste in gara, atteso che per pacifica giurisprudenza, le clausole della lex specialis che fissano i criteri di valutazione delle offerte non sono autonomamente ed immediatamente impugnabili, se non unitamente ai relativi atti applicativi adottati dalla commissione ed al successivo provvedimento di aggiudicazione che definisce la procedura recependo le valutazioni della commissione medesima.

Deve inoltre rilevarsi che secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa “ la determinazione dei criteri e dei sub - criteri di valutazione delle offerte di gara è espressione di discrezionalità tecnica della Stazione appaltante, come tale sottratta, se non in caso di manifesta irragionevolezza e/o illogicità e/o arbitrarietà, al sindacato giurisdizionale ” (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, 07/02/2024, n. 2372; Cons. Stato, sez. III, 15/11/2024, n. 9177; sez. V, 05/11/2024, n. 8851), avendo la stazione appaltante ampia facoltà, nell’esercizio della propria discrezionalità, di “ conformare la disciplina di gara in modo da attribuire valore premiale anche a requisiti soggettivi dell'operatore economico, idonei a "illuminare" sulla qualità e affidabilità dell'offerta, purché nel rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza, non essendo configurabile, in termini generali, un divieto assoluto di commistione tra criteri soggettivi di partecipazione e elementi oggettivi di valutazione dell'offerta ” (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 20/12/2024, n. 10256).

In conclusione, attesa l’infondatezza di tutti i motivi proposti, il ricorso va conclusivamente dichiarato infondato.

5. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna il Consorzio ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore di Autostrade per l’Italia S.p.A. e Proger S.p.A., liquidandole forfettariamente in € 2.000 ciascuna, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Giuseppe Grauso, Referendario, Estensore

Giulia La Malfa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Grauso	Francesco Mele

IL SEGRETARIO