Pubblicato il 09/01/2025

N. 00381/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01196/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1196 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da Jenergy S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese, Simona Barchiesi, Gianluca Favaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per quanto riguarda il ricorso introduttivo, per l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, delle regole applicative al Decreto del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 107 del 16 marzo 2023, pubblicate sul sito del GSE il 13 dicembre 2023 e per quanto occorrer possa, del d.m. 20 ottobre 2023, n. 343, di modifica del d.m. 16 marzo 2023, n. 107, nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Jenergy S.p.a. il 24/09/2024, per l’annullamento delle regole applicative al Decreto del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 107 del 16 marzo 2023, pubblicate sul sito del GSE il 13 dicembre 2023; per quanto occorrer possa, del d.m. 20 ottobre 2023, n. 343, di modifica del d.m. 16 marzo 2023, n. 107, dell’atto con il quale sono stati negati alla ricorrente, come risulta dalla consultazione del portale Biocar effettuata in data 18 settembre 2024, 1.037 CIC “purezza” che le sarebbero spettati in ragione dei quantitativi di biocarburante immessi in consumo in purezza nel 2023; e per la condanna delle Amministrazioni resistenti a riconoscere alla ricorrente i predetti CIC.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Jenergy S.p.a. il 15/10/2024, per l’annullamento delle regole applicative al Decreto del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 107 del 16 marzo 2023, pubblicate sul sito del GSE il 13 dicembre 2023; per quanto occorrer possa, del d.m. 20 ottobre 2023, n. 343, di modifica del d.m. 16 marzo 2023, n. 107, dell’atto con il quale sono stati negati alla ricorrente, come risulta dalla consultazione del portale Biocar effettuata in data 18 settembre 2024, 1.037 CIC “purezza” che le sarebbero spettati in ragione dei quantitativi di biocarburante immessi in consumo in purezza nel 2023; della risposta R38 alla FAQ Q38, depositata in giudizio dal GSE in data 11 ottobre 2024 e pubblicata sul sito del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica in data 24 settembre 2024 (quinta revisione), nonché dei comunicati, di estremi ignoti, trasmessi dal Ministero ad alcune Associazioni di settore, richiamati nella memoria del GSE dell’11 ottobre 2024.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Jenergy S.p.a. il 25/11/2024, per l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, delle regole applicative al Decreto del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 107 del 16 marzo 2023 - aggiornamento ottobre 2024; per quanto occorrer possa, del d.m. 20 ottobre 2023, n. 343, di modifica del d.m. 16 marzo 2023, n. 107; dell’atto con il quale sono stati negati alla ricorrente, come risulta dalla consultazione del portale Biocar effettuata in data 18 settembre 2024, 1.037 CIC “purezza” che le sarebbero spettati in ragione dei quantitativi di biocarburante immessi in consumo in purezza nel 2023; della risposta R38 alla FAQ Q38, depositata in giudizio dal GSE in data 11 ottobre 2024 e pubblicata sul sito del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica in data 24 settembre 2024 (sesta revisione), nonché dei comunicati, di estremi ignoti, trasmessi dal Ministero ad alcune Associazioni di settore, richiamati nella memoria del GSE dell’11 ottobre 2024; e per la condanna delle Amministrazioni resistenti a riconoscere alla ricorrente i predetti CIC.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2024 il dott. Mario Gallucci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo la Società Jenergy, operante quale trader nel settore dei carburanti da autotrazione, chiede l’annullamento delle regole applicative adottate dal GSE con riferimento al Decreto del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 107 del 16 marzo 2023, pubblicate sul sito del GSE il 13 dicembre 2023 e, per quanto occorrer possa, del D.M. 20 ottobre 2023, n. 343, di modifica del predetto D.M. 107/2023, sulla base dei seguenti motivi:

I. Violazione degli artt. 5, comma 16, e 6, comma 13, del D.M. n. 107 del 2023. Violazione dell’art. 39, comma 1-bis, del D.Lgs. n. 199/2021. Incompetenza assoluta del GSE a modificare il testo di un D.M.

Le regole applicative del GSE non contemplerebbero la fattispecie di immissione in consumo del biocarburante in purezza, regolando esclusivamente l'ipotesi in cui venga dimostrato l'utilizzo dello stesso in purezza a valle della filiera di distribuzione. Viene inoltre contestato l’obbligo di conservazione documentale previsto dalle regole applicative.

II. In subordine: eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e illogicità. Violazione del principio della non retroattività e dell’affidamento.

Parte ricorrente critica l'obbligo della comprova documentale dell’utilizzo in purezza nella rete di distribuzione e sostiene che sarebbe impossibile, oltre che irragionevole e discriminatorio, se posto a carico di società che, come la ricorrente, non hanno una rete di distribuzione. Vengono poi criticati il concetto di purezza assimilata, poiché dopo la miscelazione con i combustibili fossili, il biocarburante perderebbe la sua purezza, e il fatto che tale miscelazione debba avvenire presso il deposito fiscale. Aderendo alla tesi dell’eliminazione dell’immissione in purezza senza prova del successivo utilizzo in purezza da parte D.M. 343, tale D.M. avrebbe operato una modifica retroattiva al D.M. 107, conosciuta dagli operatori solo con le successive regole applicative.

III. In ulteriore subordine: eccesso di potere per manifesta irragionevolezza. Violazione degli artt. 3 e 41 Cost.

Parte ricorrente sostiene l’illegittimità dell’interpretazione secondo cui, a seguito della modifica operata dal D.M. 343, l’unica fattispecie di purezza sarebbe quella in cui è documentato l’utilizzo in purezza successivo all’immissione in consumo del biocarburante. Considerato che la direttiva UE 2018/2001 non contempla l’utilizzo in purezza, in quanto persegue l’obiettivo di sostituire una quota parte dei carburanti fossili con carburanti biosostenibili al fine di ridurre le emissioni di anidride carbonica, sarebbe irrilevante che il quantitativo immesso derivi da biocarburanti in purezza ovvero miscelati con carburanti fossili.

Inoltre, la normativa farebbe gravare l’obbligo di tenuta della documentazione sui soggetti obbligati e, non invece, sui titolari delle stazioni di rifornimento, che curano la distribuzione dei carburanti. Viene poi prospettata l'illegittimità dell’art. 39, comma 1-bis, del D.Lgs. n. 199 del 2021 per contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione, qualora dovesse ritenersi che l’espressione “ utilizzati in purezza ” riguardi l'utilizzo in purezza successivo all'immissione in consumo in purezza ai sensi del comma 14-bis dell'art. 6 del d.m. n. 107 del 2023 e il relativo obbligo di documentazione, da ritenersi discriminatorio nei confronti dei soggetti obbligati che, agendo quali trader , non hanno una rete di distribuzione.

L'impugnativa si conclude con la richiesta di misure cautelari, nella quale viene rappresentata l'impossibilità di dichiarare tramite l'applicativo del portale Biocar, curato dal GSE, l'immissione di biocarburanti in purezza ai fini dell'ottenimento dei corrispondenti CIC in assenza della documentazione del successivo utilizzo in purezza nella rete di distribuzione.

2. Si costituivano il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e il GSE per resistere al ricorso.

3. Le Amministrazioni resistenti e la Società ricorrente depositavano memorie difensive in vista della camera di consiglio del 28 febbraio 2024, ad esito della quale veniva adottata l'ordinanza n. 880/2024, con cui veniva respinta l'istanza cautelare e si chiariva che “ l’interpretazione abrogante dell’immissione in consumo in purezza - che parte ricorrente attribuisce alle procedure operative GSE e alla memoria difensiva del MASE - non trova riscontro nel dato letterale del D.M. 170/2023, come modificato dal successivo D.M. 343/2023 e le Regole Applicative - pur riscontrandosi una certa ambiguità nella tabella ivi contenuta - non possono rivestire portata abrogativa o modificativa della disciplina dettata dai citati DD.MM. ”. Inoltre si evidenziava che parte ricorrente non aveva ancora trasmesso i dati al GSE tramite il portale telematico Biocar e che, in caso di malfunzionamento di tale portale ovvero di assenza all’interno dei moduli telematici predefiniti di un campo “altro” - dedicato all’inserimento delle informazioni relative a casi particolari -, fosse comunque possibile procedere a trasmettere comunicazioni ovvero a integrare quelle già inviate utilizzando il canale di comunicazione della posta elettronica certificata istituzionale del GSE.

4. Trasmessi i dati, la ricorrente consultava il portale Biocar in data 18 settembre 2024, rilevando che le venivano riconosciuti 1.037 CIC “purezza” in meno rispetto a quelli che riteneva le sarebbero spettati in ragione dei quantitativi di biocarburante immessi in consumo in purezza nel 2023.

5. Avverso tale quantificazione presentava il primo ricorso per motivi aggiunti.

I. Con il primo motivo viene censurata l’illegittimità del provvedimento in via autonoma in ragione della nullità per violazione del c.d. “giudicato cautelare ”.

Le Amministrazioni non avrebbero tenuto conto dell'interpretazione contenuta nell'ordinanza cautelare con riguardo alla permanenza della possibilità di immettere in consumo biocarburanti in purezza.

Con i successivi motivi si contesta l'illegittimità derivata dai provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e segnatamente:

II. Violazione degli artt. 5, comma 16, e 6, comma 13, del D.M. n. 107 del 2023. Violazione dell’art. 39, comma 1-bis, del D.Lgs. n. 199/2021. Incompetenza assoluta del GSE a modificare il testo di un D.M.

La tabella riassuntiva contenuta nelle linee guida del GSE avrebbe espunto la fattispecie di immissione in consumo in purezza, così come originariamente prevista dal D.M. 107/2023, estendendo ad essa l'obbligo di acquisizione e conservazione documentale dell'utilizzo in purezza.

III. In subordine: eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e illogicità. Violazione del principio della non retroattività e dell’affidamento.

L'interpretazione del decreto fornita dal GSE lederebbe il legittimo affidamento della ricorrente e, inoltre, sarebbe irragionevole nell'abrogare retroattivamente la fattispecie dell'immissione in consumo in purezza. Sono poi sottoposte a critica le nozioni di utilizzo in purezza e di purezza assimilata, le quali rappresenterebbero entrambe una pura finzione sul piano pratico.

IV. In ulteriore subordine: eccesso di potere per manifesta irragionevolezza. Violazione degli artt. 3 e 41 Cost.

L’interpretazione dell’art. 39, comma 1-bis, del D.Lgs. 199/2021 conforme alla Costituzione e alla normativa eurocomunitaria non consentirebbe di affermare che l'espressione «utilizzati in purezza» significhi “consumati in purezza”.

Il ricorso si conclude con l'istanza di misure cautelari.

6. Il Gestore articolava le proprie difese e, il giorno antecedente alla camera di consiglio del 16 ottobre 2024, parte ricorrente depositava il secondo ricorso per motivi aggiunti gravando, oltre agli atti già impugnati, la risposta R38 alla FAQ Q38 del MASE, prodotta in giudizio dal GSE in data 12 ottobre 2024, e le note trasmesse dal Ministero ad alcune Associazioni di settore, richiamate nella memoria del GSE.

Viene contestata l'illegittimità in via autonoma della risposta alla FAQ 38 del Ministero in ragione della violazione del giudicato cautelare e vengono inoltre riproposte le censure di illegittimità derivata già sollevate con il primo ricorso per motivi aggiunti.

Il ricorso si conclude con la domanda di condanna delle Amministrazioni resistenti al rilascio dei CIC.

7. La Società ricorrente depositava istanza di abbreviazione dei termini ai sensi dell’art. 53 del c.p.a., che veniva respinta con decreto n. 4352/2024.

8. All’esito della camera di consiglio del 16 ottobre 2024 veniva adottata l’ordinanza n. 18152/2024, con cui si riteneva utile ai fini del decidere “ assumere dal GSE una relazione dettagliata sul calcolo dei CIC con riguardo ai dati di immissione in consumo dichiarati dalla ricorrente in data 7 giugno 2024 (doc. 1 e doc. 2 prodotti dal GSE in data 12 ottobre 2024), nella quale devono essere indicate le singole voci di CIC corrispondenti a ciascuna categoria di biocarburante immesso in consumo. In particolare, la relazione deve esplicitare i criteri di calcolo dei CIC riconosciuti con riferimento a ciascuna categoria di biocarburante immesso in consumo e deve illustrare le operazioni che conducono alle quantificazioni parziali (per tipologia di CIC) e complessiva (numero totale di CIC) ”.

9. Il GSE adempiva al disposto incombente, producendo la relazione contenente i calcoli effettuati.

10. Parte ricorrente presentava il terzo ricorso per motivi aggiunti al fine di impugnare, oltre agli atti già gravati, anche la versione delle regole applicative del D.M. 107/2023 aggiornata ad ottobre 2024. Viene contestata l'illegittimità, in via autonoma, per violazione del giudicato cautelare, e, in via derivata, per gli stessi motivi già articolati con il ricorso introduttivo.

L'impugnativa si conclude con la domanda di condanna delle Amministrazioni resistenti al rilascio dei CIC.

11. Le parti depositavano i propri scritti difensivi e il Ministero chiedeva il passaggio in decisione senza discussione.

12. Alla camera di consiglio del 18 dicembre 2024 veniva dato avviso alle parti della possibile adozione di sentenza in forma semplificata ai sensi dell'art. 60 del c.p.a. e, quindi, la causa passava in decisione.

13. Si prescinde dalle eccezioni di inammissibilità e irricevibilità sollevate dalle Amministrazioni resistenti, in quanto il ricorso è infondato nel merito.

14. Al centro della controversia è il sistema di incentivazione dei biocarburanti.

15. La disciplina primaria vigente è contenuta nell’art. 39 del D.Lgs. 199/2021, che ha abrogato il sistema previsto dall’art. 33, comma 2 e dall’art. 38 del D.Lgs. 28/2011, regolando l'obbligo di immissione in consumo di vettori energetici rinnovabili di origine biologica (art. 39, comma 4, D.Lgs. n. 199/2021) e introducendo, a seguito delle modifiche intervenute nel 2022, una logica incrementale ai fini dell'immissione in consumo dei biocarburanti in purezza.

L'art. 39, “ Utilizzo dell'energia da fonti rinnovabili nel settore dei trasporti ”, al comma 1 prevede che “(…) i singoli fornitori di benzina, diesel e metano sono obbligati a conseguire entro il 2030 una quota almeno pari al 16 per cento di fonti rinnovabili sul totale di carburanti immessi in consumo nell'anno di riferimento e calcolata sulla base del contenuto energetico. La predetta quota è calcolata, tenendo conto delle disposizioni specifiche dei successivi commi, come rapporto percentuale fra le seguenti grandezze:

a) al denominatore: benzina, diesel, metano, biocarburanti e biometano ovvero biogas per trasporti immessi in consumo per il trasporto stradale e ferroviario;

b) al numeratore: biocarburanti e biometano ovvero biogas per trasporti, carburanti liquidi e gassosi da fonti rinnovabili di origine non biologica, anche quando utilizzati come prodotti intermedi per la produzione di carburanti convenzionali, e carburanti da carbonio riciclato, tutti considerati indipendentemente dal settore di trasporto in cui sono immessi ”.

Il successivo comma 1-bis è stato dapprima introdotto dal D.L. 17/2022 che, all'art. 17, comma 1, lettera a), reca disposizioni in materia di “ promozione dei biocarburanti da utilizzare in purezza ”, e successivamente sostituito dall'art. 6-bis, comma 1, lettera a), del D.L. 176/2022, recante in rubrica “ promozione dei biocarburanti utilizzati in purezza ”. Esso stabilisce che “ In aggiunta alla quota percentuale di cui al comma 1, a decorrere dal 2023 la quota di biocarburanti liquidi sostenibili utilizzati in purezza immessa in consumo dai soggetti obbligati è gradualmente aumentata ed è equivalente ad almeno 300.000 tonnellate per il 2023, con incremento di 100.000 tonnellate all'anno fino ad 1 milione di tonnellate nel 2030 e negli anni successivi ”.

In base al successivo comma 4, “(…) gli obiettivi di cui ai commi 1, 1-bis e 3 sono raggiunti, tramite il ricorso a un sistema di certificati di immissione in consumo, nel rispetto di obblighi annuali, nonché secondo le condizioni, i criteri e le modalità di attuazione disciplinati con uno o più decreti del Ministro della transizione ecologica (…) . Con i medesimi decreti si provvede all'eventuale aggiornamento degli obiettivi di cui ai commi 1 e 3, nonché all'eventuale integrazione degli elenchi di cui al comma 1 lettere a) e b), tenuto conto di quanto disposto dall'articolo 11, comma 2, e in attuazione dell'articolo 14, comma 1, lettera b) .

16. L'art. 39 del D.Lgs. 199/2021 è stato attuato dal D.M. 107/2023, poi modificato dal D.M. 343/2023.

In base all’art. 2, comma 2, del D.M. 107/2023, “ L'immissione in consumo dei vettori energetici rinnovabili di origine biologica, RFNBO, RCF, benzina, gasolio e metano è desunta dal verificarsi dei presupposti per il pagamento dell'accisa, anche per usi esenti, per il settore dei trasporti ” (art. 2, comma 2). Il presupposto per il pagamento dell’accisa si verifica con l’introduzione del vettore energetico nel deposito fiscale.

17. L’articolo 3 del D.M. n. 107/2023 disciplina gli obblighi di immissione annuali, i quali possono avvenire introducendo direttamente il quantitativo minimo di biocarburante richiesto ovvero, in sostituzione, acquistando i CIC (Certificati di immissione in consumo) emessi dal GSE (art. 5).

Accanto all’obbligo “ complessivo ” (art. 3, comma 1), che è suddiviso in obbligo “ avanzato ” e in obbligo “ tradizionale ” sulla base della materia prima da cui è stato ricavato il biocarburante, è previsto “ in aggiunta ” l’obbligo di “ immettere in consumo i quantitativi in tonnellate di biocarburanti liquidi in purezza ” (art. 3, comma 10).

18. Il testo originario del D.M. 107/2023 individua il “ momento della miscelazione ” nel deposito fiscale quale data di conteggio “ ai fini della verifica dell’obbligo di immissione in consumo ” (art. 5, comma 15).

19. Il D.M. 343/2023 ha aggiunto all’interno del testo dell’art. 5 i commi 16-bis e 18.

Il comma 16-bis prevede una disciplina transitoria per gli anni 2023 e 2024 che equipara, ai fini del riconoscimento dei CIC, la miscela tra 20% di biocarburante e 80% di carburante fossile - effettuata nei depositi fiscali - al volume di 100% di biocarburanti.

Il successivo comma 18 introduce l’onere per i Soggetti obbligati di conservazione per cinque anni della documentazione “ comprovante l’avvenuto utilizzo in purezza del biocarburante liquido di cui al comma 16, anche qualora tale documentazione debba essere fornita da società a valle nella catena di distribuzione e fornitura del consumatore finale ”.

20. Nel testo del D.M. 107/2023 la nozione di immissione in consumo coincide con quella di introduzione nel deposito fiscale (volume 100% di biocarburante) ovvero di miscelazione nel deposito fiscale (art. 5, comma 15).

21. Nel testo del D.M. 107/2023 modificato dal D.M. 343/2023 viene aggiunto l’onere di conservazione della documentazione relativa al successivo utilizzo in purezza del biocarburante presso la filiera di distribuzione “ anche qualora debba essere fornita dalle Società a valle ”.

Quindi, si obbliga ogni operatore economico che immette in consumo biocarburante in purezza e che intenda ottenere CIC utili all'assolvimento dell'obbligo “purezza” ad acquisire e a conservare “ adeguata documentazione comprovante l’avvenuto utilizzo in purezza di cui al comma 16 ”, anche se è soggetto distinto da quello che si occupa della distribuzione del carburante.

22. La disciplina dell'art. 5 deve essere letta congiuntamente a quella del successivo art. 6, che regola l’emissione dei certificati di immissione in consumo (CIC).

23. La versione originaria del D.M. 107/2023 stabilisce che “ l’immissione in consumo di 10 gigacalorie di biocarburanti liquidi in purezza (…) dà diritto ad un CIC per l’assolvimento dell’obbligo in purezza ” (art. 6, comma 13).

24. Il D.M. 343/2023 ha introdotto con i commi 13-bis e 14-bis un regime di premialità transitorio.

Il comma 13-bis riconosce, nei soli anni 2023 e 2024, un CIC per l’assolvimento dell’obbligo in purezza anche all’immissione in consumo di 10 gigacalorie di biocarburanti liquidi in purezza, successivamente miscelati (“ è assimilata alla immissione in consumo in purezza ”).

Il comma 14-bis prevede, per i soli anni 2023 e 2024, “ in aggiunta al CIC di cui al comma 13 ” (per immissione in consumo in purezza) il riconoscimento di due ulteriori CIC in relazione alla “ immissione in consumo in purezza di biocarburanti liquidi per il loro successivo utilizzo in purezza non assimilato ”.

25. La tesi della Società ricorrente si basa in sostanza sulla valorizzazione della lettura congiunta tra il comma 13 e il comma 14-bis dell'art. 6 per giungere ad affermare che:

- anche a seguito della modifica operata dal D.M. 343/2023, l’immissione in consumo di 10 gigacalorie di biocarburante in purezza consentirebbe l’attribuzione di un CIC “purezza” senza documentazione del successivo utilizzo (in purezza);

- l’obbligo di immissione in purezza potrebbe essere quindi ancora assolto con l’introduzione del biocarburante nel deposito fiscale, dando diritto - come illustrato - ad un solo CIC “purezza”;

- la prova del successivo utilizzo in purezza del biocarburante immesso in purezza (con documentazione relativa alla rete di distribuzione) sarebbe funzionale esclusivamente al riconoscimento nel periodo transitorio di due ulteriori CIC per l’assolvimento dell’obbligo tradizionale.

Tale tesi non merita condivisione, in quanto la lettura sistematica dei commi 13 e 14-bis dell'art. 6 deve tener conto anche delle disposizioni dell’art. 5 e, in particolare, del comma 18 di tale articolo.

Come chiarito nell'ordinanza 18152/2024, la fattispecie di immissione in consumo in purezza e quella di immissione in consumo in purezza con prova del successivo utilizzo in purezza sono regolate in modo differente ai fini dell'attribuzione dei certificati di immissione in consumo.

Il D.M. 343/2023 non ha abrogato la fattispecie di immissione in consumo in purezza (senza prova del successivo utilizzo in purezza), ma ha cambiato il criterio di premialità ad essa collegato poiché, in assenza di documentazione relativa al successivo utilizzo in purezza, l'operatore ha diritto di ottenere un CIC “tradizionale” e non, invece, un CIC “purezza”.

In altri termini, a seguito delle modifiche ed integrazioni apportate dal D.M. 343/2023 al D.M. 107/2023, l'immissione in consumo in purezza è pur sempre consentita al soggetto obbligato ma, se non accompagnata dalla documentazione che comprovi il successivo utilizzo del biocarburante in purezza, non dà diritto al rilascio di un CIC per l’assolvimento dell’obbligo “purezza” ma di un CIC relativo all'obbligo tradizionale.

Modifiche e integrazioni che rispondono alla ragion d’essere dei sopra richiamati decreti ministeriali di attuazione che, come si ricava espressamente dall’art. 39, comma 4, del D.Lgs. 199/2021, è quella di aggiornare gli obiettivi di utilizzo dell'energia da fonti rinnovabili nel settore dei trasporti.

26. Non è neppure invocabile una lesione del legittimo affidamento correlata all'asserita retroattività della misura, in quanto, come chiarito dal Gestore in sede di adempimento all'ordinanza n. 18152/2024 e non contestato dalla ricorrente, solo a seguito dell'entrata in vigore del D.M. 343/2024 l'immissione di biocarburanti in purezza non corredata dalla documentazione sul successivo utilizzo in purezza ha comportato l'attribuzione di CIC tradizionali in luogo dei CIC purezza (doc. 1 prodotto dal GSE in data 31.10.2024, pag. 3).

Si tratta di un'applicazione della normativa che, oltre ad essere conforme al principio tempus regit actum , è meramente replicativa di un criterio già indicato dall'art. 9, comma 10, del D.M. 107/2023, secondo cui “ i Soggetti Obbligati possono adempiere agli obblighi di immissione in consumo di biocarburanti insorti nel periodo intercorrente tra il 1° gennaio 2023 e la data di entrata in vigore del presente Decreto secondo i criteri e le modalità previste dal Decreto 10 ottobre 2014 ”.

Nel caso in esame, la modifica della situazione esistente era prevedibile, alla luce del sopra richiamato art. 39, comma 4, del D.Lgs. 199/2021, disposizione che affida ai decreti ministeriali compiti di aggiornamento e di integrazione della disciplina primaria. Le linee guida del Gestore, pur caratterizzate da alcune ambiguità nella versione iniziale, e le circolari e le risposte alle domande frequenti curate dal Ministero assolvono alla funzione di compendiare ovvero di evidenziare le indicazioni già desumibili dal testo del D.M. 107/2023 e dal successivo D.M. 343/2023. A tal proposito si richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’eventuale contrasto tra linee guida e decreto ministeriale “ deve essere risolto in favore di quest’ultimo e ciò anche in base ai criteri gerarchico e cronologico che regolano il rapporto tra fonti normative apparentemente applicabili alla stessa fattispecie ” (TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 183/2021; n. 5011/2018).

Dal che deriva la non configurabilità di un legittimo affidamento da parte del soggetto obbligato.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, “ il principio di certezza del diritto, che ha come corollario quello della tutela del legittimo affidamento, impone, da un lato, che le norme di diritto siano chiare e precise e, dall’altro, che la loro applicazione sia prevedibile per i soggetti dell’ordinamento, in particolare quando possono avere sugli individui e sulle imprese conseguenze sfavorevoli (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C98/14, EU:C:2015:386, punto 77). In particolare, detto principio impone che una normativa consenta agli interessati di conoscere con esattezza la portata degli obblighi che essa impone loro e che questi ultimi possano conoscere senza ambiguità i loro diritti e i loro obblighi e regolarsi di conseguenza (v., in particolare, sentenza del 1° luglio 2014, Ålands Vindkraft, C573/12, EU:C:2014:2037, punto 128 e giurisprudenza ivi citata).Per quanto riguarda il principio di tutela del legittimo affidamento, da una giurisprudenza costante della Corte risulta che la possibilità di far valere quest’ultimo è prevista per ogni operatore economico nei cui confronti un’autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, qualora un operatore economico prudente ed avveduto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, esso non può invocare detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato. Inoltre, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sul mantenimento di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali (sentenza del 10 settembre 2009, Plantanol, C201/08, EU:C:2009:539, punto 53 e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, trattandosi di un regime previsto da una normativa nazionale, è tenendo conto delle modalità di informazione di regola utilizzate dallo Stato membro che l’ha adottata e delle circostanze del caso di specie che tale giudice deve valutare, globalmente e in concreto, se sia stato debitamente rispettato il legittimo affidamento degli operatori economici considerati dalla suddetta normativa (sentenza del 10 settembre 2009, Plantanol, C201/08, EU:C:2009:539, punto 57) ” (Cfr. CGUE, X, 11/7/ 2019, Agrenenergy in C180/18, C286/18 e C287/18).

27. L'estensione a tutti i soggetti obbligati dell'onere (di reperimento) e di conservazione della documentazione dell'utilizzo in purezza è ragionevole e non limitativa della libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41 della Costituzione.

In base alla giurisprudenza unionale in materia di bioliquidi (CGUE 4 ottobre 2018; causa 242/2017), i cui principi sono integralmente estensibili ai biocarburanti (Cons. Stato, sez. II, n. 1446/2024), il c.d. trader è assoggettato agli obblighi di verifica e di controllo della sostenibilità al pari degli altri operatori economici, “ in funzione della completa e piena tracciabilità del prodotto, onde evitare alterazioni o contraffazioni che non sono necessariamente collegate alla disponibilità fisica del medesimo ” (Cons. Stato, sez. IV, n. 846/2020, pronunciata nel giudizio in cui era stata rinviata la questione alla Corte di Giustizia definita con la sentenza del 4 ottobre 2018).

Tale principio esplica la propria validità anche nel caso di specie con riguardo all’obbligo di conservazione documentale, cui è sottesa la ratio di prevenzione di eventuali frodi ovvero abusi nel settore dei biocarburanti, perseguibile solo attraverso un rafforzamento dei controlli sulla filiera. Il trader che non abbia a disposizione una rete di distribuzione può stipulare accordi con gli operatori economici che curano il segmento a valle della filiera, al fine di acquisire la documentazione utile all’assolvimento dell’obbligo.

Ne deriva che non sussistono i presupposti di rilevanza e di non manifesta infondatezza per sollevare la questione di legittimità di costituzionale dell’art. 39 del D.Lgs. 199/2021 per contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione ovvero per effettuare il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

28. Non meritano condivisione le argomentazioni sulla fictio della purezza assimilata e sull’impossibilità di garantire in concreto l’avvenuto utilizzo dei biocarburanti in purezza. Si osserva che sia la definizione di purezza sia quella di purezza assimilata non racchiudono in sé concetti assoluti ma hanno natura convenzionale, essendo stabilite dal decreto ministeriale ai fini dell’applicazione dello stesso. Entrambe le definizioni si basano sulle percentuali di concentrazione ovvero di volume (95% per i biocarburanti in purezza: art. 2, comma 1, lett. aa, del D.M. 107/2023; 20% per i biocarburanti assimilati alla purezza: art. 5, comma 16-bis, del D.M. 107/2023, come modificato dal D.M. 343/2023), da riferirsi la prima anche all’utilizzo nella rete di distribuzione e la seconda alla miscelazione nel deposito fiscale.

29. Le tesi secondo cui immettere biocarburanti in purezza ovvero miscelati con vettori energetici fossili non esplicherebbe rilevanza sulla produzione di anidride carbonica è infondata, in quanto meramente asserita e non supportata da evidenze scientifiche che possano rivelare la manifesta irrazionalità della normativa di settore.

30. Parimenti infondata è la censura mossa in ordine alla non sottoposizione della purezza assimilata all'obbligo di documentazione, essendo in tal caso sufficiente la miscelazione con i vettori energetici fossili nel deposito fiscale.

La scelta del normatore secondario non appare irragionevole, trattandosi di una fattispecie diversa rispetto a quella dell’immissione in consumo in purezza con successivo utilizzo in purezza e, soprattutto, di una misura transitoria, rispondente alla logica di graduale promozione della diffusione dei biocarburanti prevista dalla normativa primaria e soggetta per tale ragione ad aggiornamento tramite i decreti ministeriali attuativi.

31. Conclusivamente, il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, è infondato e, pertanto, deve essere respinto.

32. Al respingimento del ricorso consegue l'infondatezza della domanda di condanna delle Amministrazioni resistenti al rilascio dei certificati di immissione in consumo vantati dalla ricorrente.

33. La novità delle questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Mario Gallucci, Referendario, Estensore

Vincenzo Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mario Gallucci	Raffaele Tuccillo

IL SEGRETARIO