Pubblicato il 07/08/2023

N. 00421/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00153/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 153 del 2023, proposto da
GPI s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, in relazione alla procedura CIG 936219795D, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Capotorto e Rosamaria Lo Grasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AR - Agenzia regionale di informatica e committenza, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Dioguardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Pescara, via Nicola Fabrizi n. 61;
ASL - Azienda sanitaria locale 1 di Avezzano - Sulmona - L’Aquila, ASL - Azienda sanitaria locale 2 di Lanciano -Vasto - Chieti, ASL - Azienda sanitaria locale 3 di Pescara, ASL - Azienda sanitaria locale 4 di Teramo e Regione Abruzzo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, non costituite in giudizio;

nei confronti

Consorzio Leonardo Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Ruffini, Marco Orlando, Antonietta Favale e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Potenza, via Sanremo n. 28;
AT AL, SA LU LI, NS PO, nella qualità di componenti della commissione giudicatrice, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione n. 37 dell’8 marzo 2023, con cui il Direttore generale dell’AR ha aggiudicato la procedura aperta per l’acquisizione del servizio CUP, in modalità front office e telefonica, in favore delle Aziende sanitarie locali della Regione Abruzzo;

- dei provvedimenti in essa richiamati e della relativa comunicazione;

- di tutti i verbali di gara, inclusi i relativi allegati, sia delle sedute pubbliche che delle sedute riservate, tra cui il verbale n. 1 del 3 novembre 2022, il verbale n. 2 dell’8 novembre 2022, ed il verbale n. 3 del 10 novembre 2022;

- della determinazione n. 300 del 10 novembre 2022, nella parte in cui il Dirigente dell’Area committenza dell’AR, recependo le determinazioni assunte dal RUP, ha disposto l’ammissione alla gara del CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa e del Consorzio Leonardo Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile;

- delle richieste di soccorso istruttorio e di integrazione documentale e dei relativi esiti, nella parte in cui sono state ammesse e valutate le offerte presentate dal CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa e dal Consorzio Leonardo Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile;

- di tutti i verbali di gara, inclusi i relativi allegati, tra cui il verbale n. 1 del 24 ottobre 2022, il verbale n. 2 del 7 novembre 2022, il verbale n. 3 del 9 novembre 2022, il verbale di congruità del 2 marzo 2023, il verbale unico di gara dell’8 marzo 2023, i verbali relativi all’espletamento della valutazione delle offerte tecniche ed economiche, effettuata rispettivamente nelle sedute virtuali I del 17 novembre 2022 e II del 28 dicembre 2022, nella parte in cui sono state ammesse, valutate ed utilmente collocate in graduatoria le offerte del CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa e del Consorzio Leonardo Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile;

- del verbale di congruità dell’offerta del 2 marzo 2023, della richiesta del RUP del 13 febbraio 2023 e degli altri atti del sub-procedimento di anomalia dell’offerta;

- della nota del 2 marzo 2023, prot. n. 1135/2023, con cui il Presidente della commissione giudicatrice ha comunicato la conclusione della fase inerente la valutazione dell’offerta tecnica ed economica ed ha trasmesso l’esito definitivo della gara;

- degli eventuali atti che hanno dato conto degli esiti positivi del controllo del possesso dei requisiti speciali di gara in capo al CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa;

- di tutti i provvedimenti della stazione appaltante, dei verbali delle sedute pubbliche e riservate, anche se non indicati, e della graduatoria finale, nella parte in cui sono state ammesse, valutate ed utilmente collocate in graduatoria le offerte del CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa e del Consorzio Leonardo Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile;

- della determinazione n. 309 del 14 novembre 2022, con cui il Dirigente dell’Area committenza ha nominato la commissione giudicatrice e della nota, non conosciuta, con la quale il Presidente della commissione ha dichiarato l’insussistenza delle cause legali di incompatibilità;

- della deliberazione del Direttore generale dell’AR n. 16 del 21 marzo 2022, recante ad oggetto “Approvazione della disciplina dei criteri di nomina delle commissioni giudicatrici di gara nei contratti di appalto o di concessione aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, incluse le dichiarazioni di non incompatibilità rese dai componenti della commissione di gara;

- di tutti gli atti di gara, ivi compresi la determinazione di indizione n. 175 dell’8 agosto 2022, il bando, il disciplinare di gara ed i relativi allegati, il capitolato tecnico ed i relativi allegati nonché i chiarimenti forniti dalla stazione appaltante;

- del verbale n. 1868 del 13 aprile 2023, con cui è stata concessa la parziale ostensione degli atti di gara;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi a quelli impugnati, anche di quelli non conosciuti e successivi alla proposizione del ricorso;

nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more del giudizio e per la condanna della stazione appaltante al risarcimento del danno in forma specifica, mediante aggiudicazione del servizio CUP e subentro nel contratto, ove medio tempore stipulato;

in subordine, per la condanna della stazione appaltante al risarcimento del danno in forma specifica mediante la nomina di una nuova commissione giudicatrice e la riedizione delle operazioni di valutazione delle offerte, nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato;

in via ulteriormente subordinata, per la condanna della stazione appaltante e degli altri soggetti corresponsabili, anche in solido tra loro, al risarcimento del danno per equivalente monetario;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato dal CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa in data 5 giugno 2023:

- della determinazione n. 37 dell’8 marzo 2023, con cui il Direttore generale dell’AR ha approvato gli esiti della procedura di gara, nelle parti in cui ha recepito l’ammissione alla gara della GPI s.p.a., la valutazione dell’offerta dalla stessa presentata e la collocazione al terzo posto della graduatoria finale;

- di tutti i verbali di gara, tra cui il verbale n. 1 del 24 ottobre 2022, il verbale n. 2 del 7 novembre 2022, il verbale n. 3 del 9 novembre 2022, il verbale unico riepilogativo delle operazioni della commissione di gara, i verbali delle sedute riservate, i verbali virtuali I del 17 novembre 2022 e II del 28 dicembre 2022, inclusi tutti gli atti contenenti le assegnazioni dei punteggi e le valutazioni della commissione di gara relativamente all’offerta tecnica della GPI s.p.a.;

- della determinazione n. 300 del 10 novembre 2022, nella parte in cui il Dirigente dell’Area committenza dell’AR, recependo le determinazioni assunte dal RUP, ha disposto l’ammissione alla gara della GPI s.p.a.;

- degli eventuali atti inerenti la verifica del possesso dei requisiti minimi dell’offerta tecnica della società GPI s.p.a., allo stato non conosciuti;

- di ogni altro atto connesso e consequenziale, con cui l’offerta della GPI s.p.a. è stata ammessa in gara, valutata, verificata e collocata al terzo posto della graduatoria finale;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e consequenziale, anche se non conosciuto.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’AR - Agenzia regionale di informatica e committenza, del Consorzio Leonardo Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile e del CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa;

Visto il ricorso incidentale proposto dal CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli articoli 74 e 120 del codice del processo amministrativo;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 luglio 2023 la dott.ssa Rosanna Perilli;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione dirigenziale n. 175 dell’8 agosto 2022 l’AR - Agenzia regionale di informatica e committenza (d’ora in avanti solo AR) ha indetto una procedura aperta aggregata, mediante l’utilizzo di una piattaforma telematica, volta alla stipulazione di una convenzione per l’acquisizione del servizio del centro unico prenotazioni (CUP) in favore di tutte le Aziende sanitarie locali della Regione Abruzzo, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’importo a base d’asta di euro 78.895.830,00 e per la durata di 60 mesi.

Alla gara hanno partecipato cinque operatori economici, i quali, con determinazione dirigenziale dell’AR n. 300 del 10 novembre 2022, sono stati tutti ammessi alla fase di valutazione delle offerte.

Con determinazione del Direttore generale n. 37 dell’8 marzo 2023, l’AR ha aggiudicato l’appalto al CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa (d’ora in avanti solo CN), al quale è stato attribuito il punteggio complessivo di 91,87/100, di cui 79,37/80 per il punteggio tecnico e 12,50/20 per il punteggio economico.

1.1. Con ricorso notificato il 15 maggio 2023 e depositato il 23 maggio 2023, la GPI s.p.a. - operatore economico classificatosi terzo nella graduatoria finale redatta dalla commissione giudicatrice nella seduta del 28 dicembre 2022 - ha domandato, previa sospensione della loro efficacia, l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione dell’appalto al CN nonché del provvedimento di ammissione alla gara dell’operatore economico classificatosi secondo, ossia del Consorzio Leonardo Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile (d’ora in avanti solo Consorzio Leonardo).

La GPI s.p.a. ha altresì domandato la condanna dell’AR al risarcimento del danno in forma specifica, mediante aggiudicazione dell’appalto, previa declaratoria dell’inefficacia del contratto, ove nelle more stipulato.

La società ricorrente ha infine domandato, in via gradatamente subordinata:

a) la condanna dell’AR al risarcimento del danno in forma specifica, mediante l’aggiudicazione dell’appalto, previo espletamento delle doverose verifiche omesse e previa dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato;

b) la condanna dell’AR al risarcimento del danno in forma specifica, mediante la riedizione della procedura di gara, previa dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato;

c) la condanna dell’AR e degli altri soggetti corresponsabili << anche in solido tra loro >> al risarcimento del danno per equivalente monetario, specificato nel danno da mancata aggiudicazione, nel danno curriculare e nel danno da perdita di chance .

1.1.1. Con il primo motivo di ricorso la società GPI p.a. si duole della mancata esclusione dell’offerta economica formulata dal CN, nella quale sarebbero stati sottostimati i costi per la manodopera, sia con riferimento all’adempimento della clausola sociale che in relazione alle risorse aggiuntive, ed i costi per la formazione del personale, in maniera tale da rendere l’offerta economica gravemente in perdita. La società ricorrente si duole altresì della modificazione apportata dal CN alla propria offerta economica in sede di verifica della sua congruità.

1.1.2. Con un secondo gruppo di censure la società GPI p.a. ha contestato la mancata esclusione dalla gara dell’operatore economico secondo classificato:

a) per carenza dei requisiti minimi dell’offerta individuati nell’articolo 5 del capitolato tecnico e recanti l’obbligo di attivare almeno una sede operativa nell’ambito territoriale di ciascuna ASL e di indicarne il relativo rappresentante aziendale munito di potere decisionale (secondo motivo);

b) per il sottodimensionamento dell’offerta del monte ore necessario per l’erogazione del servizio di call center (terzo motivo);

c) per aver gravemente sottostimato il costo della manodopera, in relazione all’adempimento della clausola sociale, mediante l’omissione di informazioni o la prospettazione di informazioni fuorvianti, tali da integrare le fattispecie espulsive di cui all’articolo 80, comma 5, lettere c-bis) e f-bis), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (quarto motivo).

1.1.3. Con un terzo gruppo di censure, proposte in via subordinata, la società GPI p.a. ha contestato:

a) l’inattendibilità della valutazione delle offerte secondo il metodo del confronto a coppie, determinata dall’illogica e contraddittoria valutazione effettuata dal commissario ingegner Alberto PO (quinto motivo);

b) l’illegittimità della nomina del presidente della commissione giudicatrice, la quale sarebbe avvenuta in violazione dell’articolo 77, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (sesto motivo);

c) l’illegittimità della nomina della commissione giudicatrice, la quale sarebbe avvenuta in violazione degli articoli 30 e 77 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, 2 della deliberazione dell’AR n. 16 del 21 marzo 2022 e 19 del disciplinare di gara (settimo motivo).

1.2. Ha resistito al ricorso l’AR ed ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità:

a) del primo motivo di ricorso, con il quale sono stati dedotti plurimi profili dell’anomalia dell’offerta presentata dal CN, dal momento che la valutazione oggetto di censura non riguarderebbe la verifica di anomalia dell’offerta bensì la verifica della sua congruità, ai sensi dell’articolo 95, comma 10, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50;

b) del secondo, del terzo e del quarto motivo di ricorso, con i quali è stata censurata l’ammissione e la valutazione dell’offerta presentata dal Consorzio Leonardo, per carenza di interesse alla loro decisione;

c) del quinto motivo di ricorso, con il quale è stato contestato il giudizio della commissione giudicatrice, siccome esorbitante dai limiti del sindacato di legittimità del giudice amministrativo;

d) del sesto e del settimo motivo di ricorso, con i quali sono state censurate le modalità di nomina della commissione giudicatrice, siccome autonomamente lesive e dunque suscettibili di immediata impugnazione.

1.3. Si è costituito in giudizio il Consorzio Leonardo ed ha chiesto il rigetto del ricorso in relazione al secondo, al terzo ed al quarto motivo, del quale ultimo ha eccepito l’inammissibilità per violazione del limite imposto al sindacato giurisdizionale dall’articolo 34, comma 2, primo periodo, del codice del processo amministrativo.

Il Consorzio Leonardo ha altresì eccepito l’irricevibilità del quinto, del sesto e del settimo motivo, per tardiva notificazione del ricorso, avvenuta in data 15 maggio 2023, oltre il termine decadenziale di trenta giorni, decorrente dalla piena conoscenza dei vizi contestati, avvenuta in data 13 aprile 2023, in seguito all’evasione dell’istanza di accesso agli atti di gara.

1.4. Si è costituito in giudizio anche il CN ed ha chiesto il rigetto del ricorso; il CN ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del sesto e del settimo motivo di ricorso, dal momento che i vizi della nomina della commissione giudicatrice avrebbero dovuto essere tempestivamente dedotti entro il termine decadenziale di trenta giorni, decorrente dalla pubblicazione dell’atto di nomina.

1.5. Con ricorso incidentale notificato e depositato in data 5 giugno 2023, il CN ha domandato l’annullamento dell’ammissione alla gara della società GPI p.a., la quale avrebbe dovuto essere esclusa per aver proposto un’offerta tecnica carente:

a) dei requisiti minimi e delle schede tecniche delle attrezzature (primo motivo);

b) delle casse automatiche da installare presso i presidi delle ASL per il pagamento delle prestazioni prenotate (secondo motivo);

c) dell’individuazione della figura dell’agente contabile esterno (terzo motivo).

1.6. Con atto depositato in data 15 giugno 2023, sottoscritto per adesione anche dalle altre parti del giudizio, la società ricorrente ha dichiarato di rinunciare all’istanza cautelare, a fronte dell’impegno assunto dall’AR di non stipulare il contratto con il CN sino alla definizione del merito del ricorso.

1.7. In vista della trattazione del merito del ricorso, la parte ricorrente, l’AR ed il CN hanno depositato memorie difensive, mentre tutte le parti hanno depositato memorie di replica.

1.8. Alla pubblica udienza del 12 luglio 2023 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Il Collegio, per ragioni di economia processuale, ritiene di dover prescindere dalla trattazione dell’eccezione di inammissibilità del primo motivo di ricorso, formulata dall’AR, in ragione della sua infondatezza.

2.1. Il CN ha ottenuto il punteggio di 12,50/20 per l’offerta economica, con la quale ha formulato un ribasso di euro 6.082.868,49, pari al 7,71% dell’importo fissato a base d’asta.

2.2. Secondo la prospettazione della parte ricorrente, il CN avrebbe gravemente sottostimato i costi della manodopera, pari ad euro 55.969.950,51, rispetto all’importo a base d’asta fissato per gli stessi dalla stazione appaltante, pari ad euro 70.626.406, in quanto non avrebbe tenuto conto:

a) dell’effettivo dimensionamento del personale, determinato dagli impegni assunti per adempiere alla clausola sociale e per avvalersi di 89 unità aggiuntive da utilizzare per la reperibilità (figure multiskill );

b) delle maggiorazioni dei minimi retributivi imposte dal rinnovo del CCNL del settore Multiservizi/Servizi Integrati, stipulato in data 8 giugno 2021 ed in vigore dall’1 luglio 2022 al 30 giugno 2025;

c) della retribuzione correlata agli oneri per la formazione del personale, con particolare riferimento al monte ore della formazione teorica in aula, effettuata al di fuori dell’orario di lavoro ed espressamente contemplata nel Piano di formazione continua, che la parte ricorrente ha indicato, sulla scorta del costo orario medio dichiarato dal CN, pari ad euro 15,91, in circa euro 4.541.183,10 per tutta la durata del servizio.

La società ricorrente sostiene che il CN avrebbe dovuto essere escluso dalla gara, ai sensi del combinato disposto degli articoli 30, comma 3, 95, comma 10, e 97, comma 5, lettera d), del decreto legislativo 18 aprile 2016, anche per aver modificato la voce di costo indicata per la manodopera, aumentandola sino ad euro 59.654.504,77, nell’ambito delle giustificazioni rese su richiesta della stazione appaltante.

La sottostima dei costi per la manodopera avrebbe dunque determinato un’offerta gravemente in perdita per circa euro 15.000.000,00, ossia per una somma di gran lunga superiore all’utile di impresa dichiarato dal CN.

2.3. Tutte le predette censure sono infondate.

2.4. L’articolo 95, comma 10, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, impone all’operatore economico di dichiarare nella propria offerta i costi della manodopera ed alla stazione appaltante di verificarne il rispetto dei minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ministeriali.

La natura previsionale della stima del costo della manodopera comporta che la stessa debba essere effettuata con i parametri vigenti al momento della valutazione della congruità del costo della manodopera, poiché è in quel momento che si determina il trattamento retributivo applicabile all’esecuzione dell’appalto.

2.5. In data 3 gennaio 2023 la stazione appaltante ha richiesto al CN dei chiarimenti sulla mancata applicazione, al costo della manodopera, del CCNL delle Aziende del Terziario, utilizzato per la stima del costo della manodopera nel disciplinare di gara.

2.6. Nei chiarimenti forniti in sede di verifica del rispetto dei minimi salariali retributivi e della congruità dell’offerta, il CN ha spiegato:

a) di aver quantificato il costo del personale in base agli elementi della retribuzione definiti dal CCNL Multiservizi/Servizi Integrati, che risulta quello più utilizzato a livello nazionale ed anche il più aggiornato per la regolazione economica dei rapporti di lavoro che si svolgono nell’ambito del servizio CUP in modalità front office e telefonica;

b) di aver calcolato gli elementi retributivi del personale impiegato nel servizio oggetto dell’appalto secondo le tabelle ministeriali definite nel mese di luglio 2022.

2.7. A fronte di tale giustificazione, la stazione appaltante ha correttamente moltiplicato il monte ore effettivo prestazionale, indicato nell’offerta tecnica del CN in 2.920.760 ore per l’intero quinquennio, per il costo orario medio, indicato dal CN in euro 15,91, ed ha verificato che il costo della manodopera dichiarato dal CN, pari ad euro 55.969.950,51, anche ove moltiplicato per il costo orario medio indicato dalla GPI s.p.a. in euro 17,66, risulta:

a) adeguato agli elementi retributivi di cui ai minimi salariali tabellari vigenti, il cui rispetto è obbligatorio e inderogabile;

b) complessivamente attendibile e capiente rispetto all’organizzazione di impresa decritta negli elaborati progettuali, anche alla luce dell’adempimento della clausola sociale, dell’utilizzo delle risorse umane aggiuntive e delle attività di formazione previste nell’apposito piano di formazione ovvero, come espressamente riportato nel verbale di congruità dell’offerta del 2 marzo 2023, << rispetto alle attività previste dal capitolato tecnico nonché all’offerta presentata >>.

2.8. L’altro profilo di insostenibilità dell’offerta economica, relativo alla sottostima dei costi per la formazione dei dipendenti, non risulta coerente con il contenuto dell’offerta tecnica.

La parte ricorrente sostiene che i costi indicati dal CN per la formazione sarebbero insufficienti per garantire la formazione di tutti i dipendenti impiegati nell’esecuzione del servizio per tutta la durata contrattuale, specialmente per l’utilizzo del modulo formativo in aula.

Dalle indicazioni contenute nella relazione tecnica (pagine 35, 36 e 37), nel piano di formazione continua (pagine 227 e seguenti) e nei chiarimenti forniti dal CN su richiesta della stazione appaltante, non tutti i lavoratori richiedono di essere contemporaneamente ed immediatamente formati e la maggior parte di essi saranno formati secondo il più conveniente modulo on the job o avvalendosi dei percorsi formativi erogati gratuitamente dai fondi paritetici interprofessionali, composti dalle imprese associate per l’erogazione dei servizi oggetto dell’appalto e finanziati con una quota del versamento del contributo obbligatorio per la disoccupazione volontaria.

Alla luce di tali verosimili circostanze, risulta pertanto congrua la voce di costo per la formazione, indicata dal CN in euro 280.000,00 per l’intero quinquennio.

2.9. L’indicazione della maggior somma di euro 59.654.504,77 in sede di giustificazioni fornite nel procedimento di verifica della congruità dell’offerta, lungi dal costituire un’inammissibile modificazione postuma della volontà negoziale esternata nell’offerta, rappresenta piuttosto, come non implausibilmente allegato dal CN, il costo complessivo di partenza della manodopera, al lordo delle diverse voci di sgravio espressamente indicate nelle giustificazioni.

3. Deve essere invece accolta l’eccezione preliminare di inammissibilità del secondo, del terzo e del quarto motivo del ricorso principale, formulata dall’AR.

Con i predetti motivi la società ricorrente ha censurato l’ammissione e la valutazione dell’offerta presentata dall’operatore economico classificatosi secondo, al fine di superare la prova di resistenza richiesta per la prospettazione dell’attualità e della concretezza dell’interesse ad ottenere l’aggiudicazione del servizio CUP; l’accertata legittimità dell’aggiudicazione del servizio CUP al CN, in relazione alle censure esaminate nell’ambito del primo motivo di ricorso, determina pertanto il mancato superamento della prova di resistenza e, di conseguenza, l’inammissibilità di detti motivi per carenza di interesse alla loro decisione.

4. All’infondatezza del primo motivo del ricorso ed all’inammissibilità del secondo, del terzo e del quarto motivo del ricorso, tutti proposti in via principale, consegue la doverosa trattazione delle censure, espressamente proposte in via subordinata con il quinto, il sesto ed il settimo motivo del ricorso.

4.1. Con il quinto motivo di ricorso la società GPI p.a. ha censurato la contraddittorietà e l’illogicità dei punteggi attribuiti alle offerte dai singoli commissari, i quali avrebbero determinato l’alterazione del metodo di giudizio del c.d. <<confronto a coppie>>.

4.2. La società ricorrente sostiene che i giudizi individuali formulati dal commissario ingegner NS PO, del quale non sono state messe in dubbio né la competenza né l’imparzialità, si pongono in oggettivo e sistematico contrasto con i giudizi individuali espressi dagli altri componenti; essi avrebbero inoltre irragionevolmente valorizzato l’offerta del CN e penalizzato la propria offerta e quella del Consorzio Leonardo, al punto da neutralizzare le valutazioni espresse dagli altri due commissari.

La società ricorrente sostiene che anche la sistematica coincidenza dei giudizi individuali espressi dai commissari AL e LI sarebbe indiziaria della mancata autonomia degli stessi nell’elaborazione delle valutazioni discrezionali.

4.3. Il Collegio ritiene di dover accogliere l’eccezione preliminare di inammissibilità del quinto motivo di ricorso, formulata dall’AR.

4.4. La società ricorrente ha censurato le valutazioni tecniche espresse dai componenti della commissione giudicatrice, per loro natura dotate di un certo grado di opinabilità, esclusivamente sulla scorta di un dato statistico ed empirico, senza addurre elementi oggettivi dai quali ritrarre la manifesta irragionevolezza tecnica dei giudizi individuali né tantomeno il travisamento di elementi fattuali posti a fondamento degli stessi.

Per tale ragione, a fronte di un giudizio tecnico che non presenta profili di erroneità o di evidente irragionevolezza, il Collegio non può formulare un giudizio sostitutivo rispetto a quello espresso dal singolo commissario.

4.4. Occorre comunque evidenziare che proprio la divergenza, sia pure parziale, dei giudizi individuali di preferenza, espressi dai commissari nella prima fase, è sintomatica della salvaguardia della loro autonomia di giudizio e, dunque, dell’assenza di un preventivo confronto tra gli stessi.

La circostanza che i giudizi espressi da due commissari - tra l’altro asseritamente favorevoli per la società ricorrente - siano sistematicamente coincidenti per quasi tutti i criteri di valutazione non è da sola sufficiente a dimostrare la loro assenza di autonomia: è infatti proprio grazie alla divergenza degli stessi con i giudizi individuali espressi dal terzo componente che risulta astrattamente garantito il corretto funzionamento del metodo di attribuzione dei punteggi del c.d. <<confronto a coppie>>, il quale è finalizzato a limitare l’eccessiva discrezionalità nell’attribuzione dei punteggi qualitativi (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria 14 dicembre 2022, n. 16).

5. Il Collegio, per ragioni di economia processuale, ritiene di dover prescindere dalla trattazione delle questioni preliminari di inammissibilità e di irricevibilità, sollevate dall’AR, dal Consorzio Leonardo e dal CN, con riferimento al sesto ed al settimo motivo di ricorso, in ragione della infondatezza degli stessi.

5.1. Con il sesto motivo di ricorso, la società GPI p.a. ha censurato la nomina del presidente della commissione giudicatrice, avvocato AT AL, per violazione dell’articolo 77, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, espressamente richiamato nell’articolo 19 del disciplinare di gara, nonché l’omessa declaratoria di decadenza della nomina dello stesso, ai sensi dell’articolo 75 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, per aver reso una dichiarazione non veritiera.

5.2. Secondo la prospettazione della parte ricorrente, la nomina della commissione sarebbe illegittima, per la sussistenza della causa di incompatibilità - non dichiarata dal componente e non accertata dalla stazione appaltante - dello svolgimento di attività nell’ambito del contratto oggetto di affidamento: l’avvocato AT AL risulta infatti aver elaborato e sottoscritto i chiarimenti della stazione appaltante pubblicati in data 3 settembre 2022, ossia in data anteriore alla nomina della commissione giudicatrice, disposta con la determinazione dirigenziale n. 309 del 14 novembre 2022.

5.3. Il motivo è infondato.

5.4. Ai sensi dell’articolo 77, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, non possono essere nominati commissari coloro che hanno svolto funzioni ed incarichi tecnici o amministrativi nell’ambito del contratto oggetto di affidamento.

L’ampiezza delle attività che integrano la predetta causa di incompatibilità deve essere tuttavia interpretata in coerenza con la sua ratio , che è quella di evitare interferenze e condizionamenti tra la fase del confezionamento della lex specialis e la fase della valutazione delle offerte, a garanzia della neutralità e dell’autonomia di giudizio dei commissari e dunque dei principi di imparzialità e di buon andamento dell’attività amministrativa.

Devono pertanto ritenersi attività incompatibili con le funzioni di commissario quelle caratterizzate dall’esercizio di un potere discrezionale in relazione alla fissazione delle regole della lex specialis , astrattamente idonee a condizionare l’esercizio della discrezionalità tecnica che caratterizza la fase di valutazione delle offerte.

Tra tali attività non rientra quella - meramente interpretativa - che caratterizza la fase, eventuale e successiva alla pubblicazione della lex specialis , della resa dei chiarimenti ai quesiti formulati dagli operatori economici interessati alla partecipazione.

Detta attività è priva di ogni profilo decisionale, dal momento che si sviluppa entro l’area di stretta significanza delle disposizioni testuali della lex specialis ed è sottoposta ai limiti di ammissibilità della modificazione e dell’integrazione delle stesse ( ex multis , Consiglio di Stato, sezione III, 28 settembre 2020 n. 5705; sezione V, 27 luglio 2020 n. 4758).

5.5. Per tali ragioni, l’elaborazione e la sottoscrizione dei chiarimenti da parte del Direttore generale dell’AR, successivamente nominato Presidente della commissione giudicatrice da parte del Dirigente dell’Area committenza dell’AR, non integra la causa di incompatibilità di cui all’articolo 77, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

6. Con il settimo motivo di ricorso la società GPI p.a. sostiene che la nomina della commissione giudicatrice si porrebbe in contrasto con gli articoli 30, 77, comma 3, 78 e 216, comma 12, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e 2 della deliberazione AR n. 16 del 21 marzo 2022, i quali esigono che la stessa avvenga, sino all’istituzione dell’Albo dei commissari presso l’ANAC, nel rispetto delle regole di trasparenza e di competenza previamente individuate da ciascuna stazione appaltante.

Occorre, a tal proposito, evidenziare che l’articolo 1, comma 1, lettera c), della legge 14 giugno 2019, n. 55, di conversione del decreto legge 18 aprile 2019, n. 32, come modificato dapprima dall’articolo 8, comma 7, della legge 11 settembre 2020, n. 120, di conversione del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, e successivamente dall’articolo 52, comma 1, lettera a), della legge 29 luglio 2021, n. 108, di conversione del decreto legge 31 maggio 2021, n. 77, ha prorogato sino al 30 giugno 2023 la non applicazione dell’articolo 77, comma 3.

6.1. Secondo la prospettazione della parte ricorrente, la nomina della commissione giudicatrice sarebbe avvenuta in violazione della disciplina transitoria contenuta nell’articolo 2, comma 2, della deliberazione AR n. 16 del 21 marzo 2022, il quale dispone che, nelle gare volte alla stipulazione di convenzioni, almeno un componente venga nominato << ove possibile >> mediante sorteggio da una lista del personale dipendente delle amministrazioni che aderiscono alla convenzione e che gli altri componenti sono individuati << tramite sorteggio o rotazione >> tra il personale dell’AR o della Regione.

L’articolo 2, comma 4, estende le medesime modalità anche alla nomina del presidente della commissione, il quale dovrà essere individuato tra il personale con qualifica dirigenziale.

La società GPI p.a. ritiene che l’AR, nel provvedimento di nomina della commissione giudicatrice, non avrebbe esternato le ragioni giustificatrici della deroga alla regola del sorteggio dei commissari e del presidente.

6.2. Il motivo è infondato.

6.3. Il regolamento AR non impone affatto il metodo del sorteggio per la nomina dei componenti delle commissioni giudicatrici nelle procedure di gara da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Ciò si deduce dall’espressa indicazione di un metodo alternativo, quale quello della rotazione nelle nomine, il quale è considerato parimenti idoneo ad assicurare la realizzazione dei criteri di trasparenza e di competenza imposti dalla normazione di rango primario.

6.4. Il regolamento AR non impone neppure, come sostiene la parte ricorrente, che almeno uno dei tre commissari non sia un dipendente dell’AR, dal momento che detta prescrizione è prevista solo << ove possibile >>.

6.5. Il regolamento AR non impone altresì, come ritenuto dalla parte ricorrente, l’obbligo inderogabile di procedere alla nomina del presidente della commissione mediante sorteggio, atteso l’espresso rinvio della disposizione che disciplina la nomina del presidente alla disposizione che disciplina la nomina degli altri componenti.

7. Al rigetto della domanda di annullamento formulata con il ricorso principale, in relazione alle censure specificate nei motivi di ricorso, consegue il rigetto della domanda risarcitoria ivi formulata, per carenza di uno degli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, ossia dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati.

8. Il rigetto del ricorso principale determina l’improcedibilità del ricorso incidentale volto ad ottenere l’esclusione della società GPI p.a. dalla procedura di gara, per sopravvenuta carenza di interesse alla sua decisione.

9. In conclusione, il ricorso principale deve essere integralmente respinto ed il ricorso incidentale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse alla sua decisione.

10. Le spese di lite seguono la soccombenza della parte ricorrente e sono liquidate, in favore dell’AR, del CN e del Consorzio Leonardo, nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge il ricorso principale;

- dichiara improcedibile il ricorso incidentale;

- condanna la parte ricorrente a rifondere alle parti costituite in giudizio le spese di lite, che liquida in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00) oltre accessori, di cui euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori in favore dell’AR - Agenzia regionale di informatica e committenza, euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori in favore del CN - Consorzio nazionale servizi società cooperativa ed euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori in favore del Consorzio Leonardo Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2023 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere

Rosanna Perilli, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosanna Perilli	Germana Panzironi

IL SEGRETARIO