Pubblicato il 01/04/2026

N. 06106/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06330/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6330 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società AT Sociale Gialla, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4276A4E98, rappresentata e difesa dagli avvocati Piergiuseppe Venturella, Francesco Verrastro, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via San Sebastianello n. 9, come da procura in atti;

contro

AC Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Cangiano, Carla Fina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e da procura in atti;

nei confronti

La Scintilla Sociale Società AT Sociale, non costituita in giudizio;
Raggio di Sole Società AT Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo 323, come da procura in atti;
Nasce Un Sorriso Soc. Coop. Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, come da procura in atti;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della Comunicazione di Graduatoria relativa alla "Procedura aperta per l'affidamento del servizio di gestione degli asili nido aziendali di Magliana, Tor Sapienza e Prenestina, G15438, CIG B4276A4E98, pubblicata il 24.4.2025;

- della Comunicazione di esclusione dalla "Procedura aperta per l'affidamento del servizio di gestione degli asili nido aziendali di Magliana, Tor Sapienza e Prenestina, G15438, CIG B4276A4E98, prot. 74934 del 24.4.2025 e comunicata alla Ricorrente a mezzo PEC in data 7.5.2025;

- della Nota prot. 85097 del 13.5.2025 ad integrazione della Comunicazione di esclusione dalla "Procedura aperta per l'affidamento del servizio di gestione degli asili nido aziendali di Magliana, Tor Sapienza e Prenestina, G15438, CIG B4276A4E98, prot. 74934 del 24.4.2025;

del Riscontro all'istanza di accesso agli atti, prot. 92431 del 23.5.2025;

- del Verbale n. 8 della Commissione Giudicatrice contenente le valutazioni delle offerte ricevute e la non amissione all'apertura delle offerte economiche della Ricorrente;

- della Nota prot. 25137 del 10.2.2025 di nomina dei componenti della Commissione Giudicatrice;

- del Capitolato speciale e, per quanto occorrer possa, dell'intera "Procedura aperta per l'affidamento del servizio di gestione degli asili nido aziendali di Magliana, Tor Sapienza e Prenestina, G15438, CIG B4276A4E98";

della Delibera n. 27 del 20.5.2025 con la quale ATAC S.p.A. ha aggiudicato l'appalto "Procedura Aperta per l'affidamento del servizio di gestione degli asili nido aziendali di Magliana, Tor Sapienza e Prenestina - CIG: B4276A4E98" in favore di LA SCINTILLA SOCIALE SOCIETÀ COOPERATIVA SOCIALE;

- della Comunicazione Digitale dell'Aggiudicazione, ex art. 90, Codice dei Contratti Pubblici, prot. n. 91550 del 22.5.2025, in favore di LA SCINTILLA SOCIALE SOCIETÀ COOPERATIVA SOCIALE;

nonché per la declaratoria di inefficacia ex art. 122 c.p.a. del contratto eventualmente stipulato affinché, sussistendone i presupposti, venga disposta, ex art. 124 c.p.a., la reintegrazione in forma specifica ovvero, in via subordinata, per la condanna al risarcimento per equivalente

e per la condanna di ATAC S.p.A. alla pubblicazione della documentazione ex art. 36, c. 1, D.lgs. 36/2023, nonché delle offerte con le quali è stata confrontata quella della ricorrente per 'attribuzione dei punteggi con riferimento agli elementi A3 e B2.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SOCIETÀ COOPERATIVA SOCIALE GIALLA il 20\11\2025:

per l’accertamento ex art. 116 c.p.a. del diritto della Ricorrente a prendere visione ed estrarre copia integrale di tutti gli atti e documenti, ex art. 36, c. 1, sottesi alla Procedura aperta per l’affidamento del servizio di gestione degli asili nido aziendali di Magliana, Tor Sapienza e Prenestina, G15438, CIG B4276A4E98, nonché delle offerte con le quali è avvenuto il confronto a coppie della ricorrente

e per la condanna di ATAC S.p.A. alla pubblicazione della documentazione ex art. 36, c. 1, D.lgs. 36/2023, nonché delle offerte con le quali è stata confrontata quella della ricorrente per l’attribuzione dei punteggi con riferimento agli elementi A3 e B2.

nonché, con il successivo ricorso per motivi aggiunti, per l’annullamento dei medesimi atti e provvedimenti gravati con il ricorso principale,

nonché, con i successivi motivi aggiunti, presentati da SOCIETÀ COOPERATIVA SOCIALE GIALLA il 30\12\2025 :

per l’annullamento,

(previa concessione di idonee misure cautelari) dei medesimi atti e provvedimenti gravati con il ricorso principale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AC Spa e di Raggio di Sole Società AT Onlus e di Nasce Un Sorriso Soc. Coop. Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 il dott. IL IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. - Con ricorso n. 6330/2025, notificato il 26 maggio 2025 e depositato il giorno successivo, la soc. Coop sociale Gialla a r.l. ha impugnato la comunicazione della propria esclusione dalla “Procedura aperta per l’affidamento del servizio di gestione degli asili nido aziendali di Magliana, Tor Sapienza e Prenestina, G15438, CIG B4276A4E98” indetta da ATAC s.p.a., prot. 74934 del 24.4.2025, da aggiudicarsi attraverso il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa tramite confronto a coppie, per cui si sarebbero potuti attribuire fino a un massimo di 70 punti per l’offerta tecnica con una soglia di sbarramento pari a 42\70, e fin a un massimo di 30 punti per l’offerta economica.

L’importo posto a base di gara era pari ad euro 3.301.650,00 oltre IVA con una durata contrattuale di tre anni educativi (2025/2026, 2026/2027 e 2027/2028), corrispondenti a 33 mesi di servizio, con decorrenza dal 1° settembre 2025 sino al 31 agosto 2028, escludendo i mesi di agosto di ciascuna annualità, con facoltà di rinnovo per ulteriori tre anni educativi.

2. – L’esclusione della ricorrente dalla procedura di gara, in particolare, è stata pronunziata in quanto “l’insufficiente punteggio tecnico sarebbe derivato dal parziale esame dell’offerta tecnica, ritenuta in parte non valutabile in ragione del superamento del limite di 25 pagine la cui previsione è contenuta (esclusivamente) nell’art. 16 del Capitolato Speciale e non nel Disciplinare”.

In particolare, la ricorrente espone che la Commissione non avrebbe proceduto alla valutazione della sua offerta, tramite il confronto a coppie, ma lo avrebbe fatto, solo con riferimento agli elementi A3 (sulla modalità del servizio) e B2 (progetto formativo), attribuendo il punteggio, rispettivamente di 0,27/6 e di 0,24/8 alle due voci di valutazione.

In particolare, la Commissione ha attribuito all’offerta tecnica della ricorrente 0 punti per il criterio A1 (in parte contenuto nelle prime 25 pagine della proposta progettuale), 0 punti per il criterio A2 (da pagina 37 a pagina 48), 0,27 punti per il criterio A3 (da pagina 48 a pagina 69) e, infine, 0,24 punti per il criterio B2 (da pagina 69 a pagina 74).

Sicché, in definitiva, l’offerta tecnica della ricorrente non ha raggiunto la soglia di sbarramento pari a 42\70.

Con Deliberazione del Consiglio di Amministrazione n. 27 del 20.05.2025 ATAC ha aggiudicato l’appalto in favore della società La Scintilla Sociale Società AT Sociale, per l’importo complessivo di € 3.132.606,00 oltre IVA.

3. – Il ricorso introduttivo è affidato ai seguenti motivi.

1) Illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione e falsa applicazione degli artt. 82 e 87, d.lgs. n. 36/2023. Violazione del principio di gerarchia delle fonti delle procedure evidenziali e di legalità, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, illogicità manifesta, applicazione di disposizioni nulle.

L’esclusione della ricorrente, come detto, è stata pronunziata per “mancato rispetto di quanto previsto dall’art. 16 del Capitolato Speciale e all’art. 18.1. del Disciplinare di Gara circa il numero di pagine individuato per la stesura dello stesso (25)”.

La ricorrente assume che l’avvenuta applicazione di tale norma del capitolato speciale sarebbe illegittima in quanto non rispettosa della gerarchia delle fonti relativa agli atti costituenti la lex specialis della gara quale codificata dal primo comma dell’art. 82, D.lgs. n. 36/2023, per cui “costituiscono documenti di gara, in particolare: a) il bando, l’avviso di gara o la lettera d’invito; b) il disciplinare di gara; c) il capitolato speciale; d) le condizioni contrattuali proposte”, mentre, il successivo secondo comma precisa che “In caso di contrasto o contraddittorietà tra le disposizioni contenute nei documenti di cui al comma 1 prevalgono quelle inserite nel bando o nell’avviso di gara”.

Quanto alla funzione di tali atti, il motivo richiama il successivo art. 87, il quale stabilisce al primo comma che “Il disciplinare di gara fissa le regole per lo svolgimento del procedimento di selezione delle offerte”, mentre il secondo comma stabilisce che “Il capitolato speciale definisce i contenuti del futuro rapporto contrattuale tra l’aggiudicatario e la stazione appaltante”.

Pertanto sarebbe illegittimo l’art. 16 del Capitolato speciale, nella misura in cui esso avrebbe, in tesi, introdotto una clausola di esclusione indiretta, senza integrare una previsione del Disciplinare, ma disponendo una vera e propria modifica delle modalità di svolgimento della selezione.

Tanto comporterebbe violazione del suddetto principio della gerarchia delle fonti delle procedure di gara.

2) Illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 5, 10, 87 e 108, d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 18.1 del disciplinare e dell’art. 16 del capitolato. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, ragionevolezza, massima partecipazione. Eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta e difetto di istruttoria.

Nel caso in cui si dovesse ritenere legittima la suddetta previsione del limite massimo di 25 pagine di cui art. 16 del Capitolato, pur se non prevista all’interno del Disciplinare, la ricorrente deduce che la sua concreta applicazione da parte della Stazione appaltante sarebbe comunque affetta da illegittimità, in quanto ne risulterebbe modificata o comunque condizionata la modalità di attribuzione del punteggio tecnico, mediante introduzione di una causa di esclusione indiretta, non prevista dal Disciplinare, sede propria ed esclusiva per assumere tali limitazioni, e in violazione dell’art. 10, del Codice dei contratti pubblici che sancisce il principio di tassatività delle clausole di esclusione previste dal codice, aventi effetto eterointegrativo della lex specialis, di talché “le clausole che prevedono cause ulteriori di esclusione sono nulle e si considerano non apposte”.

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 93, d.lgs. 36/2023. Difetto di competenza tecnica della commissione giudicatrice. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta e sviamento.

Il motivo riguarda la composizione della Commissione di gara, i cui membri -per quanto risulterebbe dai curricula in atti- non sarebbero stati in possesso di competenza tecnica, professionale o accademica nel settore educativo, né esperienze documentate nella valutazione o gestione di servizi rivolti alla fascia dei neonati; vantando, invece, soltanto esperienza amministrativa di tipo informatico, di tipo organizzativo/HR e legale.

4) Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, irragionevolezza manifesta e sviamento, nonchè violazione e falsa applicazione degli artt. 35, 36 e 90 d.lgs. 36/2023.

Il motivo lamenta la violazione, da parte di ATAC, dell’obbligo di pubblicazione di cui all’art. 36, c. 1, D.lgs. n. 36/2023, il quale stabilisce che “l’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all’aggiudicazione sono resi disponibili, attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale di cui all’articolo 25 utilizzata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell’aggiudicazione ai sensi dell’art. 90”.

Inoltre, la cooperativa chiede la condanna della stazione appaltante a fornirle l’accesso agli atti di gara richiesti con nota prot. 92431 del 23.5.2025.

4. – ATAC e la controinteressata si sono costituite in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.

5. – Con ordinanza n. 3317\2025 l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente è stata respinta; la reiezione è stata confermata in sede di appello il Consiglio di Stato con ordinanza n. 2279\2025.

6. - Con ordinanza n. 17339\2025 l’istanza di accesso documentale in cui si sostanzia il quarto motivo del ricorso introduttivo è stata accolta, con conseguente obbligo di ATAC di fornire alla ricorrente la documentazione oggetto della domanda del 7 maggio 2025, mentre la doglianza di cui al quarto motivo su esposta è stata dichiarata inammissibile sotto il profilo del ritenuto obbligo di pubblicazione a carico della stazione appaltante.

7. – Con ricorso n. reg. 14266 del 2025, notificato il 29 dicembre 2025 e depositato il giorno successivo, la Società AT Sociale Gialla ha presentato motivi aggiunti al ricorso n. reg. 6330/2025, lamentando la mancata integrale esecuzione dell’ordinanza di questo Tribunale n. 17339/2025, con la quale la resistente AC, nell’ambito del giudizio riguardante la procedura di gara per la gestione di alcuni asili nido aziendali, era stata condannata all’ostensione di alcuni documenti, lamentando la mancata ostensione dell’offerta tecnica della società Scintilla sociale e dell’integrale offerta tecnica della società Esperia.

Tuttavia, con nota depositata l’11 dicembre 2025 la stessa ricorrente ha chiesto che sul ricorso n. reg. 14266 del 2025 venisse dichiarata la cessazione della materia del contendere, poiché con comunicazione del 28.11.2025 AC aveva provveduto a fornirle la documentazione mancante.

Per tale ragione il Tribunale, con ordinanza n. 189\2025, riunito il ricorso n. 14266\2025 a quello n 6330\2025, ha dichiarato ha dichiarato la cessazione della materia del contendere sul ricorso n. 14266\2025, condannando ATAC alle spese di quel giudizio sulla scorta della soccombenza virtuale.

8. – Con un primo ricorso per motivi aggiunti depositato nel fascicolo n. 6330\2025, notificato il 14 novembre 2025, AT Gialla ha evidenziato che, in data 15/10/2025, ATAC aveva comunque osteso sua sponte la documentazione tecnica presentata dalle società con cui è stato effettuato il confronto a coppie con la Società odierna ricorrente, (Aldia, Anchise, Insieme Coop Sociale, Esperia, Kairos, Nasce un sorriso, Raggio di Sole), ed a fronte di tale produzione ha proposto due motivi.

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 108 d.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per sviamento, difetto assoluto di istruttoria e manifesta illogicità. Violazione del principio di effettività della valutazione comparativa.

2) Violazione degli artt. 3 e 97 della costituzione. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, errore materiale di calcolo e manifesta irragionevolezza.

I due motivi ripropongono e sviluppano, alla luce degli atti acquisiti dalla ricorrente in sede di accesso spontaneo, le tesi, già svolte nell’atto introduttivo del giudizio, legate alla surrettizia introduzione di una causa di esclusione mediante la previsione di un limite dimensionale all’offerta tecnica.

Inoltre, essi tendono ad evidenziare asserite illogicità nella valutazione delle voci A.3 e B.2 in relazione alle offerte tecniche di altre partecipanti, oltre che la contraddittorietà dell’operato della Commissione di gara, che, da un lato, avrebbe valutato con punteggi esigui alcune voci contenute, nell’offerta della ricorrente, in pagine successive alla n. 25, e che d’altro lato, ha motivato l’esclusione con il superamento del limite dimensionale alle offerte tecniche pari proprio a 25 pagine.

ATAC, con memoria, ha eccepito l’inammissibilità del primo ricorso per motivi aggiunti per asserito sconfinamento delle censure nel merito amministrativo e per la loro dedotta reiterazione di doglianze già proposte con l’atto introduttivo.

Ha, quindi, chiesto il rigetto di tali doglianze e la condanna della ricorrente pe responsabilità processuale aggravata ex art. 96 c.p.c.

9. - Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 29 dicembre 2025, la AT Gialla ha impugnato, anche in questo caso, i medesimi atti oggetto del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti, deducendo, a supporto delle nuove doglianze, che “L’acquisizione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria La Scintilla Sociale consente ora di effettuare quel giudizio comparativo che la Commissione ha svolto in modo palesemente distorto e che l’Amministrazione ha tentato di precludere con la sua ingiustificata reticenza”.

Ha quindi proposto un articolato motivo rubricato “Violazione e falsa applicazione dell’art. 108 d.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per sviamento, difetto assoluto di istruttoria, travisamento dei fatti e manifesta illogicità nella valutazione comparativa delle offerte. Erroneità e ingiustizia manifesta nell’attribuzione dei punteggi”, con cui ha proceduto alla comparazione, sotto alcune voci di valutazione previste dalla legge di gara (A.1 - Modalità di programmazione educativa” e A.3 – “Controlli sulla qualità del servizio”) della propria offerta con quella dell’aggiudicataria.

10. – Le parti hanno scambiato le memorie di cui all’art. 73 c.p.a.

In particolare, ATAC, con memoria depositata il 2 marzo 2026 (e dunque nei termini per la memoria conclusionale, in relazione all’udienza di trattazione nel merito fissata per il 18 marzo 2026) si è limitata a replicare al secondo ricorso per motivi aggiunti.

La ricorrente ha replicato a tale memoria, ribadendo le tesi già proposte.

Il ricorso n. 6330\2025 è passato in decisione alla pubblica udienza del 18 marzo 2026.

DIRITTO

1. – In via preliminare, il Collegio dà atto della intervenuta separazione del ricorso n. 14266\2025 da quello n 6330\2025, che il Tribunale, con ordinanza n. 189\2025, aveva inizialmente riuniti.

La medesima ordinanza, infatti, ha dichiarato la cessazione della materia del contendere sul ricorso n. 14266\2025, onde residua pendente il solo ricorso n. 6330\2025.

2. – Il ricorso introduttivo del giudizio n. 6330\2025 è infondato, e va respinto.

Il primo motivo non può trovare accoglimento.

Esso, infatti, invoca una asserita violazione del principio di gerarchia tra gli atti che compongono la lex specialis di gara stabilito dall’art. 82 del D.lgs. n. 36/2023, per cui “costituiscono documenti di gara, in particolare: a) il bando, l’avviso di gara o la lettera d’invito; b) il disciplinare di gara; c) il capitolato speciale; d) le condizioni contrattuali proposte”, che sarebbe stata perpetrata -in tesi- attraverso l’art. 16 del Capitolato Speciale che ha imposto un numero di pagine massimo per la stesura dell’offerta tecnica pari a 25, senza che ciò fosse previsto anche dall’art. 18.1. del Disciplinare di Gara, atto sovraordinato al primo.

Si tratta, in particolare, della disposizione per cui “La proposta progettuale, unica per tutti e tre i nidi, dovrà essere elaborata in maniera chiara e rispettando la consequenzialità di tutti i punti e dei sub elementi oggetto di valutazione dell’offerta tecnica. La stessa dovrà essere redatta con font libero non inferiore al carattere 10 e dovrà essere contenuta entro le venticinque (25) pagine, esclusi copertina ed indice. Si precisa che nel caso in cui il numero di pagine della proposta progettuale sia superiore a quello stabilito, le pagine eccedenti ed eventuali allegati non verranno presi in considerazione dalla Commissione ai fini della valutazione dell’offerta.”

Osserva il Collegio che è certamente vero che l’art. 82 del Codice del 2023 ha voluto introdurre nel diritto positivo la gerarchia degli atti di gara che già la giurisprudenza amministrativa aveva da tempo individuata: si veda ad esempio Cons. Stato, Sez. III, 3 marzo 2021, n. 1813, per cui il bando, il disciplinare di gara e il capitolato speciale d'appalto già erano riconosciuti avere, ciascuno, una propria autonomia ed una propria peculiare funzione nell'economia della procedura (il primo fissando le regole della gara, il secondo disciplinando in particolare il procedimento di gara ed il terzo integrando eventualmente le disposizioni del bando).

Ma è altresì vero che prima della codificazione la stessa giurisprudenza affermava che tali atti, tutti insieme, costituiscono la lex specialis della gara, da cui il carattere vincolante che tutte quelle disposizioni assumevano non solo nei confronti dei concorrenti, ma anche dell'amministrazione appaltante, in attuazione dei principi costituzionali fissati dall'art. 97 della Cost.

Nel codice del 2023 si rinviene poi altra disposizione che tratta specificamente dei due atti di gara richiamati nel motivo in esame, ossia l’art. 87, per cui, per quanto qui più rileva, “1. Il disciplinare di gara fissa le regole per lo svolgimento del procedimento di selezione delle offerte. 2. Il capitolato speciale definisce i contenuti del futuro rapporto contrattuale tra l'aggiudicatario e la stazione appaltante. 3. Il disciplinare di gara e il capitolato speciale indicano, per gli aspetti di rispettiva competenza, le specifiche tecniche, le etichettature, i rapporti di prova, le certificazioni e altri mezzi di prova, nonché il costo del ciclo di vita secondo quanto stabilito all'allegato II.8.”

Alla luce di tali disposizioni appare corretto, in linea puramente astratta, l’assunto per cui una clausola di valore potenzialmente espulsivo dovrebbe trovare allocazione nel bando o nel disciplinare, e non nel capitolato di gara, ovvero nell’atto che dovrebbe servire unicamente a fissate in via preventiva il contenuto del futuro contratto posto a gara.

A ben vedere, tuttavia, il rilievo si presenta privo di reale incidenza sulla legittimità degli atti di gara, sia in assoluto che nel caso di specie.

Occorre premettere, innanzitutto, che la stazione appaltante non ha provveduto direttamente all’esclusione dalla gara della ricorrente per violazione delle norme di gara in parola, bensì ha rilevato che la relativa offerta tecnica non aveva raggiunto la soglia minima di punteggio in ragione del suo solo parziale esame proprio a causa del superamento del limite di 25 pagine, in applicazione dell’art. 16 del Capitolato Speciale.

Già sotto tale profilo, l’assenza di una comminatoria di esclusione in caso di superamento dei limiti dimensionali comporterebbe di per sé la reiezione delle censure in esame.

E’ però decisivo notare che la gerarchia tra gli atti di gara richiamata dalla ricorrente risulta evidentemente non fine a sé stessa, bensì posta al fine di regolare l’eventuale contrasto tra tali atti, nel senso che la fonte sovraordinata (tra tutte, il bando, da cui i restanti atti di gara traggono la loro legittimazione a regolare la procedura) prevale su quella subalterna.

In altri termini, la mera previsione di un dato onere contenutistico dell’offerta in una sede che in astratto non le è propria non rende, di per sé, illegittima la clausola che la contiene (così come invece accade, ad esempio, qualora una norma regolamentare contrasti con una norma che abbia valore di legge).

Una tale causa di invalidità, infatti, non sussiste neppure in caso di contrasto tra atti di gara, atteso che il Codice ha previsto un meccanismo di composizione del contrasto stesso, e non una causa di illegittimità della norma sottordinata.

Si tratta di un corollario dell’obbligo di chiarezza, espressione del più generale principio di buona fede e correttezza che deve animare (anche) la condotta della stazione appaltante, nel senso che un eventuale contrasto tra le norme speciali di gara non può ridondare a scapito dei concorrenti che abbiano fatto affidamento su di esse, e per tale ragione il legislatore delegato ha ritenuto di stabilire a monte, e con norma conoscibile da parte di tutti i consociati, quale atto debba prevalere in caso di antinomia.

Ma, nel caso in esame, alcun contrasto era presente tra gli atti di gara.

Tanto è addirittura l’assunto di partenza della medesima ricorrente, che evidenzia e tende a valorizzare proprio la circostanza per cui la norma relativa ai limiti dimensionali dell’offerta era contenuta nel capitolato speciale, senza che gli atti di livello sovraordinato ad esso ne contenessero traccia.

Ne deriva che, in assenza di un contrasto tra di essi, trova qui piena espansione il principio, su richiamato, per cui tutti gli atti di gara compongono la lex specialis, nel senso che essi risultano, tutti, vincolanti sia per la stazione appaltante che per i partecipanti alla procedura.

Sicchè, in definitiva, l’art. 16 del capitolato speciale, se anche non contenuto nella naturale sede, in quanto parte della legge di gara avrebbe dovuto essere osservato da stazione appaltante e concorrenti.

Il motivo, pertanto, va respinto.

3. – Eguale sorte deve essere riservata a tutte le doglianze presenti negli atti d’impugnazione (nel secondo motivo introduttivo e nei due motivi aggiunti della prima serie) che, invece, censurano la disposizione dell’art. 16 del Capitolato di gara, che prevede il limite dimensionale massimo dell’offerta tecnica pari a 25 pagine, con il conseguente stralcio della parte eccedente (e altrettanto conseguente limitazione del punteggio assegnato al concorrente), sotto il profilo di una asserita surrettizia ed illegittima introduzione di una clausola espulsiva dalla gara indipendentemente dai contenuti nell’offerta stessa, ma -come accaduto alla ricorrente- a causa della mancata valutazione del punteggio relativo a elementi che erano contemplati oltre la venticinquesima pagina dell’offerta tecnica, e del conseguente mancata raggiungimento della soglia minima di sbarramento pari a 42\70.

4. - Sul punto occorre premettere che (solo) le censure sul punto contenute nel ricorso introduttivo sono tempestive, in quanto esse, non concretandosi in una clausola immediatamente espulsiva dalla gara (come meglio si dirà appresso), non avrebbero dovuto essere gravate entro trenta giorni dalla loro pubblicazione, bensì solo allorché ne fosse stata fatta concreta applicazione alla posizione di un partecipante, come nel caso in esame è accaduto.

Ed invero, qualora la ricorrente avesse ridotto nelle dimensioni entro i previsti limiti la sua offerta -invariato il contenuto- quest’ultima avrebbe dovuto essere esaminata per intero.

Sono invece irricevibili per tardività le analoghe doglianze contenute nei motivi aggiunti notificati il 14 novembre 2025, a fronte della piena conoscenza del provvedimento lesivo dei suoi interessi avuta dalla ricorrente il 7 maggio 2025.

5. – Tanto premesso, è nota al Collegio la giurisprudenza per cui (ad esempio, T.A.R. Lazio sez. III quater, 21/11/2025, n. 20800; T.A.R. Lazio sez. II, 17/06/2024, n. 12303), la clausola che prevede, per la violazione dei limiti dimensionali, lo stralcio di una parte dell'offerta rappresenta una vera e propria sanzione espulsiva, in contrasto con il divieto di aggravamento degli oneri procedimentali nonché con l'interesse della stessa Amministrazione a selezionare l'offerta migliore; e dunque una tale clausola, ove interpretata nel senso che la mancata osservanza di un parametro solo formale riferito ad una mera modalità redazionale di formulazione del testo, comporta l'esclusione dell'offerta indipendentemente dai suoi contenuti, è radicalmente nulla per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione ma, prima ancora, per violazione del principio di imparzialità e buon andamento di cui all' articolo 97 Cost. , potendo consentire ad un'offerta qualitativamente peggiore o maggiormente onerosa di prevalere sull'offerta migliore per motivi che nulla hanno a che fare con l'interesse pubblico.

Va tuttavia rilevato, in primo luogo, che dette pronunzie del Tribunale non si attagliano compiutamente alla fattispecie qui in esame, in cui, a fronte di una specifica e cogente disposizione di gara che fissava il limite massimo a 25 pagine, la ricorrente ha presentato un’offerta che sommava 74 pagine.

Quelle pronunzie, invero sono state dettate in situazioni assai diverse, ossia a fronte di offerte che -detratte le pagine da non inserire nel computo a norma della stessa legge di gara- si discostavano, sotto il profilo dimensionale, di poco rispetto a quanto prescritto.

6. – Ma, soprattutto, esse si richiamano al principio di tassatività delle cause di esclusione dalle gare, previsto nel Codice di cui al d.lgs. n. 36\2023 all’art. 10, la cui violazione comporta la sanzione di nullità delle clausole della legge di gara che ne sono affette.

Il Collegio deve però rilevare che tale norma non risulta applicabile al caso di specie.

In primo luogo, nella gara in esame il superamento dei limiti dimensionali non comportava una espressa comminatoria di esclusione dalla gara, bensì solo l’irrilevanza delle pagine successive a quella n. 25.

Ne segue che, ove nelle prime 25 pagine fossero stati presenti tutti gli elementi atti ad una compiuta e completa valutazione dell’offerta tecnica, la commissione di gara non si sarebbe potuta esimere dall’effettuare tale valutazione e dall’assegnare all’offerente il conseguente punteggio, che bene avrebbe potuto condurre ciascuno dei concorrenti oltre la soglia di ammissibilità pari a 42\70, oltre che uno solo di essi all’aggiudicazione.

Inoltre, il citato art. 10, al comma 2, dispone espressamente che “2. Le cause di esclusione di cui agli articoli 94 e 95 sono tassative e integrano di diritto i bandi e le lettere di invito; le clausole che prevedono cause ulteriori di esclusione sono nulle e si considerano non apposte.”

La norma, come osservato anche dalla recente giurisprudenza d’appello (Cons. Stato, Sez. III, 3/6/2025, n. 4791; Sez. V, 30/9/2025, n. 7631), si riferisce esclusivamente ai requisiti soggettivi degli operatori economici, mentre le caratteristiche dell'offerta tecnico-economica che divergono dalle prescrizioni della lex specialis devono essere valutate secondo il parametro di conformità di cui all'art. 107 del Codice dei contratti pubblici.

Pertanto, secondo tale impostazione, che il Collegio condivide, “Prescindendo dal principio di tassatività delle cause di esclusione, la prevista esclusione delle offerte economiche pari alla base di asta configura più correttamente una causa di inammissibilità dell'offerta affetta. 1.3. - In definitiva, l'invocato principio di tassatività delle cause di esclusione (dell'operatore economico) non trova pertinente applicazione in casi siffatti di difformità delle offerte per qualsivoglia ragione tecnico-formale, dovendosi piuttosto individuare quale paradigma normativo di riferimento l'art. 107 del D.Lgs. n. 36 del 2023 secondo cui gli appalti sono aggiudicati previa verifica, fra l'altro, che "l'offerta è conforme alle previsioni contenute nel bando di gara o nell'invito a confermare l'interesse nonché nei documenti di gara" (comma 1 lett. a) di tal ché la lex specialis di gara, se non annullata per altre ragioni, assurge a parametro di scrutinio della legittimità delle ammissioni e delle esclusioni” (Cons. Stato, Sez. III, 3/6/2025, n. 4791).

Può, infine, essere aggiunto che la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (come anche infra citata) si muove nel senso di ritenere in linea astratta legittima l’introduzione di clausole concernenti i limiti dimensionali dell’offerta tecnica, purché esse siano applicate cum grano salis e corrispondano, nella loro concreta applicazione, all’interesse reale a che i concorrenti non possano trarre un vantaggio indebito dalla formulazione dell’offerta in senso difforme (Cons. Stato, Sez. V, n. 11371 del 2023; id. n. 7815 del 2023; Tar Salerno, n. 1298 del 2025). Così, come il ricorrente non aggiudicatario potrà coltivare la censura solo se dimostri che l’inosservanza dei limiti dimensionali ha effettivamente avvantaggiato l’aggiudicatario, così l’applicazione della clausola in danno di un concorrente richiederà di apprezzare se lo scostamento non sia meramente marginale, e se la mancata applicazione di essa possa apportare un indebito vantaggio competitivo. Nel caso di specie, a fronte di un limite di 25 pagine espressamente prescritto a tutti i concorrenti con clausola in sé esente da nullità, la ricorrente ha formulato un’offerta di ben 74 pagine. Ove la stazione appaltante non la avesse esclusa, pertanto, essa avrebbe goduto di una posizione di estremo favore, stante il carattere dettagliato dei profili tecnici sui quali ha potuto diffondersi, rispetto ai concorrenti che, invece, si sono uniformati alla legge di gara.

7. – Pertanto, il piano dell’esame deve trasferirsi su quello -cui pure lo conducono le censure di parte ricorrente- della ragionevolezza dell’onere formale imposto dall’art. 16 del Capitolato di gara, che secondo la tesi della AT sarebbe “manifestamente sproporzionato rispetto all’ampiezza e alla complessità delle informazioni richieste ai concorrenti”, dovendo ricomprendere “tra l’altro, il Progetto Educativo, il Regolamento interno di gestione, le strategie psicopedagogiche, le soluzioni organizzative e gestionali rispettando rigorosamente i requisiti minimi previsti dagli standard qualitativi imposti come linee guida dal Dipartimento Scuola, Lavoro e Formazione Professionale di Roma Capitale (…)”, e dunque si porrebbe in contrasto con l’obiettivo di selezionare la migliore offerta sotto il profilo qualitativo.

Questo esame deve essere dunque condotto alla luce della condivisibile giurisprudenza (anche) del Tribunale (ad esempio, T.A.R. Lazio sez. III, 18/11/2025, n. 20538) per cui “"la prescrizione sul numero massimo delle pagine della relazione tecnica allegata all'offerta deve essere interpretata cum grano salis" (da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 18 agosto 2023, n. 7815) e, dall'altro, "il ricorrente, che intenda valorizzare la violazione [del limite di pagine imposto dalla lex specialis], deve fornire prova - anche solo presuntiva - che la violazione si sia (non solo effettivamente, ma anche specificamente: cioè a dire con riguardo alla puntuale incidenza dello sforamento quantitativo sul margine di valutazione della proposta negoziale) tradotta in un indebito vantaggio per il concorrente a danno dell'altro" (Cons. di St., sez. V, 5 luglio 2021 n. 5112)" (T.A.R. Campania, Sez. VII, 26 maggio 2025, n. 4003).”

La giurisprudenza d’appello (Consiglio di Stato sez. V, 18/8/2023, n. 7815), sul punto, ha avuto modo di soggiungere che “In tale prospettiva, il superamento del limite massimo di pagine previsto dal disciplinare di gara per la redazione dei documenti componenti l'offerta rappresenta una giusta ragione di censura del provvedimento di aggiudicazione solo se previsto a pena di esclusione dalla procedura di gara (il che non è nella vicenda in esame), e non invece nel caso in cui si preveda solamente che le pagine eccedenti non possano essere considerate dalla commissione ai fini della valutazione dell'offerta: in tale ultimo caso, infatti, il ricorrente, che intenda valorizzare la violazione, deve fornire prova - anche solo presuntiva - che la violazione si sia (non solo effettivamente, ma anche specificamente: cioè a dire con riguardo alla puntuale incidenza dello sforamento quantitativo sul margine di valutazione della proposta negoziale) tradotta in un indebito vantaggio per il concorrente a danno dell'altro (così Cons. Stato, sez. V, 5 luglio 2021 n. 5112; Id., 9 novembre 2020, n. 6857; Id., 2 ottobre 2020, n. 5777; Id., sez. III, 25 marzo 2021, n. 2516).”

Alla luce di tanto devono essere, allora, favorevolmente apprezzate le difese di ATAC nella parte in cui evidenziano che la ricorrente non ha dimostrato in alcun modo che il limite dimensionale imposto all’offerta tecnica fosse irragionevole, sproporzionato o lesivo della partecipazione, e che “Una simile dimostrazione, peraltro, non avrebbe potuto essere fornita, considerato che gli altri operatori economici hanno presentato proposte progettuali complete e strutturate nel rispetto del medesimo limite dimensionale, dimostrando in fatto la sua adeguatezza e proporzionalità.”

Parimenti condivisibile è l’affermazione della stazione appaltante che sottolinea come la clausola della legge di gara si palesi ragionevole alla luce della specificità della stessa, non solo sotto il profilo della speditezza della procedura, ma, soprattutto, sotto quello della assenza di particolare complessità tecnico-specialistica “tale da giustificare relazioni progettuali di estensione illimitata”, dovendosi invece privilegiare esigenze di chiarezza e concretezza della proposta.

Le doglianze in esame, pertanto, nella misura in cui sono risultate tempestive, devono essere respinte.

8. – Deve essere respinto anche il terzo motivo introduttivo, che lamenta il difetto di competenza tecnica della Commissione di gara nella materia oggetto dell’appalto, in asserita violazione dell’art. 93 d.lgs. n. 36\2023.

Il motivo, che pure, in astratto, avrebbe avuto priorità logica sui restanti, in quanto attiene ad un vizio potenzialmente caducatorio dell’intera procedura di gara, viene esaminato solo dopo quelli relativi all’art. 16 del capitolato per comodità espositiva.

Ed infatti, ritiene il Collegio che, innanzitutto, la ricorrente non abbia interesse alla censura.

Al riguardo è sufficiente osservare che la Commissione di gara, nel caso in esame, a fronte della chiara dizione della legge di gara -pienamente legittima, come esposto in precedenza- altro non avrebbe potuto fare che applicarne il contenuto, e dunque non attribuire alla ricorrente il punteggio relativo ad elementi di valutazione contemplati oltre la pagina n. 25 della sua offerta tecnica.

Pertanto, il limitato punteggio attribuito a quest’ultima, così come la -conseguente- mancata ammissione all’ulteriore corso della procedura della medesima, nulla hanno a che vedere con le specifiche competenze professionali dei componenti l’organo temporaneo di valutazione.

Sul punto va precisato che il Collegio aderisce all’indirizzo giurisprudenziale secondo cui eventuali vizi di composizione della Commissione di gara, ove dedotti all’esito della gara, possono essere fatti valere soltanto se la censura si accompagni alla prova che, in concreto, quel vizio ha arrecato un danno alla parte ricorrente.

È perciò necessario che questo genere di doglianza, per essere ammissibile, si accompagni a censure concernenti l’attribuzione del punteggio.

Nel caso di specie, il ricorso introduttivo ne è privo, essendosi in quella sede la ricorrente limitata a una mera formula di stile nella parte recante i motivi di censura che non permette di ritenere articolata alcuna specifica doglianza.

Con i soli motivi aggiunti, la ricorrente ha contestato l’attribuzione dei punteggi, ciò che, in linea astratta, avrebbe potuto permettere di coltivare la censura concernente la competenza dei commissari di gara.

Tuttavia, come subito si vedrà, le doglianze concernono sub criteri relativi a segmenti dell’offerta tecnica eccedenti, e di parecchio, le 25 pagine consentite, con la conseguenza che su tali profili l’attribuzione di un punteggio pari a 0 (tali sono nella sostanza anche i punteggi di 0,24, sub criterio B, e 0,27, sub criterio A3, che divergono da 0 solo perché, con il metodo del confronto a coppie, l’offerta è stata paragonata a quella di un concorrente che a sua volta aveva valicato il limite delle 25 pagine) non è frutto di alcuna discrezionalità tecnica della Commissione, ma di una attività dovuta, che non richiede alcuna competenza specifica.

Quanto al solo sub criterio A1, la ricorrente dichiara di avere svolto il relativo segmento dell’offerta, seppure solo in parte, nelle prime 25 pagine, e lamenta quindi l’attribuzione del punteggio di 0.

Senonché, questa censura è tardiva, posto che fin dal ricorso introduttivo la circostanza era pienamente nota alla ricorrente, che infatti vi accenna nella parte in fatto del ricorso, ma non la rende, come sarebbe stato suo onere, oggetto di un motivo di ricorso: è ben noto che il motivo cd. intruso è inammissibile, sicché la riproposizione di esso con motivi aggiunti intervenuti oltre il termine per il ricorso principale è destinata a pronuncia di irricevibilità

Ne segue l’inammissibilità del motivo.

9. – Infine, si palesano inammissibili pure il primo e il secondo ricorso per motivi aggiunti là dove le relative doglianze pretendono di sovrapporre le valutazioni tecnico-discrezionali che sono (e sarebbero) state di competenza della Commissione con quelle proposte dalla ricorrente.

Come noto, infatti, in linea di principio nell'ambito di una procedura di gara ad evidenza pubblica, la valutazione delle offerte tecniche rappresenta l'espressione di un'ampia discrezionalità tecnica della stazione appaltante, con conseguente insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attribuiti dalla commissione, qualora non risultino inficiate da macroscopici errori di fatto, da illogicità o da irragionevolezza manifesta.

Per sconfessare il giudizio della commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l'evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto (fra tante, Cons. Stato, Sez. VII, Sentenza, 20/06/2025, n. 5392).

Tanto più che, come ripetuto, nel caso in esame la valutazione dell’offerta tecnica, nel suo aspetto dirimente, si è -legittimamente- fermata alla obiettiva constatazione della sua eccedenza rispetto ai limiti dimensionali massimi fissati dalla legge di gara, e non ha perciò neppure dovuto impegnare alcuna forma di discrezionalità tecnica in senso proprio (con l’eccezione, al limite, del criterio A1, per il quale si è già rilevata la tardività della censura).

E dunque, per una deliberata scelta redazionale dell’offerta attribuibile esclusivamente alla ricorrente (violativa della legge di gara), solo marginalmente tale valutazione ha potuto riguardare il merito della proposta progettuale della medesima: ed in tale misura, per quanto appena detto, la relativa censura è inammissibile davanti al Giudice Amministrativo.

Va ad ogni modo rilevato che, anche sotto il profilo della prova di resistenza, le censure in esame si palesano ulteriormente inammissibili, atteso che le pagine da 1 a 25 dell’offerta tecnica della ricorrente, che esauriscono la parte della stessa che avrebbe potuto essere oggetto di scrutinio da parte della commissione di gara, trattano (senza peraltro esaurirla) la sola voce di valutazione “A - Qualità del progetto educativo e del servizio offerto” di cui all’art. 18 del disciplinare di gara, che, per tutte le voci di valutazione contemplate in tale parte della lex specialis, avrebbe potuto dare diritto a un massimo di punti pari a 35, comunque inferiore alla soglia di 42\70 prevista per l’ulteriore corso della procedura.

10 .- La domanda risarcitoria in forma specifica o, in subordine, per equivalente, solo accennata dalla ricorrente, si palesa comunque infondata, atteso che, per quanto detto, essa difetta dell’imprescindibile elemento dell’ingiustizia del (neppure dimostrato) danno.

11. - In conclusione, nella parte in cui vi è proposta l’azione di annullamento, il ricorso introduttivo è infondato e deve essere respinto (mentre nella parte in cui tale ricorso concreta un’istanza ex art. 116 comma II c.p.a. è già stato definito con ordinanza n. 17339\2025), mentre i motivi aggiunti sono in parte irricevibili e in parte inammissibili, come da motivazione; la domanda di risarcimento dei danni è infondata e va respinta.

Le spese, per la peculiarità delle questioni trattate, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando:

- respinge il ricorso introduttivo per quanto residua;

- in parte dichiara irricevibili e per il resto dichiara inammissibili, come da motivazione, i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

IL IN, Consigliere, Estensore

Lucia Maria Brancatelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL IN	Marco Bignami

IL SEGRETARIO