Pubblicato il 28/01/2026

N. 00405/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01298/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1298 del 2024, proposto da
LE ED, rappresentato e difeso dagli avvocati Elia Di Matteo, Alessandra Colombo Taccani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Gestione Governativa Navigazione Laghi Maggiore di Garda e di Como, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio in Milano, via Freguglia, 1;

per l’annullamento

1. e/o la dichiarazione di nullità o di inefficacia o per la disapplicazione della Nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. n. 38390 datata 18.12.2023 avente per oggetto: “Commissione di verifica amministrativa istituita con decreto n. 106 del 16 maggio 2023 in ordine a quanto segnalato con esposto pervenuto in data 23 marzo 2023 prot. n. 8755, nonché a quanto segnalato dal Collegio dei Revisori dei conti della Gestione governativa dei servizi pubblici di linea di navigazione sui Laghi Maggiore, di Garda e di Como nei verbali n. 8 del 2022 e nn. 1-2-3 e 4 del 2023”, nonché ogni atto pregresso, connesso e conseguente, anche se allo stato non noti e, specificatamente, gli atti richiamati nella nota ministeriale prot. n. 38390/2023: a) l’esposto anonimo n. 01 acquisito al protocollo del Ministero n. 8755 del 23.03.2023; b) il decreto n. 106 del 16.05.2023; c) la nota riservata prot. n. 34201/2023; d) la relazione riservata della Commissione di verifica amministrativa; e) l’esposto anonimo n. 02 diretto al Presidente del Collegio dei Revisori di Roma + altri, nonché f) tutti gli ulteriori atti, allo stato, non noti e sui quali è stata fondata la illegittima, grave e dannosa attività di verifica amministrativa;

2. Per l’esibizione e il deposito ex art. 210 c.p.c. presso la Segreteria del TAR e nel fascicolo di causa, da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Gestione Governativa Navigazione Laghi Maggiore, di Garda e di Como, in solido, della Nota ministeriale prot. n. 38390 datata 18.12.2023, nonché degli atti e dei documenti effettivamente presenti e giacenti presso il Ministero e gli Uffici della Gestione Governativa di Milano, tra cui a) l’esposto anonimo n. 01 acquisito al protocollo del Ministero n. 8755 del 23.03.2023; b) il decreto n. 106 del 16.05.2023; c) la nota riservata prot. n. 34201/2023; d) la relazione riservata della Commissione di verifica amministrativa; e) l’esposto anonimo n. 02 diretto al Presidente del Collegio dei Revisori di Roma + altri, nonché f) tutti gli ulteriori atti, allo stato, non noti e sui quali è stata fondata la illegittima, grave e dannosa attività di verifica amministrativa. ED si riserva, occorrendo, di promuovere ricorso per motivi aggiunti, richiesta di concessione delle più idonee misure cautelari e di integrazione del contraddittorio;

3. Con riserva di chiedere il risarcimento del danno in forma specifica e/o per equivalente ovvero mediante l’annullamento/revoca/archiviazione della Nota prot. n. 38390 del 18.12.2023; in ogni caso, il danno patrimoniale, non patrimoniale e di immagine patito e patiendo da parte ricorrente sarà quali/quantificato in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Gestione Governativa Navigazione Laghi Maggiore di Garda e di Como;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il dott. ND LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato e depositato il 6 giugno 2024, parte ricorrente ha impugnato la nota del 18.12.2023 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, avente ad oggetto: “ Commissione di verifica amministrativa istituita con decreto n. 106 del 16 maggio 2023 in ordine a quanto segnalato con esposto pervenuto in data 23 marzo 2023 prot. n. 8755, nonché a quanto segnalato dal Collegio dei Revisori dei conti della Gestione governativa dei servizi pubblici di linea di navigazione sui Laghi Maggiore, di Garda e di Como nei verbali n. 8 del 2022 e nn. 1-2-3 e 4 del 2023 ”, unitamente agli atti presupposti. Il ricorso contiene anche istanza ai sensi dell’art. 210 c.p.c. di esibizione e deposito di documenti.

1.1. In fatto, il ricorrente deduce:

- di essere dipendente della Gestione Governativa Navigazione Laghi Maggiore, di Garda e di Como;

- che nel 2023 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha avviato nei suoi confronti un procedimento di verifica amministrativa, sulla base di un esposto anonimo pervenuto in data 23 marzo 2023, e conclusosi con la nota prot. n. 38390 del 18.12.2023 impugnata, di cui è venuto a conoscenza soltanto il 20.4.2024 tramite messaggio whatsapp di un conoscente;

- che le risultanze dell’indagine amministrativa non gli sono state comunicate e non sono state neppure correttamente custodite, poiché risultavano nella disponibilità di soggetti anonimi e diffuse a un pubblico ampio;

- che la documentazione è stata trasmessa anche a diverse autorità, tra cui la Corte dei Conti, la Procura della Repubblica di Milano e il Comandante della Guardia di Finanza di Milano, e da ciò potrebbero essere scaturite ulteriori indagini e azioni, allo stato ignote al ricorrente;

- che il provvedimento impugnato riferisce che, con nota riservata del 9.11.2023, il Capo dipartimento della mobilità sostenibile ha trasmesso alla Direzione Generale una relazione riservata predisposta dalla Commissione di verifica amministrativa, da cui risulta che il ricorrente, nella qualità di Direttore generale negli anni dal 2015 al 2022, ha percepito una retribuzione lorda, comprensiva del premio di risultato, superiore al tetto retributivo per i dipendenti pubblici fissato dal DPCM 23 marzo 2012.

1.2. In diritto, il ricorso è affidato a un motivo di ricorso:

Violazione e falsa applicazione di legge – illegittimità dell’attività di verifica avviata a seguito di esposto anonimo - atto inutilizzabile privo di rilevanza e di contenuto probatorio – Violazione dei principi di trasparenza, del contraddittorio e del diritto alla difesa (art. 1 e 7 Legge n. 241/90; artt. 3, 24, 97, 111 Cost.) - Accesso agli atti (art. 22 e ss. L. 241/90) - Violazione dei principi generali di buona fede e correttezza (artt. 1175 e 1375 c.c.) - Violazione e falsa applicazione di legge e del dovere di custodia degli atti (art. 2 DPR 445/2000) - Tutela ex art. 113 Cost. e artt. 7, 29 e 40 CPA – Ordine di esibizione ex art. 210 c.p.c. e deposito atti e documenti presso la Segreteria del TAR - Ed altro.

Ad avviso del ricorrente, la nota impugnata è illegittima in quanto l’attività di verifica nei suoi confronti sarebbe stata avviata sulla base dell’infondato contenuto di un esposto anonimo, peraltro, diffuso in fotocopia, con ogni conseguente dubbio circa la integrità, originalità e autenticità. L’indagine sarebbe stata condotta senza alcun contraddittorio, sulla base di un documento che non costituisce elemento di prova e, pertanto, inutilizzabile. Inoltre, l’attività amministrativa sarebbe fondata, oltre che sull’esposto anonimo, sul contenuto di atti auto-qualificati “riservati”, non notificati all’interessato, ma illegittimamente diffusi, e che il ricorrente ha diritto a conoscere in ossequio al principio di trasparenza.

2. Si sono costituite le amministrazioni resistenti, a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, eccependo:

- l’incompetenza territoriale del TAR Lombardia – Milano in favore del TAR Lazio, in quanto l’atto oggetto di censura è stato formato dalla Commissione Ministeriale nominata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, avente sede a Roma;

- l’inammissibilità del ricorso, poiché esso avrebbe ad oggetto note e comunicazioni prive di valore provvedimentale, qualificabili al più come atti endoprocedimentali e, come tali, inidonei a produrre effetti lesivi;

- l’infondatezza del ricorso, in quanto l’Amministrazione, a seguito di segnalazioni o per propria valutazione, è legittimata e tenuta ad avviare procedure interne di verifica per garantire il buon andamento, l’imparzialità e l’efficienza dell’azione amministrativa e il rispetto delle norme; per altro la Gestione Governativa Navigazione potrebbe utilizzare atti interni del Ministero per avviare eventuali procedure di contestazione, nel rispetto della legge n. 241/1990;

- che, nel caso di specie, la Gestione ha avviato la procedura di contestazione limitatamente ai punti 1) e 2) della nota prot. n. 38390 (“Retribuzione percepita dall’Avvocato ED nella qualità di Direttore generale” e “Modalità di corresponsione dei premi di produttività all’Avv. ED”), sui quali è in corso il contraddittorio previsto dalla normativa;

- infine, che le segnalazioni anonime possono legittimare l’avvio di indagini interne, pur non potendo da sole fondare procedimenti disciplinari o sanzioni.

3. Nella memoria depositata il 18 dicembre 2025, parte ricorrente ha dedotto:

- la tempestività e ammissibilità del ricorso, perché diretto contro una nota che ha prodotto effetti immediati e lesivi, e correttamente radicato presso il TAR Lombardia ai sensi dell’art. 13, comma 2, c.p.a.;

- che, con atto del 13 giugno 2024, la Navigazione Laghi gli ha intimato la restituzione di € 583.809,12 e ha disposto trattenute stipendiali pari al 50% della retribuzione;

- che il tetto retributivo gli è stato applicato retroattivamente, in violazione del principio tempus regit actum oltre che di una nota ministeriale del 3 ottobre 2023 che escludeva l’applicabilità del tetto alla posizione del ricorrente;

- in via subordinata, che il criterio di calcolo dell’indebito è errato perché avrebbe dovuto essere effettuato al netto e non al lordo;

- che tutte le trattenute successive alla sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 135/2025 devono ritenersi illegittime.

4. Con memoria di replica, la difesa resistente ha insistito nelle proprie eccezioni, osservando in particolare quanto segue:

- la sentenza della Corte Costituzionale invocata da controparte non inciderebbe sull’accertamento condotto dalla Commissione ministeriale prima della sua pronuncia, e quindi sull’applicazione della legge all’epoca vigente;

- la restituzione delle trattenute è circoscritta alla sola parte di esse calcolata sulla differenza fra l’imponibile generato dalla retribuzione eccedente il tetto massimo e quello riferito alla retribuzione annua ricondotta alla soglia dei 240.000 euro.

5. All’udienza pubblica del 20 gennaio 2026, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio deve scrutinare l’eccezione di incompetenza territoriale di questo Tribunale in favore del T.A.R. Lazio, sede di Roma, sollevata dalla difesa delle parti resistenti.

1.1. L’eccezione è infondata.

Come noto, ai sensi dell’art. 13, comma 1, c.p.a., “ Sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all'ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede ”.

Ai sensi dell’art. 13, comma, 2, c.p.a., invece, “ Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio ”.

Orbene, nel caso di specie non può trovare applicazione, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, il criterio speciale della “sede di servizio” previsto dall’art. 13, co. 2 cit., trattandosi di regola operante soltanto “per le controversie riguardanti pubblici dipendenti e rientranti nel perimetro della giurisdizione del giudice amministrativo in regime di diritto pubblico” ( ex multis , T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V, 1° giugno 2022, n. 7150).

Deve quindi farsi riferimento ai criteri generali individuati nel primo comma della disposizione richiamata.

Si tratta del criterio della “sede” dell’amministrazione che ha adottato il provvedimento impugnato e del criterio degli “effetti diretti” del provvedimento. In caso di concorso, il criterio degli “effetti diretti” prevale (“comunque”) su quello della “sede” (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 6 ottobre 2025, n. 3108).

Pertanto, il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla “sede” dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli “effetti diretti” dell’atto “ qualora detta efficacia si esplichi esclusivamente nel luogo compreso in una diversa circoscrizione di Tribunale amministrativo regionale ” (Adunanza Plenaria n. 13/2021).

Come è stato affermato, “ la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è indubbiamente quella di temperare il c.d. criterio della sede, radicando, secondo un più generale principio di prossimità, che costituisce corollario del principio di difesa ex art. 24 Cost., e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa, che è accolto dal legislatore costituzionale all’art. 125 Cost., la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale ” (Adunanza Plenaria n. 13/2021).

Nel caso di specie sussiste la competenza territoriale di questo Tribunale in virtù del criterio dell’efficacia spaziale (art. 13, co. 1). La causa petendi del giudizio, infatti, è costituita dalla asserita illegittimità dell’attività di verifica avviata dall’Amministrazione nei confronti del ricorrente, in relazione alle funzioni da quest’ultimo svolte quale dirigente della Gestione governativa dei servizi pubblici di linea di navigazione sui Laghi Maggiore, di Garda e di Como. Gli atti impugnati hanno quindi effetti limitati all’ambito territoriale della circoscrizione del T.A.R. Lombardia, sede di Milano, che deve ritenersi territorialmente competente.

2. Tanto premesso, il ricorso è inammissibile per carenza di interesse.

Come noto, l’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100 c.p.c., (applicabile nel processo amministrativo per il tramite del rinvio esterno di cui all’art. 39, comma 1, c.p.a.), è la condizione richiesta per poter proporre una domanda o per poter contraddire alla stessa ed implica la necessità che il ricorrente ottenga un’effettiva utilità e, cioè, un risultato di vantaggio dall’accoglimento del ricorso. Corollari dell’interesse ad agire sono: i) la personalità, nel senso che l’utilità deve essere riconducibile al soggetto che propone il ricorso; ii) l’attualità, nel senso che l’interesse deve esistere al momento del ricorso, non essendo sufficiente la mera eventualità della lesione; iii) la concretezza, nel senso che il pregiudizio deve essersi effettivamente verificato ( ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 15 settembre 2025, n. 7325).

Orbene, nel caso di specie è stata impugnata la nota del 18.12.2023 che, ad avviso del Collegio, costituisce un atto interno, con il quale l’amministrazione controllante (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) ha notiziato la controllata (Gestione Governativa Navigazione Laghi) circa le criticità rilevate nel corso di una attività di verifica, con conseguente invito a porre in essere le attività idonee a ripristinare la legalità violata. Si tratta, quindi, di una determinazione non immediatamente lesiva della sfera giuridica del ricorrente.

Gli effetti pregiudizievoli lamentati dal ricorrente sono, invero, riconducibili agli atti applicativi mediante i quali l’amministrazione gli ha domandato la restituzione delle somme indebitamente percepite (cfr. in particolare la nota del 13.6.2024, depositata dal ricorrente il 4.12.2025).

A tal riguardo, parte ricorrente sostiene che gli atti con i quali la Gestione gli ha richiesto il rimborso degli importi eccedenti il tetto retributivo, tra cui la nota prot. n. 3654 del 13.06.2024, sarebbero “ meramente consequenziali o esecutivi ” rispetto alla nota del 18.12.2023, e non vi sarebbe dunque l’onere di impugnarli, in quanto essi verrebbero automaticamente caducati per effetto dell’annullamento del primo atto.

Il Collegio ritiene che la tesi esposta non sia persuasiva.

Si rammenta che, per consolidato orientamento, ricorre l’invalidità caducante allorché due atti appartengano alla medesima sequenza procedimentale (intesa anche come collegamento procedimentale) e siano avvinti da un nesso di presupposizione-consequenzialità, in virtù del quale il primo provvedimento costituisce il presupposto unico e imprescindibile del secondo, senza che quest’ultimo sia soggetto ad alcuna altra valutazione da parte dell’amministrazione competente (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sezione III, 7 maggio 2025, n. 3872 ).

Ne discende la necessità di valutare l’intensità del rapporto di conseguenzialità tra l'atto presupposto e l’atto successivo, con riconoscimento dell’effetto caducante qualora detto rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l’atto successivo si ponga, nell’ambito dello stesso contesto procedimentale, come conseguenza ineluttabile rispetto all’atto precedente ( ex multis , Consiglio di Stato, sez. V, 13 novembre 2015, n. 5188).

Nel caso di specie, il Collegio non ravvisa questo collegamento.

Fermo restando che la determinazione del 18.12.2023 gravata ha carattere di atto meramente interno, non autonomamente impugnabile, si osserva che la nota in parola lasciava un margine di discrezionalità all’ente vigilato nella scelta delle determinazioni idonee a porre rimedio alle criticità rilevate. A pag. 2 della nota si legge, infatti: “ Sulla base di quanto rilevato la Commissione ritiene che possano ricorrere gli estremi per l’attivazione da parte di codesta Gestione di azioni di self cleaning volte a perseguire un adeguato riordino delle retribuzioni dei libelli apicali in relazione alle relative responsabilità ”. Non può quindi ritenersi che le successive richieste di recupero nei confronti del ricorrente rappresentino conseguenze inevitabili dell’atto impugnato, e non costituiscano il frutto di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi.

Per quanto esposto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

3. Le spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore delle amministrazioni resistenti, in solido fra loro, che liquida in complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN LI, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

ND LI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND LI	AN LI

IL SEGRETARIO