Pubblicato il 12/08/2025

N. 00390/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00336/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 336 del 2021, proposto da
Amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico della Frazione di RC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Lepidi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;

nei confronti

Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città De L'Aquila e i Comuni del Cra, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del decreto del Ministero della Cultura - Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio – Servizio III, rep. N. 902 del 6 agosto 2021 notificato a mezzo PEC in data 10 agosto 2021 (all.to n. 1) di rigetto del ricorso amministrativo precedentemente proposto avverso il provvedimento della SABAP-AQ n. 2519/2021 avente ad oggetto l'insussistenza dell'interesse culturale del Palazzetto sito in L'Aquila, frazione di Santi (AQ), Via Alfonsi n. 4 e distinto in NCEU Fg. 16, p.lla n. 183, subb. nn. 1 e 2, nonché di ogni atto presupposto e/o consequenziale e, nello specifico, del verbale dei Comitati tecnici - scientifici riuniti in seduta congiunta del 2 agosto 2021, n. 18 trasmesso con il provvedimento gravato in codesta sede.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2025 il dott. Mario Gabriele Perpetuini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.§. L’Amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico di RC è l’ente esponenziale che gestisce il demanio collettivo delle frazioni aquilane di Menzano, Santi e Casaline.

Parimenti, l’BU, per conto della collettività che ne è proprietaria, gestisce alcuni immobili tra cui rientra il Palazzetto settecentesco sito nella frazione di Santi in Via Alfonsi n. 4 in relazione al quale la ricorrente presentava l’istanza ex art. 12 D.Lgs n. 42/2004 finalizzata a verificarne l’interesse culturale.

In data 19 aprile 2021 la SABAP-AQ notificava il decreto n. 46/2021 (reso dalla Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale dell’Abruzzo) che dichiarava l’insussistenza dell’interesse culturale dell’immobile predetto in quanto comune esempio di architettura rurale.

Il decreto veniva, quindi, gravato con ricorso amministrativo notificato il 14 maggio 2021 e, con PEC del 10 agosto 2021, veniva comunicato il decreto definitivo di rigetto il quale, richiamando il parere espresso dai Comitati tecnici scientifici riuniti in seduta comune, confermava l’esito negativo del primo decreto.

Avverso i provvedimenti predetti è insorta l’Amministrazione ricorrente.

Si è costituita come memoria di mera forma l’Amministrazione intimata.

All’udienza pubblica del 9 luglio 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2.§. Con il primo motivo di ricorso si lamenta la “Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 D.Lgs n. 42/2004; violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis L. n. 241/1990; violazione del principio del contraddittorio; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990; carenza di motivazione; eccesso di potere per difetto di istruttoria”.

Nello specifico si sostiene la violazione del termine di 120 giorni per la conclusione del procedimento di verifica in quanto l’istanza è stata presentata il 4 novembre 2020, mentre la definizione dell’iter è avvenuta il 19 aprile 2021 - e non entro il 4 marzo 2021 -, quindi in violazione dell’art. 12, comma 10 D.Lgs n. 42/2004.

Inoltre, si evidenzia la violazione, denunciata anche in sede di ricorso amministrativo, circa la mancata applicazione delle garanzie previste dall’art. 10 bis, L. n. 241/1990. Infatti, l’BU di RC non è stata messa a conoscenza dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda.

3.§. Osserva il collegio che nessun rilievo può essere attribuito al mancato rispetto del termine procedimentale dalla cui violazione può discendere, ai sensi dell’art. 12, comma 10 ter, solo una responsabilità dirigenziale.

Appare invece, fondata la censura sollevata in merito al mancato rispetto delle garanzie procedimentali di cui all’art. 10 bis, L. n. 241/1990.

La norma del comma 2 dell'art. 21 octies prevede che "il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".

Tale disposizione, in base alla consolidata giurisprudenza amministrativa, è stata ritenuta applicabile anche al difetto del preavviso di rigetto (Cons. Stato, sez. IV, 27 settembre 2016, n. 3948; Sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3667), condividendo con la comunicazione di avvio procedimentale del procedimento la stessa funzione di garantire il contraddittorio endoprocedimentale. Il c.d. preavviso di rigetto ha lo scopo di far conoscere all'amministrazione procedente le ragioni fattuali e giuridiche dell'interessato che potrebbero contribuire a far assumere una diversa determinazione finale, derivante dalla ponderazione di tutti gli interessi in gioco; sicché tale scopo viene meno ed è di per sé inidoneo a giustificare l'annullamento del provvedimento nei casi in cui il contenuto di quest'ultimo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, sia in quanto vincolato, sia in quanto, sebbene discrezionale, sia raggiunta la prova della sua concreta e sostanziale non modificabilità. L'art. 10-bis, L. n. 241 del 1990, così come le altre norme in materia di partecipazione procedimentale, va infatti interpretato ed applicato non in senso formalistico, ma avendo riguardo all'effettivo e oggettivo pregiudizio che la sua inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la pubblica amministrazione, sicché il mancato o l'incompleto preavviso di rigetto, al pari della non esplicita confutazione delle argomentazioni addotte dal privato in risposta al ricevuto avviso, non comporta l'automatica illegittimità del provvedimento finale, quando possa trova applicazione l'art. 21-octies della stessa L. n. 241 del 1990, secondo cui il giudice non può annullare il provvedimento per vizi formali, che non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale di un provvedimento, il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato; poiché l'art. 21 octies, secondo comma, attraverso la dequotazione dei vizi formali dell'atto, mira a garantire una maggiore efficienza all'azione amministrativa, risparmiando antieconomiche ed inutili duplicazioni di attività, laddove il riesercizio del potere non potrebbe comunque portare all'attribuzione del bene della vita richiesto dall'interessato, l'atto amministrativo non può essere annullato (cfr. Cons. Stato, sezione II, 17 settembre 2019, n. 6209; id, Sez. II , 9 giugno 2020, n. 3675; Consiglio di Stato sez. III, 19 febbraio 2019, n. 1156; Cons. Stato Sez. V, 8 febbraio 2021, n. 1126). Il fondamento giustificativo del riportato orientamento viene ravvisato nella evidente ratio della disposizione del secondo comma seconda parte dell'art. 21 octies, volta a far prevalere gli aspetti sostanziali su quelli formali, nelle ipotesi in cui le garanzie procedimentali non produrrebbero comunque alcun vantaggio a causa della mancanza di un potere concreto di scelta da parte dell'Amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 18 febbraio 2011, n. 1040; Sez. II, 12 marzo 2020, n. 1800).

Si deve però considerare che tale orientamento si è formato prima della modifica della seconda parte dell'art. 21 octies intervenuta con l'art. 12, comma 1, lett. i), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, con l'aggiunta della previsione, per cui "La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis".

Con tale aggiunta è stata realizzata una distinzione tra il regime della comunicazione di avvio del procedimento e quello del preavviso di rigetto per i procedimenti ad istanza di parte, la cui omissione non è superabile nel caso di provvedimento discrezionali, tramite l'intervento dell'effetto "processuale" della seconda parte del secondo comma dell'art. 21 octies, con la conseguenza che per i provvedimenti discrezionali, come quello oggetto del presente giudizio, rimane rilevante anche la sola omissione formale della mancata comunicazione del preavviso di rigetto.

L'attuale formulazione della norma sottrae, infatti, il modello procedimentale correlato all'esercizio di un potere discrezionale, ai meccanismi di possibile "sanatoria processuale" previsti in via generale per la violazione di norme sul procedimento, in caso di omissione del preavviso di rigetto (Consiglio di Stato sez. II, 14/03/2022, n.1790; Cons. Stato Sez. III, 22 ottobre 2020, n. 6378).

Nel caso di specie non risulta contestata l’omissione del cd. preavviso di rigetto per cui, in disparte ogni considerazione circa il merito della vicenda, il motivo di censura è fondato.

4.§. Il ricorso è, quindi, fondato limitatamente al motivo relativo alla violazione dell'art. 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e in tali limiti deve essere accolto con annullamento del provvedimento impugnato, salve le ulteriori determinazioni dell'Amministrazione.

In considerazione dell'accoglimento per un profilo esclusivamente formale le spese del giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

1) accoglie il ricorso nei limiti e termini di cui in motivazione;

2) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere, Estensore

Rosanna Perilli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mario Gabriele Perpetuini	Germana Panzironi

IL SEGRETARIO