Pubblicato il 16/03/2026

N. 02125/2026REG.PROV.COLL.

N. 05882/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5882 del 2025, proposto da TI OL VO, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Parente, Antonio Morrone, Goffredo Titti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Portogruaro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Roberta Brusegan, Fabio Francario, Katia Maretto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (sezione prima), n. 574, pubblicata il 18 aprile 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Portogruaro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il consigliere NA LL e uditi per le parti gli avvocati Parente, Morrone e Francario;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe nella parte in cui ha respinto i motivi aggiunti proposti avverso il decreto n. 15 del 28 marzo 2025, recante l’annullamento d’ufficio, ai sensi dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, del precedente decreto n. 13 del 12 marzo 2025 e la rinnovata revoca della nomina ad assessore comunale e delle correlate deleghe per le attività produttive, il commercio, i rapporti con le frazioni/quartieri.

1.2. L’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata:

1) per violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, dell’art. 46, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000, dell’art. 36 dello Statuto comunale, nonché per eccesso di potere per difetto di motivazione, per carenza di istruttoria, per travisamento dei presupposti, per contraddittorietà, per sviamento.

Secondo l’appellante la motivazione della revoca del secondo decreto, ritenuta dal giudice di primo grado, “non circostanziata” , ma in linea con i “canoni richiesti dalla giurisprudenza per questa tipologia di atto amministrativo” , si fonderebbe su argomentazioni generiche, non documentate, né riferite ad alcun evento, comportamento o episodio specifico, con conseguente insussistenza di circostanze idonee a supportare l’assunto di un atteggiamento dell’assessore revocato volto ad impedire il corretto funzionamento della giunta, il perseguimento degli obiettivi programmatici e la buona gestione dell’attività amministrativa e come tale sintomatico della rottura del rapporto di fiducia con il sindaco;

2) per difetto dei presupposti, per contraddittorietà, per irragionevolezza, per sviamento, per carenza dell’istruttoria, per violazione del principio di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa, dell’art. 97 Cost, dei principi del giusto procedimento.

Il provvedimento di revoca non conterrebbe né richiamerebbe alcun evento, comportamento, determinazione o condotta dell’appellante pregiudizievoli “ per una futura e proficua collaborazione in merito agli indirizzi programmatici, con la conseguente impossibilità di assicurare l’effettiva collegialità della giunta comunale nelle decisioni da intraprendere” . L’appellante non avrebbe mai espresso una posizione contraria all’indirizzo politico della maggioranza, avrebbe sempre votato a favore delle proposte della giunta, non avrebbe mai assunto condotte o determinazioni nemmeno implicitamente contrastanti con il metodo di lavoro collegiale, né avrebbe mai rilasciato dichiarazioni alla stampa se non relativamente alla vicenda della revoca in controversia. Ciononostante il giudice di primo grado, senza svolgere un’istruttoria sulle “posizioni assunte” dall’appellante asseritamente “non in linea con l’indirizzo politico dell’Amministrazione” o “in contrasto con gli altri membri della stessa ”, né una verifica sulla “mancata condivisione dell’indirizzo politico della maggioranza” , ivi compresa l’eventuale audizione dei capigruppo, avrebbe aderito alla motivazione della revoca ritenendola sufficiente a supportare il venir meno del rapporto fiduciario.

2. Il Comune di Portogruaro si è costituito in giudizio, ha evidenziato che l'elemento centrale che caratterizza la nomina e la revoca degli assessori è il rapporto di fiducia che deve intercorrere tra il sindaco e i membri della giunta ed ha concluso per la reiezione dell’appello ravvisando nel provvedimento impugnato la sufficiente e congrua esplicitazione delle ragioni a fondamento della revoca.

3. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

4. Alla pubblica udienza del 26 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello è fondato e meritevole di accoglimento per le seguenti ragioni.

6. Con il decreto impugnato in primo grado il Sindaco, previo annullamento, ai sensi dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, del precedente decreto n. 13 del 12 marzo 2025, ha nuovamente disposto la revoca della nomina dell’appellante ad assessore comunale unitamente alle deleghe conferitegli.

6.1. Si legge testualmente nel detto decreto che:

- “la mancanza di fiducia da parte del Sindaco nei confronti dell’Assessore VO è maturata nel corso del tempo, a causa di condotte tenute dallo stesso Assessore, anche durante le sedute della Giunta Comunale, non in linea con l’indirizzo politico dell’Amministrazione ovvero per prese di posizione in contrasto con gli altri membri della stessa, impedendo il confronto e avversando il metodo di lavoro collegiale finalizzato sempre alla tutela dell’interesse pubblico ”;

- “ tale reiterato comportamento ha arrecato un grave pregiudizio all’equilibrio politico-amministrativo dell’azione della Giunta palesandosi anche all’interno delle riunioni di maggioranza consiliare” ;

-“ sentiti anche i capigruppo consiliari di maggioranza” emergevano “circostanze e comportamenti tali da minare i rapporti all’interno della maggioranza consiliare, rendendo inevitabile la revoca anche per ragioni di opportunità politiche” ;

-“tali comportamenti dell’Assessore hanno determinato incomprensioni sia dal punto di vista politico che gestionale per cui è venuto meno il sostegno del gruppo politico di appartenenza”;

- “sono venute meno le basi per una futura e proficua collaborazione in merito agli indirizzi programmatici, con la conseguente impossibilità di assicurare l’effettiva collegialità della Giunta Comunale nelle decisioni da intraprendere” ;

- “l’Assessore si è profuso sulla stampa con affermazioni che non hanno fatto altro che acuire la frattura con il Sindaco dando piena prova di un atteggiamento non idoneo al ruolo già ricoperto” .

7. Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado, premessa la natura altamente discrezionale dell’atto di revoca, ha ritenuto sufficiente la motivazione dello stesso basata sulla “ mancanza di fiducia da parte del Sindaco nei confronti dell’Assessore VO” , perché “per quanto non circostanziata, risponde ai canoni richiesti dalla giurisprudenza per questa tipologia di atto amministrativo, che bene può essere basato su ragioni afferenti i rapporti politici interni alla maggioranza consiliare ed alle ripercussioni sul rapporto fiduciario tra Sindaco e singolo assessore, spettando peraltro al primo la valutazione dell’opportunità politica della scelta” . Anche il secondo motivo con il quale l’odierno appellante lamentava la contraddittorietà del provvedimento impugnato e l’ascrivibilità dello stesso ad un’iniziativa personale del sindaco diretta ad estrometterlo dalla gestione amministrativa del Comune, è stato disatteso sul presupposto che “la revoca deriva dalla – legittima - mancata condivisione dell’indirizzo politico della maggioranza” e che, come evidenziato nell’atto gravato, “ il Sindaco ha assunto il provvedimento di revoca dopo avere sentito “i capigruppo consiliari di maggioranza” , ferma restando “la normale dialettica politica col Consiglio comunale, che potrebbe trarre ragione dall’atto di revoca per una eventuale mozione di sfiducia” .

8. Sono fondate le censure articolate dall’appellante che possono essere trattate congiuntamente, attesa la loro evidente connessione logico giuridica.

8.1. Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Sezione, l’atto di revoca, così come quello di nomina, di un assessore comunale, pur nel rinnovato quadro delle autonomie territoriali tracciato dal d.lgs. n. 267/2000 e dalla legge costituzionale n. 3/2001, è qualificabile come atto di “alta amministrazione” anziché “politico”, considerato che lo stesso “non costituisce espressione della libertà (politica) commessa dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili a questo inerenti” (Cons. Stato, V, 23 giugno 2014, n. 3144), né risulta comunque connotato da libertà nei fini (Cons. Stato, V, 27 luglio 2011, n. 4502; Id., n. 209 del 2007, cit., ove si pone in risalto come tale atto “non [sia] libero nella scelta dei fini, essendo sostanzialmente rivolto al miglioramento della compagine di ausilio del sindaco nell’amministrazione del comune”), risultando piuttosto ben “sottoposto alle prescrizioni di legge ed eventualmente degli statuti e dei regolamenti” (Cons. Stato, I, 20 maggio 2021, n. 936; Id., n. 4502 del 2011, cit.; cfr. anche Id., I, 13 novembre 2019, n. 2859; V, 10 luglio 2012, n. 4057) . Si tratta anzi, a ben vedere, di un atto tipicamente espressivo della categoria degli atti di alta amministrazione, riconducibili proprio “in prevalenza [agli] atti di nomina di organi di vertice di amministrazioni ed enti pubblici”, rispetto a cui ben “sono configurabili posizioni giuridiche soggettive per la tutela delle quali è ammesso il diritto di azione” (Cons. Stato, V, 2 agosto 2017, n. 3871)” (Cons. Stato, V, n. 2071 del 2023).

Va ribadito, in definitiva, che, come confermato, di recente, da Cass, .Sezioni unite, 7 marzo 2025, n. 5992 con riferimento al caso della nave IC , le motivazioni politiche alla base di una scelta, non ne snaturano la qualificazione, non rendono, cioè, politico un atto che è, e resta, ontologicamente amministrativo nella misura in cui, come nella specie, l’ambito, anche amplissimo, di estensione del potere discrezionale è circoscritto da vincoli posti da principi e norme giuridiche che ne segnano i confini e ne indirizzano l’esercizio, atteggiandosi a requisiti di legittimità e di validità dell’atto, sindacabile nelle sedi appropriate

8.2. Riconosciuta la natura amministrativa dell’atto di revoca, lo stesso risulta soggetto allo statuto del provvedimento amministrativo e al correlato sindacato giurisdizionale, ma con la limitazione che gli deriva dall’essere appunto un atto di “alta amministrazione”. Come affermato al riguardo dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato “gli atti di alta amministrazione sono una species del più ampio genus degli atti amministrativi e soggiacciono pertanto al relativo regime giuridico, ivi compreso il sindacato giurisdizionale, sia pure con talune peculiarità connesse alla natura spiccatamente discrezionale degli stessi. Infatti, il controllo del giudice non è della stessa ampiezza di quello esercitato in relazione ad un qualsiasi atto amministrativo, ma si appalesa meno intenso e circoscritto alla rilevazione di manifeste illogicità formali e procedurali. La stessa motivazione assume connotati di semplicità e il sindacato del giudice risulta complessivamente meno intenso ed incisivo” (Cons. Stato, V, n. 2071 del 2023; Cons. Stato, V, n. 936 del 2021).

8.3. Ciò posto, il Collegio ritiene che l’ampia discrezionalità di cui gode il sindaco non può mai trasmodare in una sorta di prerogativa arbitraria del tutto svincolata dal necessario perseguimento delle finalità pubbliche e dal fondamento sostanziale del potere amministrativo, onde evitare che quest’ultimo sia utilizzato per fini diversi da quelli che ne giustificano l’attribuzione.

Ne discende che nel delicato esercizio del sindacato giurisdizionale dell’atto di revoca deve aversi riguardo alla motivazione, sia pure di carattere semplice, e al riscontro, anche di tipo documentale, a fondamento delle ragioni esplicitate, al fine di accertare se la revoca sia fondata sul venire meno del rapporto fiduciario per preservare l’equilibrio politico della maggioranza ovvero se la motivazione sia meramente apparente, disvelandosi dietro di essa un esercizio arbitrario del potere di revoca.

8.4. Tanto premesso, osserva il Collegio che nel caso di specie la motivazione posta a fondamento della revoca della nomina dell’appellante ad assessore è solo formalmente conforme ai canoni dettati dalla giurisprudenza della Sezione ampiamente richiamata, essendo le affermazioni testualmente riportate sub 6.1. - “ condotte tenute dallo stesso Assessore, anche durante le sedute della Giunta Comunale, non in linea con l’indirizzo politico dell’Amministrazione” , “prese di posizione in contrasto con gli altri membri” della giunta, atteggiamenti in contrasto con il “ confronto” e con il “metodo di lavoro collegiale finalizzato sempre alla tutela dell’interesse pubblico” , “circostanze e comportamenti tali da minare i rapporti all’interno della maggioranza consiliare” – prive di qualsiasi tipo di riscontro documentale - quale ad esempio l’esito delle votazioni, i verbali di giunta, la corrispondenza con il sindaco, con altri componenti la giunta o con esponenti della maggioranza ovvero articoli di stampa -, idoneo a comprovare le ragioni concrete poste alla base della sfiducia così espressa.

E, infatti, pur condividendo l’orientamento giurisprudenziale che valorizza l’ampiezza e la discrezionalità dell’apprezzamento e della stessa motivazione a base del provvedimento di alta amministrazione, e in specie della revoca dell’assessore, e che evidenzia come il controllo esercitato dal giudice sia meno intenso e circoscritto alla rilevazione di manifeste illogicità formali e procedurali, il Collegio ritiene che nel caso di specie manca del tutto l’indicazione degli episodi, delle condotte e degli atteggiamenti dell’appellante idonei a palesare le ragioni di una siffatta determinazione sindacale, così come è del tutto assente anche solo un principio di prova documentale atto a suffragare la necessità dell’adozione del provvedimento di revoca.

In assenza dell’indicazione di episodi o condotte specifiche, nonché in mancanza di qualsiasi tipo di riscontro documentale delle motivazioni esplicitate nel provvedimento, il Collegio ritiene che la revoca in controversia non sia semplicemente “non circostanziata” , come affermato dal giudice di primo grado, ma denoti un evidente vizio di eccesso di potere in termini di irragionevolezza, di carenza di istruttoria e di sviamento.

8.5. Atteso che il potere di revoca esercitato, benché incentrato sulla fiducia, deve pur sempre essere funzionalizzato all’interesse pubblico, l’affermazione generica e non circostanziata del venir meno della fiducia per problemi politici e della difficoltà nella collaborazione senza che siano indicate le ragioni concrete poste alla base della sfiducia così espressa diventa un mero esercizio di stile ed è sintomatica della carenza di istruttoria e del difetto di motivazione, rendendo l’azione amministrativa incomprensibile e contraddittoria.

9. Per le esposte ragioni l’appello è meritevole di accoglimento e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (sezione prima), n. 574, pubblicata il 18 aprile 2025, devono essere accolti i motivi aggiunti, depositati l’1 aprile 2025, ed annullato il decreto n. 15 del 28 marzo 2025.

10. La complessità della vicenda esaminata e la natura degli interessi sottesi inducono il Collegio a ritenere esistenti giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (sezione prima), n. 574, pubblicata il 18 aprile 2025, accoglie i motivi aggiunti, depositati l’1 aprile 2025, ed annulla il decreto del Sindaco n. 15 del 28 marzo 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CE RI, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

NA LL, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA LL	CE RI

IL SEGRETARIO