Pubblicato il 14/01/2025

N. 00111/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00254/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 254 del 2024, proposto da
IA EL CA, rappresentata e difesa dagli avvocati Matteo Micheletti e Cristian Marzetta, con domicilio digitale eletto presso la loro casella PEC come da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Daverio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rita Bernasconi, con domicilio digitale eletto presso la sua casella PEC come da Registri di Giustizia;

nei confronti

RL Tecnoplastic S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita;

per l'accertamento

- dell'obbligo dell'Amministrazione di provvedere e conseguentemente dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione sull'istanza presentata dalla Signora IA EL CA in data 17 marzo 2023, avente ad oggetto “istanza IA EL CA di adozione provvedimenti di regolamentazione del traffico via Santa Chiara – via Della Mara ex artt. 6 e ss. D.lgs. 30.4.1992, n. 285”;

e per la conseguente condanna

del Comune di Daverio a provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni; sin d'ora con la nomina di Commissario ad acta per l'eventuale inadempimento

nonché, per quanto di necessità, previa se del caso conversione dell'azione ai sensi dell'art. 32 c.p.a., per l'annullamento

- della nota del 28.11.2023, prot. n. 0009543/2023 a firma del Sindaco del Comune di Daverio, avente ad oggetto “Istanze per provvedimenti di limitazione traffico mezzi pesanti in via Santa Chiara e via Mara”;

nonché per quanto occorrer possa

- del verbale del Tavolo Tecnico del 28 giugno 2023;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale e collegato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Daverio;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2024 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è proprietaria di un immobile adibito a civile abitazione ubicato nel Comune di Daverio, in via Santa Chiara, n. 9.

1.1. Con istanza del 23 marzo 2023 ha richiesto al Comune l’adozione di provvedimenti di regolamentazione del traffico in via Santa Chiara – via Della Mara, ai sensi degli artt. 6 e ss. D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.

Con la predetta istanza ha premesso che nell’area si trovano insediamenti industriali, ed in particolare, nelle vicinanze dell’ingresso alla sua proprietà, è collocato un accesso a capannoni della Società RL Tecnoplastic S.p.A.; la strada (e quindi anche il tratto che costeggia la proprietà dell’istante) sarebbe percorsa quotidianamente in entrambi i sensi di marcia da numerosi mezzi pesanti che la utilizzano per raggiungere le sedi della società.

Ha rilevato che il tratto di strada in corrispondenza della propria proprietà sarebbe inidoneo a consentire il passaggio di mezzi pesanti e ad effettuare le manovre con la dovuta sicurezza degli altri mezzi in transito. I mezzi pesanti che raggiungono la sede dell’insediamento produttivo, nonostante i divieti di sosta e di fermata lungo la via Santa Chiara, verrebbero parcheggiati al di fuori dell’ingresso alla proprietà dell’istante in attesa di entrare nella sede della società.

La situazione sopra descritta - già ripetutamente segnalata al Comune e alla Polizia Locale - comprometterebbe la sicurezza della circolazione, nonché la tutela della salute degli utenti della strada, e determinerebbe altresì pregiudizi diretti alla proprietà della signora, quali plurimi e ripetuti danni alla recinzione e difficoltà di accedere in sicurezza dal proprio cancello alla relativa abitazione.

1.2. Alla luce delle circostanze di fatto segnalate ha quindi chiesto l’adozione di provvedimenti volti ad impedire la circolazione dei mezzi pesanti nel tratto di strada in questione, potendo gli stabilimenti della società essere raggiunti da altri ingressi e da diversa strada, e l’adozione di misure per impedire il parcheggio e la sosta.

1.3. Con nota del 22 novembre 2023 il Sindaco ha riscontrato l’istanza, dando conto che il precedente 28 giugno è stato convocato un “tavolo tecnico” cui hanno partecipato i cittadini interessati, all’esito del quale sono state intraprese le seguenti azioni:

- la società ha apportato modifiche agli accessi dei suoi comparti, collocandoli su via dell'Industria, e ha messo a disposizione dei dipendenti un nuovo parcheggio interno oltre a quelli esistenti su via dell'Industria, togliendo così il flusso pedonale da via santa Chiara ed alleggerendo il transito dei mezzi pesanti;

- il Comandante della Gestione Associata della Polizia Locale ha riposizionato i divieti di sosta su via Santa Chiara e ha intensificato i controlli.

Il Sindaco ha poi rilevato che l'istituzione di una limitazione del transito dei mezzi pesanti oltre una certa portata, su una strada ad accesso unico, avrebbe come conseguenza quella di inibire fortemente l'esercizio delle attività economiche collocate in tale area.

Ha quindi concluso non ritenendo opportuno “ sottoporre alla mia Giunta l'adozione di atti di indirizzo volti alla limitazione del traffico pesante in via Santa Chiara e via Mara né tantomeno l'istituzione di un senso unico ” e impegnandosi “ a mantenere monitorata la situazione e ad un ripensamento generale dell'intera viabilità comunale nella futura previsione di pianificazione” .

1.4. Ritenendo tale nota un atto soprassessorio elusivo dell’obbligo di provvedere la sig.ra CA ha proposto ricorso ex art. 117 c.p.a. contra silentium nonché ex art. 40 c.p.a. per l’annullamento della nota del Sindaco, previa eventuale conversione del rito.

1.5. Si è costituito in giudizio il Comune di Daverio che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso ex art. 117 c.p.a.

1.6. A seguito della camera di consiglio del 28 marzo 2024, fissata per l’esame della domanda ex art. 117 c.p.a., questo Tribunale, con la sentenza 17 aprile 2024 n. 1142, ha dichiarato inammissibile il ricorso contra silentium in quanto, alla data della notifica dello stesso (26 gennaio 2024), il Comune di Daverio, nella persona del Sindaco, con nota del 28 novembre 2023 aveva già dato riscontro all’istanza della ricorrente. Il Tribunale ha contestualmente disposto la conversione in rito ordinario quanto alla domanda di annullamento della predetta nota.

1.7. In vista della trattazione nel merito del ricorso impugnatorio le parti hanno depositato scritti difensivi, insistendo nelle rispettive conclusioni.

1.8. Indi la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 2 dicembre 2024.

2. Il ricorso impugnatorio, proposto avverso la nota del Sindaco del Comune di Daverio del 28 novembre 2023, è affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati:

I) incompetenza; violazione degli artt. 6 e ss. D.lgs. n. 285/1992 e degli artt. 42, 107 e 109 del D.lgs. n. 267/2000: la nota impugnata è stata adottata dal Sindaco, il quale ha ritenuto non opportuno sottoporre alla sua Giunta una diversa regolamentazione del traffico. Tuttavia la determinazione assunta sarebbe ascrivibile alla competenza dirigenziale. Sotto altro profilo nella predetta nota il Sindaco si impegnerebbe ad un ripensamento generale dell’intera viabilità comunale nella futura previsione di pianificazione. Tuttavia in tale materia la competenza non sarebbe del Sindaco, ma del Consiglio comunale ex art. 42 del D.lgs. n. 267/2000;

II) violazione degli artt. 2 e 3 della L. n. 241/1990; violazione dell’obbligo di concludere il procedimento in maniera espressa sotto altri profili: la nota impugnata, avendo natura soprassessoria, violerebbe il dovere di provvedere;

III) eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria; difetto di motivazione e violazione dell’art. 3 L. n. 241/1990; irragionevolezza ed illogicità manifeste; violazione del PGT e contrasto con precedente manifestazione di volontà: il Sindaco ha affermato che la RL avrebbe mantenuto gli impegni assunti in sede di Tavolo Tecnico, mentre di fatto permarrebbero le criticità del passaggio dei mezzi pesanti e del flusso pedonale. Peraltro dal verbale del Tavolo Tecnico non si ricaverebbe l’impegno della società a mettere a disposizione dei dipendenti un nuovo parcheggio interno togliendo il flusso di pedoni. Contrariamente a quanto asserito dal Sindaco non si riscontrerebbe un reale alleggerimento dei mezzi pesanti, rimanendo ammesso il flusso dei trasportatori di materie prime. Permarrebbero altresì le criticità in relazione alla sosta vietata degli automezzi, diversamente da quanto avrebbe riferito il Comandante della Polizia Locale. D’altro canto, anche a fronte dell’accesso agli atti effettuato dalla ricorrente, non vi sarebbe traccia di un atto del Comandante attestante un netto calo del traffico dei mezzi pesanti, né tale documento sarebbe citato nella nota del Sindaco. Anche la relazione di parte ricorrente, a firma dell’Ing. Marco Dellasette, prodotta nel procedimento, non verrebbe considerata nella sua reale portata. E ciò a conferma del difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, nonché di un evidente difetto di motivazione. Il PGT del Comune di Daverio prevedrebbe sui tratti viari interessati anche la presenza di percorsi ciclopedonali, nonché la qualificazione della strada come collegamento della mobilità comunale non di attraversamento, a riprova della difformità dell’attuale assetto della disciplina del traffico. Le scelte del Comune si porrebbero quindi in contrasto anche con il PGT;

IV) violazione degli artt. 32, 41 e 42 Cost., degli artt. 1 del D.lgs. n. 285/1992, dell’art. 3, comma 2, del D.lgs. n. 267/2000, dell’art. 2043 c.c. nonchè del principio del neminem laedere : la posizione del Comune sarebbe volta a tutelare solamente alcune attività economiche presenti sul territorio, sacrificando gli altri interessi, ed in particolare la tutela della salute di cui all’art. 32 Cost. Ai sensi dell’art. 41 Cost. l’iniziativa economica privata è libera, ma non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La posizione assunta dal Sindaco sarebbe poi in contrasto con specifiche disposizioni del Codice della Strada. L’accoglimento della richiesta della ricorrente non imporrebbe un ingiusto e gravoso sacrificio alle imprese operanti nell’area ed in particolare alla RL, in quanto gli stabilimenti delle società sono raggiungibili da altri ingressi e da diversa strada. Sarebbe violato anche l’art. 42 Cost. atteso che consentire il transito di mezzi che sistematicamente danneggiano la proprietà della ricorrente sarebbe in contrasto con il riconoscimento e le garanzie alla proprietà privata;

V) violazione del legittimo affidamento; eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti; difetto di motivazione; violazione dell’art. 1, comma 2 bis , della L. n. 241/1990: al Tavolo Tecnico il Sindaco aveva affermato che in prospettiva la soluzione era da ricercare nel masterplan dell’imprenditore privato e nello spostamento di tutta la logistica nel medio termine. La nota del Sindaco impugnata sarebbe in contrasto con la posizione assunta dal medesimo in sede di Tavolo Tecnico. La soluzione prospettata nella nota infatti postulerebbe un futuro ed incerto impegno ad un ripensamento generale dell’intera viabilità comunale nella previsione di una diversa pianificazione (competenza, tra l’altro, che non spetterebbe al Sindaco). Ed ancora, al Tavolo Tecnico il Comandante della Polizia Locale avrebbe chiesto alla ricorrente di formulare due o tre ipotesi ritenute soddisfacenti, ingenerando l’affidamento che sarebbero quantomeno state considerate;

VI) violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 10 L. n. 241/1990 e degli artt. 7 e 11 della l.r. Lombardia n. 1/2012; violazione dei principi in materia di partecipazione procedimentale; eccesso di potere per difetto di motivazione; eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti: gli apporti partecipativi della ricorrente non sarebbero stati debitamente presi in considerazione.

VII) sul verbale del tavolo tecnico: la ricorrente ha esteso anche a tale atto i precedenti motivi di ricorso, laddove l’Ente non propone soluzioni risolutive della problematica.

3. La difesa del Comune, oltre a contestare nel merito la fondatezza del ricorso, ne ha eccepito sia l’improcedibilità sia l’inammissibilità.

3.1. Quanto alla prima eccezione il Comune ha opposto la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, essendo, a suo dire, mutata la situazione di fatto, in quanto i mezzi pesanti diretti allo stabilimento Continental ex RL non transiterebbero più dalla Via Santa Chiara, avendo la società adibito l’ingresso di via Santa Chiara ad “Entrata per reception e uffici” e spostato il carico e scarico merci, e perciò l’accesso dei mezzi pesanti, all’ingresso di via dell’Industria. Tale soluzione, come risulterebbe dalla relazione del Comandante della Polizia Locale del 30 settembre 2024, sarebbe rispondente all’istanza della ricorrente, soddisfacendo così la sua esigenza.

3.1.1. L’eccezione non può essere condivisa.

L’istanza della ricorrente è volta ad ottenere l’adozione di provvedimenti da parte dell’Amministrazione sulla circolazione del traffico per il tratto di strada su cui si affaccia la sua proprietà.

A margine della circostanza che è comunque contestato dalla ricorrente che l’attuale organizzazione degli accessi allo stabilimento produttivo sia effettivamente idonea a superare le criticità riscontrate in termini di transito degli automezzi, delle loro manovre e della loro sosta sul tratto di strada in questione, va osservato, sotto un profilo generale e teorico, che la sopravvenuta carenza di interesse presuppone il verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente l'utilità della pronuncia del giudice (Consiglio di Stato sez. V, 18 settembre 2024, n.7630).

3.1.2. Nel caso concreto non può ritenersi satisfattiva della domanda della ricorrente l’iniziativa di una parte privata che potrebbe in qualunque momento modificare l’attuale organizzazione degli accessi allo stabilimento per proprie legittime esigenze legate all’attività produttiva dalla stessa esercitata. In altri termini, essendo assente il carattere certo e definitivo della soluzione di fatto adottata dallo stabilimento produttivo, non può ritenersi che la correlata circostanza sopravvenuta determini la carenza di interesse alla decisione e l’improcedibilità del ricorso. E ciò, tanto più, in assenza di provvedimenti adottati dall’Amministrazione aventi carattere generale e dotati di efficacia erga omnes.

3.2. La difesa del Comune ha anche eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto volto alla tutela di un diritto soggettivo, in particolare il diritto di proprietà della ricorrente, che sarebbe leso da un soggetto terzo.

3.2.1. Anche tale eccezione non può essere condivisa.

Il diritto di proprietà della ricorrente determina l’insorgere di una posizione differenziata e qualificata sia rispetto alla domanda rivolta al Comune in sede procedimentale, tesa ad ottenere provvedimenti in materia di regolazione del traffico stradale, sia in relazione all’odierna azione giurisdizionale.

Il ricorso impugnatorio proposto avverso la nota di riscontro dell’Amministrazione sottende non già una posizione di diritto soggettivo, ma di interesse legittimo, fatto valere da un soggetto qualificato e differenziato, e dunque legittimato all’azione.

Il ricorso è quindi da ritenersi ammissibile, alla luce del disposto di cui all’art. 7 c.p.a.

4. Venendo al merito della controversia il Collegio ritiene meritevole di accoglimento il primo motivo di gravame, con cui si è dedotta l’incompetenza del Sindaco nell’adozione della determinazione di natura reiettiva di cui alla nota impugnata (va precisato che tale natura è stata riconosciuta dalla stessa difesa del Comune nei propri atti difensivi, disconoscendone la valenza soprassessoria e affermandone il contenuto di rigetto dell’istanza della ricorrente).

4.1. Va premesso, sotto un profilo di fatto e documentale, che, in base al PGT in vigore nel Comune, il tratto di strada in questione è qualificato come “Strada Locale Urbana Secondaria (pubblica)”, destinata alla viabilità locale residenziale e di accesso dei mezzi pesanti ad aree produttive, e che le relative Previsioni di Piano indicano la “ realizzazione di percorso ciclo-pedonale da portare in attuazione per la funzione territoriale ”.

Va altresì premesso che, alla luce delle evidenze documentali prodotte in giudizio, non risulta essere contestata tra le parti la pericolosità dell’assetto viabilistico del tratto di strada in questione, e il rischio per la sicurezza pubblica. La difesa del Comune infatti non ha negato quanto lamentato dalla ricorrente sia in sede procedimentale sia nella sede giurisdizionale, limitandosi ad opporre la prevalenza delle esigenze delle attività economiche collocate in tale area industriale.

4.2. Ciò premesso, il Collegio rileva, sotto un profilo normativo, che la lettera del combinato disposto degli artt. 5, 6 e 7 del Codice della Strada (D.lgs. n. 285 del 1992) assegna al Sindaco il potere di regolamentare la circolazione dei veicoli nei centri abitati (art. 7) nonché fuori dai centri abitati per le strade comunali e le strade vicinali (art. 6).

Tuttavia le norme, risalenti al 1992, vanno coordinate con la posteriore disposizione dell'art. 107 del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo unico degli enti locali), che attribuisce ai soli dirigenti comunali la competenza ad adottare gli atti e i provvedimenti che impegnino l'amministrazione verso l'esterno, ove non ricompresi " espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico amministrativo degli organi di governo dell'ente " ovvero nelle funzioni, all'evidenza qui non rilevanti, del segretario o del direttore generale.

Dispone infatti il comma 5 dell'art. 107 del D.lgs. n. 267 del 2000 che a decorrere dall'entrata in vigore dello stesso testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I, titolo III l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall'articolo 50, comma 3, e dall'articolo 54.

La competenza già del Sindaco in tema di limitazioni della circolazione deve quindi ritenersi attratta nella competenza propria del dirigente di settore per effetto della sopravvenuta disciplina legislativa, che ha profondamente mutato il riparto di competenza tra organi politici e apparato dirigenziale negli enti locali, parimenti a quanto avvenuto per tutti gli enti pubblici sulla base del D.lgs. n. 29 del 1993 prima e del D.lgs. n. 165 del 2001 poi.

4.3. I provvedimenti con i quali si disciplina la circolazione sulla viabilità comunale, la modalità di accesso alla stessa ed i relativi orari, l'eventuale divieto per talune categorie di veicoli, i controlli e le sanzioni, ai sensi degli artt. 6 e 7 del Codice della Strada, assumono natura tipicamente gestoria ed esecutiva e quindi appartengono alla competenza dei dirigenti e non del Sindaco. La natura propria di tali provvedimenti non giustifica quindi alcuna deroga al riparto di competenza tra organi politici e apparato dirigenziale (TAR Milano sez. III 13 aprile 2018, n. 1012).

In altri termini, in tema di disciplina della circolazione sulle strade comunali, rientrano nelle competenze della dirigenza comunale i provvedimenti che - pur dovendosi adeguare agli eventuali atti normativi e di indirizzo generale emanati dagli organi di governo e ferma restando l'attività di vigilanza e verifica successiva riservata a tali organi, secondo il disposto di cui all'art. 4 del D.lgs. n. 165 del 2001 - siano diretti a regolamentare gli aspetti particolari della circolazione su singole strade del centro abitato, a nulla rilevando, in contrario, che il combinato disposto di cui agli artt. 6 e 7, D.lgs. n. 285 del 1992, precedentemente emanato, attribuisca al Sindaco la regolamentazione della circolazione nei centri abitati e che i provvedimenti in questione non risultino specificamente tra quelli enumerati dall'art. 107, comma terzo, del D.lgs. n. 267 del 2000, attesa la natura meramente esemplificativa dell'elenco contenuto in tale disposizione nata a [...] (T.A.R. Toscana Firenze, Sez. I, 12 aprile 2023, n. 380).

4.4. Nel caso di specie pertanto la determinazione reiettiva dell’istanza della ricorrente, in quanto volta ad ottenere un provvedimento di regolamentazione della circolazione del traffico (eliminando la possibilità per i mezzi pesanti di transitare nel tratto di strada) e l’adozione di misure per impedire il parcheggio e la sosta nelle aree interessate, avrebbe dovuto essere assunta dal dirigente competente.

4.5. Va ulteriormente precisato che nel caso di specie non sussistono neppure i presupposti per ritenere che la nota impugnata possa essere stata assunta sulla base degli artt. 50 e 54 del T.U.EE.LL. Difettano infatti i presupposti di urgenza e straordinarietà tali da rendere la situazione non fronteggiabile mediante gli ordinari poteri di regolazione della circolazione stradale, non essendo stati evidenziati elementi che si prestino ad essere valutati, appunto, in termini di straordinarietà e di urgenza.

4.5.1. Il Comune è stato infatti sollecitato all’adozione di provvedimenti di regolazione ordinaria della circolazione stradale, a fronte, da un lato, della situazione di pericolosità e di rischio per la sicurezza pubblica emersa nel corso del procedimento, derivante dalla stabile presenza di mezzi pesanti in transito e in sosta sul tratto stradale, e, dall’altro, delle Previsioni di Piano di cui al PGT vigente.

Non potendo quindi la fattispecie essere sussunta nel paradigma di cui agli artt. 50 e 54 del D.lgs. n. 267/2000 la nota impugnata va qualificata come determinazione (negativa) ascrivibile alla regolazione ordinaria della circolazione stradale, con applicazione delle disposizioni del codice della strada, dovendosi affermare, anche sotto tale profilo, la competenza dirigenziale per le ragioni sopra esplicitate.

4.6. L’adozione dei provvedimenti in riscontro all’istanza della ricorrente spetterà pertanto al dirigente competente, che dovrà valutare la situazione di fatto e le previsioni contenute negli atti di pianificazione.

4.7. Laddove poi il Comune voglia (come affermato in chiusura della nota impugnata) operare un “ ripensamento generale dell'intera viabilita comunale nella futura previsione di pianificazione” tale competenza andrà esercitata dal Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 42 del D.lgs. n. 267/2000.

4.8. L'accoglimento del motivo di gravame relativo alla competenza preclude al giudice l'esame delle ulteriori censure dedotte, “ non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus ” (Ad. Plen. n. 5/2015).

5. In conclusione il ricorso va accolto e per l’effetto va disposto l’annullamento della nota impugnata.

6. Tenuto conto della particolarità della questione e del complessivo andamento processuale della controversia, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la nota impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere

Valentina Santina Mameli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valentina Santina Mameli	Marco Bignami

IL SEGRETARIO