Pubblicato il 22/12/2025

N. 23465/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06848/2025 REG.RIC.

N. 06850/2025 REG.RIC.

N. 06852/2025 REG.RIC.

N. 08798/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6848 del 2025, proposto da
Aeroporto GU Marconi di Bologna S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabrizio Doddi, con domicilio digitale come in atti;

contro

ENAC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Paolo Felix Iurich, con domicilio digitale come in atti;

nei confronti

Carboil S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Associazione Italiana Gestori Aeroporti - Assaeroporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Carbone, Fabrizio Doddi, con domicilio eletto in Roma, via Panama 26;

sul ricorso numero di registro generale 6850 del 2025, proposto da
Aeroporti di Puglia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabrizio Doddi, con domicilio digitale come in atti;

contro

ENAC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Paolo Felix Iurich, con domicilio digitale come in atti;

nei confronti

Carboil S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6852 del 2025, proposto da
Geasar S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabrizio Doddi, con domicilio digitale come in atti;

contro

ENAC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Paolo Felix Iurich, con domicilio digitale come in atti;

nei confronti

Carboil S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Associazione Italiana Gestori Aeroporti - Assaeroporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Carbone, Fabrizio Doddi, con domicilio eletto in Roma, via Panama 26;

sul ricorso numero di registro generale 8798 del 2025, proposto da
G.E.S.A.P. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Mormino, con domicilio eletto in Roma, Largo Chigi 5;

contro

ENAC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Paolo Felix Iurich, con domicilio digitale come in atti;

nei confronti

Nautilus Aviation S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Alfarano, Stefano Cunico, Caterina Testa, Silvia Lazzati, con domicilio eletto in Roma, via delle Quattro Fontane, 20;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Associazione Italiana Gestori Aeroporti - Assaeroporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Carbone, Fabrizio Doddi, con domicilio eletto in Roma, via Panama 26;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 6848 del 2025:

- del Regolamento adottato da ENAC in data 24 marzo 2025 “Disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all'articolo 704 del Codice della navigazione affidati in concessione ” Ed. n. 1, rev. n.1, pubblicato sul sito istituzionale dell'Ente il 2 aprile 2025;

- di ogni altro atto presupposto, precedente e successivo, preparatorio o consequenziale, comunque connesso con il provvedimento impugnato, anche se non conosciuto, ivi incluso il “ Comment Response Document - Osservazioni su “Regolamento recante disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concessione”, approvato dal CdA ENAC in data 5 maggio 2023”.

quanto al ricorso n. 6850 del 2025:

- del Regolamento adottato da ENAC in data 24 marzo 2025 “Disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all'articolo 704 del Codice della navigazione affidati in concessione” Ed. n. 1, rev. n.1, pubblicato sul sito istituzionale dell'Ente il 2 aprile 2025; - di ogni altro atto presupposto, precedente e successivo, preparatorio o consequenziale, comunque connesso con il provvedimento impugnato, anche se non conosciuto, ivi incluso il “Comment Response Document - Osservazioni su “Regolamento recante disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concessione”, approvato dal CdA ENAC in data 5 maggio 2023”.

quanto al ricorso n. 6852 del 2025:

del Regolamento adottato da ENAC in data 24 marzo 2025 “Disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all'articolo 704 del Codice della navigazione affidati in concessione” Ed. n. 1, rev. n.1, pubblicato sul sito istituzionale dell'Ente il 2 aprile 2025; - di ogni altro atto presupposto, precedente e successivo, preparatorio o consequenziale, comunque connesso con il provvedimento impugnato, anche se non conosciuto, ivi incluso il “Comment Response Document - Osservazioni su “Regolamento recante disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concessione”, approvato dal CdA ENAC in data 5 maggio 20232”

quanto al ricorso n. 8798 del 2025:

del REGOLAMENTO ENAC “Disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all'articolo 704 del codice della navigazione affidati in concessione” Edizione n° 1, Revisione n° 1 del 24/03/2025,

pubblicato sul sito ENAC in data 2 aprile 2025 (di seguito il “Regolamento Depositi Carburante” e/o il “Regolamento”;

- per quanto occorra del MODULO COMMENTI avente ad oggetto le risposte/motivazioni di ENAC fornite dopo le nove sentenze del TAR Lazio dell'aprile 2024 ed aventi ad oggetto, retroattivamente, il precedente procedimento di consultazione esterna conclusosi in data 7 dicembre 2022, relativo alla precedente “Bozza del Regolamento (datata 09/11/2022) recante disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concessione”, che è stato pubblicato sul sito ENAC solo in data 2 aprile 2025 (di seguito il “Modulo Commenti”

- nonché di ogni altro atto connesso, presupposto, precedente e successivo, preparatorio o consequenziale, anche se non conosciuto.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell EN e della Nautilus Aviation S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 la dott.ssa IO LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con i ricorsi indicati in epigrafe, le società GESAP S.p.A., GEASAR S.p.A., Aeroporti di Puglia S.p.A. e Aeroporto GU Marconi di Bologna S.p.A., in qualità di concessionari della gestione di aeroporti civili ai sensi dell’art. 687 del codice della navigazione, hanno impugnato il regolamento adottato dall’ENAC – Ente Nazionale Aviazione Civile – in data 24 marzo 2025, recante “Disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all’art. 704 del codice della navigazione affidati in concessione” (di seguito, per brevità: Regolamento Rev. 1), nonché ogni atto presupposto, connesso e conseguente, ivi incluso il documento contenente le osservazioni pervenute nella fase di interlocuzione con gli stakeholders, pubblicato in data 2 aprile 2025.

2. Tale Regolamento costituisce una riedizione del precedente provvedimento regolatorio annullato da questo Tribunale con le sentenze nn. 2205/2024, 2211/2024, 2552/2024 e altre.

3. Con questa nuova versione, l’Ente ha inteso adeguarsi, secondo la propria prospettazione, ai rilievi giurisdizionali formulati nelle suddette decisioni, sostenendo di fondare la disciplina non più sull’art. 9 del d.lgs. 18/1999, ma sugli artt. 687 e 705 del codice della navigazione.

4. Tuttavia, tale riformulazione normativa appare più nominalistica che sostanziale. Il Regolamento Rev. 1, pur dichiarando di fondarsi su diverse basi giuridiche, persegue nei fatti la stessa finalità già censurata: l’imposizione di un modello organizzativo unitario che riconduce la gestione dei depositi carburante alla sfera del gestore aeroportuale, svuotando di contenuto il principio della liberalizzazione e disattendendo le condizioni di esercizio del potere di centralizzazione, come tipizzate dall’art. 9 del d.lgs. 18/1999. In tal senso, la mera evocazione degli artt. 687 e 705 cod. nav. non può ritenersi sufficiente a legittimare l’intervento, in mancanza di un’effettiva riconduzione del potere esercitato alla finalità di vigilanza e coordinamento tipica dell’ENAC.

5. Le società ricorrenti, in qualità di gestori aeroportuali concessionari, denunciano la persistenza delle medesime criticità strutturali che avevano già condotto all’annullamento della prima versione del Regolamento. In particolare, le società ricorrenti lamentano che l’intero impianto regolatorio sia finalizzato – in via diretta o indiretta – a determinare una progressiva centralizzazione funzionale e proprietaria dei depositi carburante in capo ai gestori aeroportuali stessi, attraverso l’imposizione di obblighi organizzativi, patrimoniali e gestionali non previsti dalle convenzioni di concessione e non sorretti da un adeguato fondamento normativo.

6. Le censure, pur articolate nei singoli ricorsi secondo prospettive in parte differenziate, ruotano attorno a una comune contestazione della legittimità dell’intervento regolamentare e si possono ricondurre, sinteticamente, ai seguenti profili:

- violazione e/o elusione dell’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, nella parte in cui il Regolamento presuppone un modello accentrato di gestione dei depositi carburante, senza il previo e rigoroso accertamento della non duplicabilità delle infrastrutture per ragioni tecniche, economiche o ambientali;

- difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, per mancato accertamento, caso per caso, delle condizioni fattuali e tecnico-operative che giustificherebbero l’intervento regolatorio nei singoli aeroporti, nonché per l’assenza di valutazioni sull’impatto economico e organizzativo del nuovo modello sulle gestioni concessionarie;

- violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, in quanto il Regolamento impone ai gestori aeroportuali obblighi economici, gestionali e patrimoniali sproporzionati rispetto agli obiettivi dichiarati, incidendo in modo significativo sull’equilibrio economico-finanziario delle concessioni in essere;

- violazione del principio di partecipazione procedimentale, per non avere ENAC adeguatamente coinvolto, in sede di predisposizione dell’atto generale, i soggetti istituzionali competenti, in particolare i Comitati degli utenti aeroportuali, né aver svolto una consultazione effettiva e riferita alla nuova versione del Regolamento.

7. Sotto profili più specifici, le società di gestione aeroportuale ricorrenti sottolineano l’invasività del Regolamento rispetto all’ambito di autonomia gestionale e contrattuale loro riconosciuto in forza delle convenzioni di concessione, evidenziando come l’imposizione di obblighi di acquisizione o realizzazione di depositi carburante e la conseguente assunzione integrale dei relativi oneri economici e operativi non trovino riscontro né nel quadro normativo di riferimento né negli assetti concessori vigenti, con ricadute negative sulla sostenibilità complessiva delle gestioni aeroportuali.

8. Si è costituito in giudizio l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (ENAC), chiedendo il rigetto dei ricorsi per infondatezza e sostenendo, in particolare, che il Regolamento Rev. 1 costituisce un atto generale di indirizzo, volto a garantire la sicurezza, l’efficienza e la responsabilizzazione dei gestori aeroportuali nella gestione delle infrastrutture carburante. L’ENAC ha escluso di aver imposto una centralizzazione obbligatoria, affermando che ogni eventuale accentramento sarà oggetto di separato procedimento, avviato solo su proposta del gestore e previa istruttoria specifica. L’Ente ha inoltre rivendicato la piena legittimità dell’esercizio della propria potestà regolatoria ai sensi degli artt. 687 e 705 del codice della navigazione.

9. A sostegno delle censure sollevate con i ricorsi introduttivi, è intervenuta ad adiuvandum l’Associazione Assaeroporti (Associazione Italiana Gestori Aeroporti), che rappresenta la maggior parte delle società di gestione aeroportuale operanti sul territorio nazionale.

10. L’intervento dell’Associazione è volto a sostenere l’illegittimità del Regolamento impugnato alla luce della prospettiva sistemica propria dei gestori aeroportuali associati. Assaeroporti ha evidenziato come le disposizioni contenute nell’atto producano un impatto rilevante sull’equilibrio economico e organizzativo delle gestioni aeroportuali, nonché sulla sostenibilità degli obblighi derivanti dalle convenzioni di concessione in essere.

11. Nel proprio atto di intervento, Assaeroporti ha inoltre evidenziato come le medesime criticità riscontrate nel regolamento annullato con le precedenti sentenze di questo Tribunale (nn. 2205/2024, 2211/2024, 2552/2024, e altre) permangano anche nella versione aggiornata, nonostante l’intervento giurisdizionale.

12. Il contributo dell’interveniente si colloca in continuità con la partecipazione procedimentale svolta nella fase di interlocuzione relativa alla prima versione del regolamento, in occasione della quale erano già state sollevate puntuali osservazioni, poi disattese dall’Amministrazione. Tali rilievi – incentrati in particolare sulla legittimità della centralizzazione generalizzata e sull’impatto degli obblighi regolatori imposti ai gestori – non sono stati presi in considerazione nemmeno nella redazione del testo attualmente impugnato, approvato senza alcuna consultazione preventiva.

13. Alla luce di tali considerazioni, il Collegio ritiene che i ricorsi proposti dai gestori aeroportuali in epigrafe presentino una connessione oggettiva e funzionale idonea a giustificarne la trattazione congiunta, ai sensi dell’art. 70 c.p.a.

14. Trattandosi infatti di impugnazioni rivolte contro il medesimo atto generale e fondate su una medesima matrice di censure sistemiche, l’esame unitario consente di realizzare una più efficace tutela giurisdizionale, nel rispetto dei principi di economia processuale, coerenza decisionale e uniforme interpretazione del diritto.

15. La decisione tiene comunque conto, nell’analisi dei motivi di illegittimità, delle peculiarità soggettive e gestionali che contraddistinguono ciascun aeroporto e ciascuna concessione, valorizzando tali elementi ove rilevanti ai fini della ricostruzione del quadro normativo applicabile e dell’incidenza concreta delle disposizioni impugnate.

16. Prima di procedere all’analisi puntuale delle censure sollevate, si impone una ricostruzione sistematica del contesto normativo entro cui si colloca l’attività di gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti civili. Tale attività è disciplinata da un quadro di fonti stratificato, che combina norme nazionali, disposizioni del diritto dell’Unione europea e atti regolatori adottati dall’ENAC nell’esercizio della propria potestà tecnico-amministrativa. Una corretta valutazione della legittimità del Regolamento impugnato richiede, quindi, l’individuazione preliminare delle disposizioni rilevanti e dei principi sottesi.

17. A livello nazionale, il codice della navigazione (r.d. 30 marzo 1942, n. 327 e successive modifiche) individua, agli artt. 687 e 705, i riferimenti generali in materia di amministrazione e gestione aeroportuale. In particolare, l’art. 687 qualifica l’ENAC come unica autorità di regolazione tecnica, certificazione e vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile, operante nel rispetto degli indirizzi ministeriali e nel quadro delle competenze degli altri enti aeronautici. L’art. 705, a sua volta, attribuisce al gestore aeroportuale il compito di amministrare e gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali, coordinando le attività degli operatori presenti nello scalo, garantendo la qualità dei servizi e assicurando l’efficienza complessiva del sistema.

18. Tuttavia, nessuna delle due disposizioni disciplina in modo espresso né l’attività di stoccaggio, fornitura o gestione dei depositi carburante avio, né tantomeno la centralizzazione di tali infrastrutture. Tali profili trovano, piuttosto, sede nella normativa settoriale speciale (in particolare nel d.lgs. n. 18/1999, di recepimento della direttiva 96/67/CE) e negli atti regolatori adottati da ENAC in forza della sua competenza tecnica, la cui legittimità deve essere valutata alla luce del quadro sistematico e dei principi fondamentali in materia di concorrenza, proporzionalità e tutela dell’iniziativa economica.

19. Il punto normativo centrale è rappresentato dal decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18, attuativo della direttiva 96/67/CE, che disciplina l’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità. Il decreto si fonda sul principio generale di liberalizzazione del mercato, garantendo la separazione funzionale tra soggetti regolatori, gestori e operatori economici, e prevede espressamente il ricorso alla centralizzazione solo in presenza di condizioni eccezionali e rigorosamente accertate.

20. In particolare, l’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999 stabilisce che l’ENAC, sentiti l’ente di gestione e il comitato degli utenti, riserva la gestione delle infrastrutture centralizzate all’ente di gestione medesimo, solo se le caratteristiche delle infrastrutture – per complessità, costi o impatto ambientale – ne impediscono la suddivisione o la duplicazione. In tal caso, l’ente di gestione assicura la conduzione in via esclusiva, potendo l’ENAC eventualmente obbligare all’impiego di tali infrastrutture i prestatori di servizi e gli utenti che effettuano l’autoassistenza. Il secondo comma della disposizione prevede che la gestione delle infrastrutture centralizzate debba comunque avvenire secondo criteri trasparenti, obiettivi e non discriminatori, in modo da garantire l’accesso equo da parte degli operatori abilitati.

21. Da tale disposizione emergono, in modo inequivoco, tre principi fondamentali. In primo luogo, la regola generale è costituita dalla non centralizzazione delle infrastrutture, in coerenza con l’impostazione liberalizzatrice della normativa di settore. In secondo luogo, la possibilità di derogare a tale regola mediante la centralizzazione è ammessa solo in presenza di specifiche condizioni oggettive, che devono essere accertate con particolare rigore, trattandosi di un'eccezione al principio del libero accesso al mercato. In terzo luogo, anche nei casi in cui la centralizzazione risulti legittimamente giustificata, la gestione delle infrastrutture deve comunque avvenire in modo tale da assicurare agli utenti un accesso equo, imparziale e non discriminatorio, in modo da preservare le dinamiche concorrenziali all’interno del sistema aeroportuale.

22. La giurisprudenza di questa Sezione ha già avuto modo di rilevare che si tratta di potere tipizzato, esercitabile solo all’esito di motivato accertamento della non duplicabilità dell’infrastruttura in questione e della sussistenza delle ragioni tecniche, economiche o ambientali che giustificano la centralizzazione. In mancanza di tali presupposti, l’intervento regolatorio si pone in contrasto sia con la norma interna, sia con i principi euro-unitari.

23. Inoltre, la direttiva 96/67/CE – da cui il d.lgs. 18/1999 trae origine – impone agli Stati membri di limitare l’intervento regolatorio ai soli casi giustificati da esigenze oggettive, favorendo in via prioritaria l’apertura del mercato e il libero accesso degli operatori, salvo che non ricorrano condizioni eccezionali e debitamente motivate.

24. Alla luce di questo quadro, si impone ora la disamina delle censure mosse al Regolamento ENAC impugnato.

25. Il nucleo centrale delle doglianze attiene alla configurazione sostanziale del Regolamento Rev. 1 come atto volto a imporre, in via generalizzata, la gestione dei depositi carburante da parte del gestore aeroportuale, attraverso l’obbligo – implicito ma concreto – di acquisizione o costruzione degli impianti da parte di quest’ultimo.

26. Pur affermando, nelle premesse, di non fondarsi più sull’art. 9 del d.lgs. 18/1999 e di non voler imporre una centralizzazione generalizzata, il Regolamento impugnato riproduce in realtà lo stesso schema già annullato da questo Tribunale nella prima versione del 2023 (sentenze nn. 2200, 2205, 2551 e 2552/2024), perseguendo nei fatti la medesima finalità: concentrare in capo ai gestori la gestione dei depositi, svuotando di contenuto il principio della liberalizzazione e aggirando le condizioni di esercizio del potere di centralizzazione, come tipizzate dal medesimo art. 9.

27. Come affermato nei precedenti giurisprudenziali, l’impianto regolatorio dell’ENAC si fondava su un uso improprio della potestà regolamentare, volto – al di là delle dichiarazioni formali – a determinare una concentrazione funzionale e proprietaria dei depositi carburante in capo ai gestori aeroportuali, senza alcun accertamento tecnico puntuale idoneo a giustificare caso per caso il ricorso alla centralizzazione. Tale meccanismo – fondato su presunzioni normative e sull’esclusione del pluralismo gestionale – è stato ritenuto in contrasto con l’art. 9 del d.lgs. 18/1999, oltre che con i principi euro-unitari in materia di concorrenza e proporzionalità. Il Collegio rileva che il Regolamento Rev. 1 non se ne discosta in modo apprezzabile, riproponendo un assetto sostanzialmente analogo, affetto dai medesimi vizi.

28. La disciplina contenuta negli artt. 3 e 5 del Regolamento stabilisce che il gestore debba acquisire o costruire almeno un deposito carburante all’interno dello scalo, quale presupposto necessario per la successiva attivazione del procedimento di centralizzazione ai sensi dell’art. 9. Si tratta di un obbligo e non di una mera facoltà, che incide direttamente sull’assetto proprietario e gestionale delle infrastrutture, anticipando l’attribuzione esclusiva degli impianti al gestore, anche nei casi in cui esistano soluzioni già operative e autorizzate.

29. In tal modo, il Regolamento sovrappone in modo improprio due ambiti distinti: da un lato, i poteri generali di gestione delle infrastrutture aeroportuali ex art. 705 cod. nav., dall’altro il regime speciale di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999. Mentre il primo attribuisce al gestore funzioni di coordinamento e amministrazione nel sedime aeroportuale, il secondo consente – solo previa istruttoria e in presenza di rigorosi presupposti – l’affidamento in esclusiva della gestione di infrastrutture non duplicabili. L’obbligo generalizzato di acquisire o costruire depositi anche in presenza di impianti funzionanti finisce per creare artificialmente una situazione di unicità infrastrutturale, preordinata alla centralizzazione.

30. Ulteriore e decisivo profilo di illegittimità del Regolamento impugnato risiede nel tentativo dell’ENAC di fondare l’intervento contestato su una lettura estensiva delle proprie competenze generali, invocando, in particolare, i poteri di regolazione tecnica e di gestione del sistema aeroportuale di cui agli artt. 705 cod. nav. e 2 del d.lgs. n. 250/1997. Una tale ricostruzione non può essere condivisa, poiché l’atto impugnato non si limita a disciplinare aspetti tecnici o organizzativi, ma incide direttamente sull’assetto del mercato dei servizi aeroportuali, imponendo obblighi patrimoniali e conformazioni strutturali di carattere generale.

31. A superamento dei rilievi sin qui esposti non può, in particolare, essere utilmente invocata la teoria dei c.d. poteri impliciti. Come chiarito dalla giurisprudenza più recente, a fronte del progressivo indebolimento della legge quale strumento di indirizzo degli apparati amministrativi, il giudice amministrativo, quale custode della legalità ordinaria, è chiamato a garantire il rispetto delle strutture giuridiche costituzionali, evitando che l’enunciazione di finalità generali si traduca nella creazione di poteri nuovi, innominati e privi di base legislativa.

32. Nel campo della regolazione economica – quale è quello in cui si colloca il Regolamento impugnato, incidendo direttamente sull’assetto del mercato della gestione dei depositi carburante avio – tale esigenza si traduce nella necessità che la legge definisca in modo chiaro: la causa dell’intervento pubblico; il modello di conformazione del mercato; la misura compositiva degli interessi contrapposti; nonché il grado di incisione sulle posizioni giuridiche soggettive. Ne deriva che l’ammissibilità dei poteri impliciti deve essere attentamente circoscritta e può riguardare esclusivamente poteri strumentali, collocabili all’interno del medesimo spazio giuridico del potere espresso, in relazione all’interesse perseguito, ai destinatari, al punto di incidenza materiale e all’intensità dell’effetto conformativo.

33. Nel caso di specie, tali limiti risultano manifestamente superati. L’ENAC, mediante un atto avente portata generale e applicabile indistintamente a tutti gli aeroporti civili, ha imposto un determinato assetto del mercato dei servizi di assistenza a terra, prevedendo l’obbligo per i gestori aeroportuali di acquisire i depositi carburante esistenti ovvero, in mancanza, di costruirne di nuovi, con la conseguente dismissione degli impianti ritenuti eccedenti o non strumentali. Un simile intervento non è riconducibile né alla regolazione tecnica né a poteri implicitamente conferiti, ma si risolve in una regolazione economica sostanziale, che persegue l’obiettivo di ricondurre in via esclusiva la gestione dei depositi carburante in capo ai gestori aeroportuali, al di fuori delle modalità e dei presupposti espressamente previsti dal legislatore.

34. Alla luce di quanto sopra, deve ritenersi che l’oggetto del Regolamento impugnato non sia sussumibile nello stesso spazio giuridico delle competenze invocate dall’ENAC. La definizione del contenuto degli obblighi patrimoniali e organizzativi in capo ai gestori aeroportuali non può essere ricondotta alla regolazione tecnica ex art. 2 del d.lgs. n. 250/1997, né può ritenersi implicitamente compresa nelle ulteriori attribuzioni dell’Ente. La centralizzazione delle infrastrutture, lungi dal costituire un esito eventuale, rappresenta la vera finalità perseguita dal Regolamento e ricade in un ambito espressamente disciplinato dal legislatore, con conseguente violazione di legge ed esorbitanza dai limiti delle attribuzioni conferite.

35. Ulteriore profilo centrale di illegittimità dedotto da tutti i ricorrenti – e che il Collegio condivide – attiene al grave difetto di istruttoria e alla carente motivazione sottesa al Regolamento impugnato.

36. Come noto, l’esercizio del potere regolatorio, anche laddove sfoci nell’adozione di un atto generale, non si sottrae ai principi di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost., né può ritenersi libero o indifferenziato. Al contrario, la giurisprudenza è costante nell’affermare che ogni regolamentazione che incida su assetti consolidati e su interessi rilevanti – pubblici e privati – deve essere preceduta da una compiuta fase istruttoria, finalizzata ad acquisire tutti gli elementi conoscitivi necessari per fondare un atto ragionevole, proporzionato e coerente con l’ordinamento.

37. Nel caso di specie, il Regolamento ENAC Rev. 1 si propone di introdurre, in modo uniforme per l’intero sistema aeroportuale nazionale, una disciplina organica sull’organizzazione e gestione dei depositi carburante avio. Il modello delineato, nella sua concreta operatività, prevede che il gestore aeroportuale debba acquisire o costruire almeno un deposito carburante per ciascuno scalo, dando così avvio – su sua iniziativa – alla procedura di centralizzazione. Tale impostazione implica, come effetto diretto, l’estromissione o il progressivo superamento delle gestioni plurime oggi affidate a operatori indipendenti, i quali verrebbero di fatto esclusi dal nuovo assetto regolatorio.

38. Nonostante la portata dell’intervento regolatorio e la sua rilevante incidenza sugli assetti concorrenziali e organizzativi attualmente vigenti, l’ENAC non risulta aver svolto alcuna istruttoria puntuale riferita ai singoli aeroporti. In particolare, manca qualsiasi documentazione idonea a dimostrare la reale non duplicabilità degli impianti esistenti, valutata in termini di spazio disponibile, costi o impatto ambientale. Allo stesso modo, non sono stati individuati elementi oggettivi che evidenzino l’inadeguatezza dell’attuale modello di gestione distribuita, né sono state fornite motivazioni di interesse generale tali da giustificare la scelta di attribuire integralmente ai gestori aeroportuali la responsabilità delle infrastrutture. Parimenti, non risulta effettuata alcuna valutazione circa le conseguenze economico-finanziarie che tale scelta comporterebbe, sia per gli operatori già attivi nel settore, sia per gli stessi gestori cui si intende trasferire la titolarità e la gestione dei depositi.

39. In una logica di regolazione proporzionata e ragionevole, l’adozione di misure idonee a ristrutturare un intero settore economico richiederebbe un approccio graduale, calibrato sulla concreta sostenibilità per gli operatori coinvolti. Al contrario, il Regolamento impugnato introduce un modello rigido e immediatamente vincolante, che prescinde del tutto dalla valutazione della capacità tecnica, finanziaria e organizzativa dei soggetti chiamati a realizzare o gestire i nuovi impianti. La mancanza di una clausola transitoria chiara, di un piano di attuazione articolato e di criteri di sostenibilità economica rende l’intervento irragionevole e sproporzionato.

40. L’atto impugnato richiama, in più punti, obiettivi generali quali l’efficienza delle infrastrutture aeroportuali e l’innalzamento dei livelli di sicurezza, ma si limita a formularli in termini generici, senza fondarli su un’istruttoria concreta riferita alle specifiche realtà aeroportuali. Tali finalità, pur astrattamente condivisibili, risultano enunciate in modo assertivo, senza il supporto di dati tecnici, analisi comparative o valutazioni puntuali sull’efficacia dell’attuale modello gestionale e sulla necessità di un’eventuale riforma accentrata.

41. Non risulta, inoltre, alcun confronto con le realtà aeroportuali specifiche, che – come emerge dai ricorsi – presentano caratteristiche eterogenee: da scali di rilevanza strategica nazionale con volumi elevati e gestione plurima dei depositi (es. Roma Fiumicino, Milano Malpensa), a scali regionali o insulari (come Olbia o Palermo) in cui il sistema attuale appare funzionale ed efficiente. L'assenza di tale differenziazione istruttoria appare tanto più grave quanto maggiore è la varianza dei contesti applicativi del Regolamento.

42. L’ENAC ha in effetti cercato di far valere, nelle proprie difese, l’argomento secondo cui il Regolamento rappresenterebbe solo una “cornice” normativa generale, lasciando alla successiva attività dei gestori l’onere di proporre – e eventualmente motivare – la centralizzazione. Ma tale impostazione risulta fuorviante.

43. In primo luogo, perché l’obbligo imposto al gestore di acquisire almeno un deposito (art. 3) e di attivare la procedura di centralizzazione (art. 5) presuppone già la scelta strategica di considerare ineludibile la gestione unitaria dell’infrastruttura. In secondo luogo, perché la stessa ENAC – in via regolamentare – non lascia alcun margine di valutazione caso per caso, vincolando i soggetti interessati a una sequenza procedurale obbligata, senza previa verifica di idoneità o sostenibilità del sistema esistente.

44. Ne risulta, in definitiva, un meccanismo che elude l’obbligo di motivazione individualizzata, sostituendolo con una presunzione astratta di inadeguatezza del modello concorrenziale oggi vigente.

45. È evidente che un simile modus procedendi si pone in contrasto con i canoni fondamentali dell’azione amministrativa, come declinati anche dalla più recente giurisprudenza in materia di regolazione economica e liberalizzazione dei servizi pubblici secondo cui l’atto generale è sindacabile sotto il profilo della ragionevolezza e proporzionalità, e non può fondarsi su presunzioni normative in assenza di supporto tecnico-documentale.

46. Alla luce di quanto precede, il Regolamento impugnato si configura come viziato per difetto di istruttoria e di motivazione, avendo ENAC omesso qualsiasi verifica concreta sull’idoneità degli impianti esistenti, sull’efficacia del sistema vigente, sulle condizioni specifiche di ciascuno scalo e sugli effetti economici delle misure adottate.

47. Tale vizio, riguardando il fondamento stesso del potere esercitato, assume rilevanza assorbente e travolge l’intero impianto regolatorio.

48. Ulteriore profilo di illegittimità – strettamente connesso ai vizi già esaminati – è rappresentato dalla lesione del principio di concorrenza, nonché della libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 della Costituzione e dall’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

49. Come già esposto, il Regolamento ENAC Rev. 1 si inserisce in un settore – quello della fornitura e gestione del carburante avio – storicamente caratterizzato da una pluralità di operatori e dalla possibilità, per soggetti diversi dal gestore aeroportuale, di detenere e gestire i depositi in regime di autorizzazione o concessione.

50. L’intervento regolatorio qui impugnato, pur non disponendo in modo esplicito un regime di esclusiva, produce effetti escludenti in via sostanziale. La previsione per cui il gestore aeroportuale debba acquisire o costruire almeno un deposito, e successivamente proporre la centralizzazione dell’infrastruttura, configura infatti un modello di integrazione verticale che, nella prassi, impedisce o scoraggia la permanenza di operatori indipendenti nel mercato.

51. L’impostazione del Regolamento impugnato si pone in evidente contrasto con i principi fondamentali in materia di concorrenza, così come delineati dall’ordinamento interno e da quello dell’Unione europea. La combinazione tra l’obbligo per il gestore di acquisire o costruire un deposito, l’automatismo verso la centralizzazione e l’assenza di criteri oggettivi di valutazione, determina infatti una compressione ingiustificata della concorrenza, con effetti preclusivi non solo per i gestori privati già operanti, ma anche per eventuali nuovi entranti. Tale assetto si rivela incompatibile con gli articoli 101 e 102 TFUE, con la direttiva 96/67/CE e con l’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, che impone condizioni rigorose per qualsiasi limitazione dell’accesso al mercato.

52. Come ritenuto unanimamemente dalla giurisprudenza amministrativa, ogni intervento regolatorio che incida sull’accesso o sulla permanenza nel mercato deve fondarsi su comprovate esigenze pubblicistiche e rispettare i principi di trasparenza, proporzionalità e non discriminazione. L’assenza di un’adeguata istruttoria a supporto della scelta adottata evidenzia il carattere unilaterale e autoritativo dell’intervento, che non trova riscontro né nella disciplina primaria né nei principi euro-unitari. In tal senso, l’effetto escludente derivante dalla nuova disciplina non è una conseguenza collaterale, ma diretta e prevedibile espressione della scelta regolatoria operata da ENAC.

53. Il passaggio da un modello pluralistico, fondato su autorizzazioni in capo a soggetti privati, a un modello integrato e accentrato nella figura del gestore aeroportuale, rappresenta un salto normativo e organizzativo che incide radicalmente sulla struttura del mercato. Tuttavia, l’ENAC non ha svolto alcuna valutazione degli effetti concorrenziali dell’intervento, né sotto il profilo statico – in termini di accesso di nuovi operatori – né sotto quello dinamico, rispetto all’impatto sulla qualità, sull’innovazione e sull’efficienza del servizio.

54. Nessuna valutazione è stata condotta, né in termini teorici né empirici, sugli effetti che il nuovo assetto normativo potrebbe generare sul piano economico. L’ENAC ha del tutto trascurato il rischio di concentrazione monopolistica nella gestione dei depositi carburante, l’impatto negativo per i vettori e gli utenti finali (in termini di aumento dei costi operativi), nonché la possibile perdita di efficienza dovuta all’eliminazione del confronto concorrenziale. Tali omissioni pregiudicano la sostenibilità complessiva dell’intervento, che si presenta carente sotto il profilo analitico e privo di una visione integrata degli effetti sistemici.

55. In conclusione, il Regolamento impugnato, attraverso la definizione di un modello di gestione incentrato esclusivamente sul ruolo dei gestori aeroportuali, finisce per delineare un assetto sostanzialmente monopolistico nella gestione dei depositi carburante avio, comprimendo ingiustificatamente la libertà di iniziativa economica dei soggetti già attivi nel settore. Una tale configurazione si pone in diretto contrasto con i principi di concorrenza e neutralità del mercato, violando l’art. 41 della Costituzione e risultando priva di un reale ancoraggio normativo, né nel diritto interno, né nella normativa eurounitaria. Si delinea così un modello chiuso e autoreferenziale, in cui le scelte regolatorie si autoalimentano, senza riscontro nei principi generali dell’ordinamento né nella concreta valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti.

56. Il Regolamento impugnato risulta viziato anche per violazione del principio di partecipazione procedimentale, che costituisce un canone fondamentale dell’azione amministrativa moderna, oltre che preciso obbligo legale in materia di servizi aeroportuali, in base alla normativa vigente.

57. Come noto, l’art. 11 del d.lgs. n. 18/1999 prevede espressamente che, in ciascun aeroporto civile, sia istituito un Comitato degli utenti, quale organo rappresentativo delle compagnie aeree e degli altri soggetti interessati, con funzioni consultive obbligatorie in relazione a decisioni che impattino sull’organizzazione, la fornitura e l’accessibilità dei servizi a terra.

58. La giurisprudenza ha chiarito che, nei procedimenti volti all’adozione di atti regolatori idonei a incidere sugli equilibri economici e organizzativi di settori liberalizzati, la partecipazione degli stakeholders rilevanti — ivi compresi i Comitati utenti, laddove istituiti — non può ridursi a un mero adempimento formale, ma costituisce espressione dei principi di buona amministrazione e di democraticità del procedimento (artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990). In particolare, il TAR Lazio, Sez. III, con sentenza n. 2205/2024, ha già affermato che la disciplina dei depositi carburante avio non può essere imposta da ENAC in assenza di un confronto istruttorio sostanziale con i soggetti operanti nel settore, sottolineando l’illegittimità di un impianto regolatorio fondato su una consultazione incompleta o pregressa.

59. Nel caso di specie, l’ENAC ha adottato il Regolamento Rev.1 senza consultare i Comitati utenti, né in fase istruttoria né in fase finale. L’ente si limita a fare riferimento ad un generico modulo di raccolta commenti, diffuso informalmente dopo la prima versione del Regolamento, privo di qualunque formalizzazione o garanzia di effettivo coinvolgimento degli interessati.

60. In particolare, non risulta che ENAC abbia proceduto alla convocazione formale dei Comitati degli utenti, come prescritto dall’art. 11 del d.lgs. n. 18/1999, né che abbia attivato forme di istruttoria pubblica o consultazione strutturata e documentata volte a raccogliere e valutare le criticità sollevate dai vettori aerei o dagli operatori del settore. Parimenti, non emergono riscontri circa una reale considerazione delle osservazioni pervenute da soggetti portatori di interessi qualificati: nessuna risposta puntuale è stata fornita e non risulta alcuna valutazione approfondita che attesti l’avvenuta ponderazione delle posizioni espresse. Tali omissioni denotano una grave carenza procedimentale, che incide direttamente sulla legittimità dell’atto impugnato.

61. L’omissione riscontrata nell’iter procedimentale rileva sotto molteplici profili. Da un lato, integra una violazione diretta della normativa primaria, poiché l’art. 11 del d.lgs. n. 18/1999 attribuisce al Comitato degli utenti un ruolo consultivo obbligatorio in relazione a decisioni che incidono sull’organizzazione dei servizi a terra, tra cui rientra la disciplina dei depositi carburante avio. Dall’altro lato, configura un evidente vizio di eccesso di potere, manifestatosi nel difetto di istruttoria e nel mancato rispetto del principio del contraddittorio. Trattandosi di un atto regolamentare destinato a incidere su un ampio numero di soggetti economici, l’assenza di un confronto effettivo con gli interessati compromette la legittimità sostanziale dell’intervento e rafforza l’impressione di un processo decisionale sviluppato in modo unilaterale e autoreferenziale.

62. Non può ritenersi soddisfatto l’obbligo partecipativo attraverso il richiamo a una consultazione riferita alla prima versione del Regolamento, ormai superata. Il nuovo testo, impugnato con i ricorsi in esame, è frutto di una rielaborazione successiva, con contenuti diversi e portata più estesa: pertanto, necessitava di un nuovo e autonomo coinvolgimento degli stakeholders, non surrogabile da un documento pubblicato unilateralmente da ENAC a posteriori.

63. Inoltre, la natura generale e innovativa del Regolamento avrebbe imposto – in coerenza con i principi euro-unitari in materia di trasparenza e partecipazione – un vero e proprio procedimento aperto, con consultazione pubblica dei soggetti interessati, analisi delle osservazioni ricevute e indicazione puntuale delle scelte effettuate.

64. L’adozione del Regolamento in forma sostanzialmente unilaterale, senza alcun meccanismo effettivo di confronto e condivisione, mina la legittimità democratica dell’intervento regolatorio, tanto più alla luce del precedente annullamento della prima versione per analoghi vizi formali e sostanziali.

65. La mancata partecipazione effettiva dei soggetti interessati al procedimento di adozione del Regolamento comporta una triplice violazione sul piano giuridico e sistematico. In primo luogo, si configura una violazione diretta di legge, essendo stato disatteso l’art. 11 del d.lgs. n. 18/1999, che impone l’obbligo di coinvolgere i Comitati degli utenti nelle decisioni che impattano sull’organizzazione dei servizi a terra. In secondo luogo, si determina un vizio procedurale sostanziale, in quanto risultano elusi gli articoli 7 e 8 della legge n. 241/1990, i quali, pur riferendosi principalmente ai procedimenti ad iniziativa individuale, trovano applicazione anche con riferimento agli atti generali che incidano su posizioni giuridiche soggettive o su interessi qualificati. Infine, l’omissione partecipativa integra un disvalore di ordine costituzionale, traducendosi in una lesione dei principi di trasparenza, imparzialità e buona amministrazione, sanciti dall’art. 97 della Costituzione. La scelta di procedere senza un confronto aperto e sostanziale con gli stakeholders rilevanti indebolisce la legittimità democratica dell’atto regolamentare e compromette la sua capacità di assolvere alla funzione di regolazione equa ed efficace del settore.

66. Ne consegue, in via derivata, un ulteriore vizio di legittimità del Regolamento impugnato, che, da solo, sarebbe sufficiente a determinarne l’annullamento.

67. Il Regolamento impugnato presenta, infine, un’ambiguità strutturale che ne compromette la legittimità e l’idoneità a produrre effetti normativi certi. Tale difetto emerge dall’esame congiunto delle definizioni, delle disposizioni applicative e delle modalità attuative previste nel testo.

68. La disciplina introdotta dal Regolamento ENAC contiene contraddizioni interne che ne minano la coerenza logica e giuridica. Nelle premesse si afferma di non voler imporre alcuna forma di centralizzazione obbligatoria, né di procedere a una qualificazione aprioristica delle infrastrutture come non duplicabili ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999.

69. Tuttavia, tali affermazioni programmatiche risultano smentite dal contenuto cogente delle disposizioni applicative. L’art. 3 del Regolamento impone al gestore l’obbligo di acquisire l’unico deposito esistente non nella sua disponibilità o, in alternativa, di realizzarne uno nuovo. L’art. 5, a sua volta, obbliga ad avviare la procedura per la centralizzazione, senza definire criteri, limiti o garanzie in grado di tutelare gli operatori economici già attivi.

70. È inoltre prevista la dismissione o sostituzione degli impianti preesistenti, gestiti da operatori indipendenti, ma senza chiarire se ciò debba avvenire obbligatoriamente, facoltativamente, o a seguito di valutazioni tecnico-economiche. Il Regolamento finisce così per delineare, dietro una pretesa neutralità, un impianto orientato in senso accentrato e sostanzialmente escludente.

71. Il quadro che ne risulta è privo della necessaria chiarezza e prevedibilità, impedendo agli operatori di comprendere, con sufficiente certezza, quale modello organizzativo ENAC intenda effettivamente perseguire. Rimane incerta, in particolare, la natura del procedimento di centralizzazione: se si tratti di una facoltà rimessa alla valutazione del gestore o di un esito obbligato.

72. Parimenti indefinito è il destino degli impianti legittimamente operativi e gestiti da soggetti terzi: non si chiarisce se, quando e in che modo tali strutture debbano essere dismesse, acquisite o riconvertite. Manca inoltre una disciplina transitoria, né sono previsti termini certi o condizioni per l’attuazione delle nuove disposizioni, con conseguente incertezza operativa per tutti gli attori del settore.

73. Una regolazione che, pur affermando il mantenimento della concorrenza, prefigura un modello sostanzialmente escludente e privo di scansioni temporali definite, non soddisfa i requisiti minimi di chiarezza, coerenza e determinatezza richiesti agli atti normativi.

74. Secondo giurisprudenza costante, un atto regolamentare è legittimo solo se conforme tanto ai limiti formali del potere esercitato, quanto a quelli sostanziali derivanti dal principio di legalità e dal canone della certezza del diritto.

75. L’incertezza normativa che connota il Regolamento Rev. 1 compromette l’affidamento legittimo degli operatori, impedendo una pianificazione razionale delle attività. In assenza di parametri oggettivi e vincolanti, le scelte attuative sono rimesse alla discrezionalità dei singoli gestori, con il rischio di applicazioni difformi e arbitrarie. Ne deriva un effetto dissuasivo sull’accesso al mercato (chilling effect), potenzialmente idoneo a scoraggiare investimenti e iniziative imprenditoriali.

76. L’assenza di criteri chiari e verificabili per l’attuazione della disciplina lascia margini discrezionali eccessivi sia all’ENAC sia ai gestori aeroportuali, con possibili ricadute discriminatorie.

77. In definitiva, il Regolamento – già viziato per violazione di norme primarie e principi fondamentali – risulta anche inidoneo, per difetto di chiarezza e coerenza, a disciplinare legittimamente la materia cui si riferisce.

78. Tale vizio rafforza le ragioni di illegittimità già evidenziate e giustifica, anche sotto questo profilo, l’accoglimento dei ricorsi.

79. Alla luce delle considerazioni che precedono, il Regolamento ENAC impugnato si rivela viziato in modo profondo e sistemico, sia sotto il profilo della legittimità formale e procedimentale, sia in relazione alla sua compatibilità sostanziale con il quadro normativo di riferimento, nazionale ed eurounitario.

80. In particolare, il Collegio rileva che:

- il Regolamento, pur formalmente presentato come atto di razionalizzazione e aggiornamento, reintroduce nella sostanza un modello già annullato in via giurisdizionale, reiterando gli stessi errori logici e giuridici;

- l’atto impugnato si fonda su una lettura estensiva e non supportata dei poteri riconosciuti ad ENAC dagli artt. 687 e 705 del codice della navigazione, che non autorizzano, né direttamente né indirettamente, l’imposizione di un modello esclusivo e centralizzato di gestione dei depositi carburante;

- la riconduzione generalizzata della gestione dei depositi ai gestori aeroportuali, imposta come “standard operativo” di sistema, eccede i limiti della regolazione tecnica e travalica la sfera concessoria, incidendo in modo illegittimo su prerogative imprenditoriali e rapporti contrattuali consolidati;

- le carenze istruttorie e motivazionali, già riscontrate nelle precedenti versioni del regolamento, non risultano sanate nella nuova formulazione, che non contiene alcuna analisi concreta e differenziata delle situazioni aeroportuali esistenti, né fornisce giustificazioni convincenti in ordine alla scelta regolatoria adottata;

- la mancata consultazione effettiva dei Comitati degli utenti e degli operatori di settore compromette l’intero procedimento regolatorio, determinando una violazione dell’obbligo di partecipazione e del principio di trasparenza amministrativa;

- la disciplina risulta, sotto più profili, ambigua, incoerente e priva di parametri attuativi certi, tanto da non permettere agli operatori interessati di comprendere portata, limiti ed effetti concreti delle disposizioni introdotte.

81. Il Regolamento impugnato si pone, pertanto, in contrasto:

- con l’art. 9 del d.lgs. 18/1999, in quanto introduce una centralizzazione surrettizia non fondata su accertamenti puntuali di non duplicabilità;

- con i principi di imparzialità, trasparenza e buona amministrazione, per difetto di istruttoria e motivazione;

- con i principi costituzionali e comunitari di libertà d’impresa e concorrenza, per la compressione ingiustificata della possibilità di accesso e permanenza nel mercato da parte di operatori privati;

- con il principio di legalità sostanziale, per l’assenza di criteri oggettivi, di chiarezza normativa e di coerenza interna alla disciplina.

82. Il Collegio ritiene, pertanto, che sussistano tutti i presupposti per l’accoglimento dei ricorsi riuniti, con conseguente annullamento del Regolamento impugnato nella sua interezza, nonché degli atti presupposti e conseguenti. Ciò in coerenza con quanto già statuito da questa Sezione in sede di analogo contenzioso sul regolamento previgente, e con l’obiettivo di ristabilire un quadro regolatorio rispettoso delle fonti primarie, dei principi del diritto dell’Unione e delle garanzie minime di legittimità procedimentale.

83. Le spese di lite sostenute dalle ricorrenti e dall’interveniente ad adiuvandum, secondo il principio della soccombenza, vanno poste a carico dell’ENAC nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il regolamento impugnato.

Condanna l’ENAC al pagamento delle spese di lite sostenute dalle ricorrenti e da Assoaeroporti, quantificate, rispettivamente, in euro 5.000,00 cadauna (cinquemila/00) e 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EN AN, Presidente

IO LI, Primo Referendario, Estensore

Marco VI, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO LI	EN AN

IL SEGRETARIO