Pubblicato il 17/01/2023

N. 00060/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00953/2022 REG.RIC.

N. 00975/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 953 del 2022, proposto da
Coin S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Thomas Mambrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Verona, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon e Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 975 del 2022, proposto da
Coin S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Thomas Mambrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Verona, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon e Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto attiene al ricorso sub R.G. 953-22 :

- del provvedimento prot. 0183132/2022 del 19 maggio 2022, notificato alla ricorrente in pari data, di rigetto della domanda di autorizzazione al trasferimento dell’esercizio di somministrazione di alimenti e bevande da Via Mazzini n. 6 a via Cappello n. 30 presentata dalla Coin S.p.A.;

- per quanto occorrer possa, della nota interlocutoria prot. 0166223/2022 del 6 maggio 2022 recante il rigetto della memoria presentata dalla ricorrente in replica al preavviso ex art. 10-bis L. 241/1990;

- di tutti gli atti presupposti e connessi al predetto provvedimento;

per quanto attiene al ricorso sub R.G. 975-22 :

- del provvedimento prot. 0193517/2022 del 26 maggio 2022, recante “Dichiarazione di inefficacia della comunicazione di subingresso nell'esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande nei locali siti in Via Mazzini n. 6 intestata alla OI S.P.A.”, notificato alla ricorrente in pari data;

- per quanto occorrer possa, della nota interlocutoria prot. 0166223/2022 del 6 maggio 2022 recante il rigetto della memoria presentata dalla ricorrente in replica al preavviso ex art. 10-bis L. 241/1990;

- di tutti gli atti presupposti e connessi al predetto provvedimento.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2023 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 27 settembre 2021, Coin s.p.a. ha acquistato un ramo d’azienda relativo a un’attività di somministrazione di alimenti e bevande sito in Comune di Verona, via Mazzini 6, per poter poi trasferire la stessa all’interno del centro commerciale Coin collocato in via Cappello.

Entrambe le suddette vie ricadono in zona rossa, per cui il trasferimento dell’attività, così come la nuova apertura, sono soggetti ad autorizzazione. Autorizzazione che è stata richiesta il 16 marzo 2022, corredando la stessa del progetto preordinato alla realizzazione dell’esercizio di somministrazione all’interno dell’immobile di via Cappello.

All’istanza faceva seguito la comunicazione di avvio di un unico procedimento finalizzato (i) al rigetto dell’istanza di trasferimento, per il fatto che il locale non sarebbe già esistente e il progetto eccessivamente vago e (ii) alla revoca del titolo legittimante l’esercizio di somministrazione di alimenti e bevande nel quale Coin era subentrata nel settembre 2021 e di cui è stato chiesto il trasferimento, a causa della mancata attivazione dell’esercizio acquistato nel termine di 180 giorni.

Ritenendo gli atti conclusivi del procedimento illegittimi, la società ricorrente li ha impugnati deducendo, avverso il diniego del trasferimento:

1. violazione della legge n. 241/90 ed eccesso di potere per travisamento dei fatti, in quanto nessuna norma imporrebbe la realizzazione dei locali prima dell’ottenimento dell’autorizzazione a stabilirvi l’attività di somministrazione (peraltro, nella fattispecie puntualmente individuati dal progetto preordinato alla loro realizzazione all’interno della struttura di vendita già esistente);

2. violazione della L.R. Veneto n. 29/2007, violazione dei principi di buon andamento, violazione del principio di non aggravio del procedimento, lealtà e collaborazione nell’esercizio dell’azione amministrativa. L’art. 7 della suddetta legge regionale imporrebbe esclusivamente l’“indicazione da parte del richiedente, all’atto della presentazione della stessa o nel corso dell’istruttoria, della zona o dei locali nei quali intende esercitare l’attività”. Né potrebbe rilevare il fatto che, ai sensi della L.R. 29/2007 (art. 3 lett. d)) i locali debbono essere “attrezzati”, non solo perché ciò è affermato solo nel provvedimento finale e non anche nel preavviso di rigetto, ma anche in considerazione del fatto che è l’attività a dover essere svolta in locali attrezzati, mentre la domanda dovrebbe solo indicare i “locali” sede dell’attività;

3. Violazione dell’art. 103 del D.L. 18/2020, violazione degli artt. 3 e 10 bis della Legge 241/1990, eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità e irragionevolezza. Nel decretare la decadenza dell’autorizzazione relativa al locale di via Mazzini, oggetto di trasferimento, il Comune avrebbe completamente omesso l’esame e l’applicazione della normativa emergenziale disposta dal Legislatore per far fronte alle conseguenze economiche della pandemia da Covid-19. Infatti, l’art. 103 del D.L. 18/2020, rubricato “ Sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi ed effetti degli atti amministrativi in scadenza ”, dopo aver disposto al primo comma una sospensione dei termini procedimentali pendenti, stabilisce al secondo comma che “ Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza ”. Dunque, cessato lo stato di emergenza il 31 marzo 2022, il dies ad quem sarebbe il 29 giugno 2022;

4. Violazione della L.R. 29/2007 ed eccesso di potere in ragione del fatto che il Comune avrebbe erroneamente ritenuto che l’istanza presentata da Coin volta al rilascio dell’autorizzazione al trasferimento non potesse essere accolta dal momento che, poiché la medesima veniva trasmessa all’Ente procedente in data 16 marzo 2022 e il termine per la conclusione del procedimento risultava pari a 90 giorni (che, in realtà, sarebbero, secondo parte ricorrente, 60 giorni), il procedimento in questione avrebbe determinato automaticamente il superamento del termine di 180 giorni per l’avvio dell’attività.

Si è costituito in giudizio il Comune di Verona, sostenendo l’infondatezza del ricorso. L’istanza di trasferimento è stata rigettata in quanto non risulta essere stato individuato un locale idoneo al trasferimento, dal momento che OI non ha mai nemmeno provveduto alla presentazione di quanto necessario sul piano edilizio: secondo il Comune il locale avrebbe dovuto essere già realizzato al momento della richiesta, atteso che il Comune dovrebbe essere messo in condizione di verificare la regolarità sul piano urbanistico, edilizio e dell’inquinamento acustico.

Anche la decadenza sarebbe stata disposta legittimamente, dal momento che l’attività di somministrazione non è stata attivata entro 180 giorni dall’acquisto del ramo d’azienda, né è stata chiesta una proroga.

Nelle more della notifica del ricorso, la società Coin ha ricevuto il successivo provvedimento con cui è stata dichiarata la decadenza dall’autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione rispetto a cui essa aveva comunicato il subentro, in ragione della mancata riattivazione dell’esercizio stesso entro il termine di 180 giorni dal subentro.

Tale società ha, quindi, impugnato anche tale atto, riproponendo tutti i vizi già dedotti con riferimento all’atto che precede e poi riportando nuovamente due motivi di ricorso identici come propri del secondo provvedimento e più nello specifico i motivi 3 e 4 connessi alla mancanza considerazione della sospensione pandemica e all’efficacia interruttiva della richiesta di trasferimento.

Dopo la rinuncia alla trattazione dell’incidente cautelare, entrambe le parti hanno dispiegato difese in vista dell’udienza pubblica fissata per l’11 gennaio 2023, nel corso della quale le parti hanno chiesto che le controversie fossero posta in decisione, previa riunione.

DIRITTO

Deve essere preliminarmente disposta la riunione dei due ricorsi in epigrafe indicati, considerata non solo l’identità delle parti, ma soprattutto il rapporto esistente tra i due atti impugnati, in relazione ai quali sono stati dedotti gli stessi motivi di ricorso.

Invero, si rende necessario chiarire che il rigetto della domanda di autorizzazione al trasferimento dell’esercizio di somministrazione di alimenti e bevande da Via Mazzini n. 6 a via Cappello n. 30 è stato erroneamente fondato anche sull’asserita decadenza dell’autorizzazione, assunta a motivazione prima dell’adozione dell’atto con cui è stata dichiarata.

Dunque, il primo ricorso sarebbe fondato nella parte in cui tende ad ottenere l’annullamento del diniego di autorizzazione al trasferimento in ragione dell’assunzione, come presupposto, di una dichiarazione di inefficacia del subentro nell’autorizzazione non ancora intervenuta.

Cionondimeno l’accertamento della legittimità di tale dichiarazione si rende necessario in via preliminare, in quanto, laddove tale atto dovesse risultare immune dai vizi dedotti, non permarrebbe alcun interesse della società ricorrente ad ottenere l’annullamento dell’autorizzazione al trasferimento dei locali. Per converso, nel caso di riconoscimento del permanere dell’efficacia del subentro, la legittimità dell’altro atto impugnato dovrebbe formare oggetto di un’autonoma valutazione, anche in considerazione della possibilità di presentare una nuova istanza, emendata dai vizi eventualmente ravvisati.

Fatta tale premessa, la dichiarazione di inefficacia della comunicazione di subingresso impugnata con il ricorso sub RG 975/2022 risulta essere motivata dalla constatazione della mancata riattivazione dell’attività entro i 180 giorni previsti dalla norma: termine di cui non è stata chiesta la proroga.

Dunque, il presupposto dell’impugnato atto di segno negativo risulta essere la previsione della legge regionale 21 settembre 2007 n. 29 che disciplina l’attività di somministrazione, la quale, all’art. 17, comma 1, dispone che “ i titoli abilitativi di cui all'articolo 8, comma 1, e 8-bis decadono nei casi stabiliti dall'articolo 64, comma 8, del decreto legislativo 26 marzo 2010 n. 59 ” ovvero “…omissis… d) nel caso di attività soggetta ad autorizzazione, qualora il titolare, salvo proroga in caso di comprovata necessità, non attivi l'esercizio entro centottantagiorni ”.

Ciò chiarito, in primo luogo va precisato come la riattivazione dell’attività sia subordinata al trasferimento della stessa (nel caso di trasferimento in nuovi locali) e per la conclusione del procedimento relativo a tale domanda è previsto un termine di novanta giorni.

Poiché nel caso di specie l’acquisto dell’attività è intervenuto il 27 settembre 2021 e il giorno successivo è stata depositata la comunicazione di subingresso nell’autorizzazione all’esercizio dell’azienda acquistata, l’esercizio avrebbe dovuto essere attivato nella nuova sede entro il 28 marzo 2022. La presentazione della domanda di trasferimento dell’attività di somministrazione solo in data 16 marzo 2022 e, quindi, solo dodici giorni prima della scadenza del termine per il trasferimento, ha reso di fatto impossibile il rispetto della norma che assegna al Comune il termine di novanta giorni per l’esame dell’istanza di trasferimento stessa, a prescindere dall’entrare nel merito della completezza e correttezza della domanda.

Domanda di trasferimento la cui presentazione avrebbe, peraltro, potuto essere posta alla base di una domanda di proroga dei termini per la riattivazione dell’attività, che, però, non è stata presentata dall’odierna ricorrente, con la conseguenza che il mancato rilascio dell’autorizzazione al trasferimento prima della fine del mese di marzo ha inequivocabilmente determinato la scadenza del termine di efficacia del subingresso comunicato il 28 settembre 2021.

Né può rilevare, a tale proposito la proroga dei termini ex lege disposta dal comma 2 dell’art. 103 del d.l. 18/2020 che parte ricorrente sostiene dovrebbe trovare applicazione anche nella fattispecie.

Tale disposizione recita: “ Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, in scadenza tra il 31 gennaio e il 15 aprile 2020, conservano la loro validità fino al 15 giugno 2020 ”.

Come già affermato da questo Tribunale nell’ordinanza n. 731/2022, da cui non si ravvisa ragione di discostarsi, <<la norma in questione, da un lato, risulta avere natura eccezionale, essendo stata introdotta per far fronte ad una situazione emergenziale e come tale non avendo le “caratteristiche” e la finalità di una norma “di sistema”>> ne risulterebbe esclusa la possibilità dell’applicazione analogica. Dall’altro <<il Collegio, pur cercando di attribuire il più ampio significato ai termini e concetti indicati nell’art. 103, comma 2, n. 18 del 2020, operando un’interpretazione estensiva al massimo grado, sottolinea come il legislatore ha fatto chiaramente riferimento alle sole fattispecie nelle quali vengono in gioco “titoli” aventi una scadenza di efficacia (in tal senso comprendendosi anche lo specifico richiamo ai termini del permesso di costruire), non avendo in alcun modo indicato nel testo i termini o le fattispecie di “decadenza”, queste ultime caratterizzate peraltro, da un’estrema eterogeneità>>. Nel caso di specie, dunque, venendo in gioco un’ipotesi di inadempimento ad un onere in relazione ad un titolo non avente un termine finale di scadenza, ma un’autorizzazione con validità a tempo indeterminato, la fattispecie non parrebbe nemmeno riconducibile alla ratio della disposizione.

Di conseguenza, accertata la legittimità della decadenza (e, dunque, il rigetto del ricorso sub RG 975/2022), non può che darsi atto del venir meno dell’interesse alla decisione del ricorso sub RG 953/2022, in quanto Coin non potrebbe comunque aspirare al rilascio di una nuova autorizzazione al trasferimento, essendo decaduta l’autorizzazione all’esercizio dell’attività acquistata e non riattivata nel termine di 180 giorni.

Attesa la particolarità della questione, di natura prettamente interpretativa, le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

- ne dispone la riunione;

- respinge il ricorso sub RG 975/2022;

- dichiara la conseguente carenza di interesse sopravvenuta alla decisione del ricorso sub RG 953/2022;

- compensa tra le parti in causa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mara Bertagnolli	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO