Pubblicato il 26/03/2026

N. 00380/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00234/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 234 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RA LA, in qualità di erede di RA SC (ricorso introduttivo e motivi aggiunti), e RA EN (solo motivi aggiunti), rappresentati e difesi dall’avvocato LA RA, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Caldarola, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Valerio Tallini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Luigi Luciani, 1;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione Civile, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

A) relativamente al ricorso introduttivo (proposto solo dal dott. SC RA):

- della deliberazione di Giunta Comunale di Caldarola n. 9 del 31/1/2020, recante: “SISMA 2016. Perizia di stima circa la convenienza dell’esproprio rispetto alla prosecuzione dell'occupazione temporanea per le aree occupate per la realizzazione delle SAE del Comune di Caldarola. Approvazione perizia e atto di indirizzo”,

e per

il risarcimento del danno in forma specifica, mediante restituzione del fondo interessato ex ante all’aprile 2017 come indicato dalla legge;

B) relativamente ai motivi aggiunti (proposti anche dal sig. EN RA):

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Caldarola n. 38 del 7/11/2020 recante: “Variante n. 1 al Piano Regolatore Generale ai sensi dell’art. 2 della L.R. 25/2017 e s.m.i. Adozione”;

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Caldarola n. 56 del 19/12/2020 recante: “Variante n. 1 al Piano Regolatore Generale ai sensi dell’art. 2 della L.R. 25/2017 e s.m.i. Approvazione definitiva”,

e per

il risarcimento del danno in forma specifica, mediante restituzione del fondo interessato oltre gli ulteriori danni patiti e che emergeranno da liquidarsi anche in via equitativa nella misura determinabile in corso di causa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Comune di Caldarola;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 13 marzo 2026 il dott. AS AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo il dott. SC RA ha impugnato la deliberazione della Giunta Comunale di Caldarola n. 9 del 31 gennaio 2020, nella parte in cui è stato fornito ai competenti uffici comunali l’indirizzo di procedere all’espropriazione di alcune aree di proprietà privata (ed in particolare di quelle di proprietà per l’appunto del dott. RA), fino a quel momento occupate temporaneamente, ai sensi dell’art. 49 del T.U. n. 327/2001, per ubicarvi strutture abitative provvisorie destinate agli sfollati del sisma verificatosi dell’estate-autunno del 2016.

Con l’atto di motivi aggiunti depositato il 1° febbraio 2021 il dott. SC RA e il sig. EN RA (quest’ultimo comproprietario dei terreni de quibus ) hanno invece impugnato le deliberazioni del Consiglio Comunale di Caldarola n. 38 del 7 novembre 2020 e n. 56 del 19 dicembre 2020, recanti, rispettivamente, l’adozione e l’approvazione, ai sensi dell’art. 2 della L.R. Marche n. 25/2017, di una variante urbanistica che interessa le aree suddette (a cui è stata impressa destinazione FA5 - “attrezzature pubbliche con funzione di residenza e assistenza di protezione civile quali: strutture di tipo residenziale, assistenziale con funzione di protezione civile”).

2. Per resistere al ricorso introduttivo e all’atto di motivi aggiunti si sono costituiti il Comune di Caldarola e, con semplice memoria di stile, la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

3. All’esito di una prima udienza di trattazione del merito, celebratasi il 26 maggio 2021, il Tribunale aveva rilevato ex officio profili di possibile inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti diversi da quelli già sollevati dalla difesa comunale nelle proprie memorie difensive, e pertanto aveva adottato un’ordinanza ex art. 73, comma 3, c.p.a., concedendo alle parti il termine di 30 giorni per la presentazione di memorie e riservandosi ogni altra decisione in rito e in merito. Nelle more dello scioglimento della riserva, e precisamente il 30 giugno 2021, la difesa di parte ricorrente depositava in giudizio il certificato di morte del dott. SC RA, dichiarando l’interruzione del giudizio.

A seguito della camera di consiglio riconvocata per il 7 luglio 2021, il Tribunale:

- dichiarava l’interruzione del giudizio relativamente alla posizione del dott. SC RA;

- limitatamente alla posizione del sig. EN RA, dichiarava inammissibili i motivi aggiunti per omessa notifica dell’atto alla Regione Marche e alla Provincia di Macerata, enti che partecipano del procedimento di pianificazione urbanistica (sentenza parziale n. 598/2021, recante il rigetto delle altre eccezioni preliminari sollevate dalla difesa comunale).

Con atto notificato e depositato in data 30 ottobre 2021 si costituiva in giudizio l’avv. LA RA, quale erede del defunto dott. SC RA.

In data 22 novembre 2023 l’Avvocatura erariale depositava una memoria con cui chiedeva l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sul presupposto che i ricorrenti non avevano censurato alcun atto da essa adottato.

In vista della nuova udienza di trattazione del merito, fissata per il 13 maggio 2026, i ricorrenti e il Comune depositavano memorie conclusionali e documenti. L’amministrazione comunale, in particolare, eccepiva la mancata prova della qualità di erede da parte dell’avv. RA, la quale replicava con la memoria depositata il 20 febbraio 2026. Da ultimo, in data 25 febbraio 2026 l’avv. RA depositata una memoria riepilogativa di ben 53 pagine, in calce alla quale è contenuta l’istanza di autorizzazione postuma al superamento dei limiti dimensionali fissati dal Presidente del Consiglio di Stato con il decreto n. 167/2016.

Infine, all’udienza di smaltimento del 13 marzo 2026 la causa è passata in decisione dopo la discussione orale, a cui ha preso parte solo l’avv. RA.

DIRITTO

4. Il presente giudizio involge una serie nutrita di questioni di fatto e di diritto che richiederebbero una trattazione distesa. Tuttavia, tenuto conto delle conclusioni a cui l’odierno Collegio ritiene di dover pervenire, nella parte in fatto ci si limiterà a dare conto degli accadimenti principali, rimandando per i dettagli alla puntuale ricostruzione operata dalla difesa comunale nella memoria depositata il 24 aprile 2021 (a cui si rimanda anche per quanto concerne gli argomenti esposti per confutare i motivi di ricorso e diversi da quelli che il Collegio esporrà infra ).

In punto di fatto va dunque evidenziato quanto segue.

4.1. Il ricorrente originario dott. SC RA all’epoca dei fatti era comproprietario dei terreni identificati al N.C.E.U. di Caldarola al foglio 1 particelle 243 e 37, che il Comune intimato aveva occupato temporaneamente e in via d’urgenza, ai sensi degli artt. 49 e 50 del T.U. n. 327/2001 e 4- bis del D.L. n. 189/2016, convertito in L. n. 229/2016. Il ricorrente evidenzia che, trattandosi di occupazione dichiaratamente temporanea, ne consegue che una volta cessata la fase emergenziale i terreni così occupati avrebbero dovuto essere restituiti ai proprietari.

L’occupazione è avvenuta in esecuzione della deliberazione di Giunta Comunale n. 35/2017, intitolata “Realizzazione strutture abitative di emergenza (S.A.E.) - opere indifferibili, urgenti e di pubblica utilità. Provvedimenti” e adottata ai sensi del citato art. 4- bis e delle Ordinanze del Capo del Dipartimento della Protezione Civile nn. 388 e 394 del 2016, recante la dichiarazione di pubblica utilità in relazione alla realizzazione di strutture abitative di emergenza, delle quali era stabilita anche l’ubicazione.

L’occupazione è stata poi materialmente disposta con ordinanza sindacale n. 151 del 30 marzo 2017, nella quale sono più volte richiamate le disposizioni delle Ordinanze di Protezione Civile che parlano degli interventi emergenziali per fronteggiare le conseguenze del sisma. Il 4 aprile 2017 interveniva la presa di possesso dei fondi del ricorrente dott. RA.

4.2. Con l’impugnata deliberazione n. 9/2020 il Comune ha invece (per la prima volta, sottolinea il ricorrente) espresso una volontà diversa rispetto a quanto deliberato nel 2017, dichiarando di voler procedere all’espropriazione dei terreni in argomento per adibirli alla realizzazione di un nuovo insediamento di S.A.E. Il dott. RA ha inoltrato numerose diffide, osservazioni, richieste e opposizioni con note via PEC del 28 dicembre 2019, del 10 gennaio 2020, dell’8 febbraio 2020 e, da ultimo, del 3 marzo 2020, ma il Comune non le hai riscontrate.

4.3. Dopo la notifica del ricorso introduttivo, il Comune adottava le deliberazioni consiliari n. 38/2020 e n. 56/2020, con cui, come detto, ha dapprima adottato e in seguito approvato definitivamente, ai sensi dell’art. 2 della L.R. n. 25/2017, una variante al P.R.G. che ha impresso alle aree per cui è causa la destinazione FA5 - attrezzature pubbliche con funzione di residenza e assistenza della protezione civile (destinazione che, ancora una volta, a detta del ricorrente si pone in contraddizione con l’originaria occupazione temporanea).

5. Nell’atto introduttivo del giudizio l’operato del Comune viene censurato per i seguenti motivi:

a) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 49 del D.P.R. n. 327/2001 (beni non espropriabili), dell’art. 4- bis del D.L. 189/2016, convertito in L. n. 229/2016, del D.L. n. 8/2017, convertito in L. n. 45/2017, dell’art. 2- bis del D.L. n. 148/2017, convertito in L. n. 172/2017; violazione e/o falsa applicazione delle Ordinanza di Protezione Civile 2017-2018, violazione degli artt. 3 e 97 Cost.

In parte qua , il ricorrente dott. RA evidenzia che i provvedimenti impugnati sono illegittimi, in quanto, ai sensi delle norme richiamate in rubrica, i beni privati occupati temporaneamente per esigenze emergenziali non possono essere espropriati, ma, cessata l’emergenza, debbono essere restituiti ai legittimi proprietari.

Questo anche per il fatto che, mentre l’occupazione temporanea era nella specie una iniziativa vincolata (in quanto così prevedeva la normativa emergenziale), l’espropriazione consegue a scelte discrezionali della P.A. e dunque si è in presenza di due fattispecie del tutto distinte e non sovrapponibili fra loro. Inoltre, ove la scelta a favore dell’espropriazione viene fondata su ragioni di maggiore convenienza economica, si è in presenza di una distrazione dei fondi pubblici stanziati a favore dei Comuni colpiti dal sisma verso finalità diverse da quelle che tali risorse dovevano soddisfare;

b) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000. Incompetenza. Violazione e/o falsa applicazione della L. n. 229/2016, della L. n. 19/2017, dei “decreti fiscali” 2018, 2019, 2020, degli artt. 49 e 50 del D.P.R. n. 327/2001, del D.L. n. 244/2016, convertito in L. n. 19/2017, del D.L. n. 8/2017, convertito in L. n. 45/2017, dell’art. 2-bis del D.L. n. 148/2017, convertito in L. n. 172/2017, della L. n. 196/2009. Eccesso/sviamento di potere. Illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 2, 3, 42, 81, 97, 103, 114, 117 e 118 Cost. Violazione art. 6 C.E.D.U e dell’art. 1 Protocollo 1 C.E.D.U.

Con il secondo motivo si deduce, in sintesi:

- l’incompetenza della Giunta Comunale a deliberare la scelta di espropriare i terreni privati occupati temporaneamente, visto che viene in rilievo l’acquisto al patrimonio comunale di beni immobili e che ne derivano impegni di spesa, anche futuri, a carico del bilancio dell’ente;

- incostituzionalità delle norme di legge che autorizzano i Comuni a modificare in corso d’opera il titolo in base al quale viene utilizzata la proprietà privata. Infatti non si possono penalizzare due volte i proprietari di terreni che sono stati usati per esigenze emergenziali, i quali, oltre ad aver dovuto rinunciare alla disponibilità dei beni durante l’occupazione, cessata l’emergenza sono spogliati definitivamente della proprietà. Il ritorno alle normali condizioni di vita (di cui si parla nei provvedimenti impugnati) deve riguardare anche i proprietari dei suoli occupati per esigenze emergenziali;

- poiché i fondi pubblici sono stati stanziati esclusivamente per sopperire alle esigenze temporanee della popolazione, il loro utilizzo per espropriare le aree de quibus dà luogo anche ad una distrazione dei fondi medesimi, con conseguente violazione dei principi di cui all’art. 81 Cost. Diversamente, va sollevata anche sotto tale profilo l’incostituzionalità delle norme di legge richiamate in rubrica;

- il ricorrente aveva sollevato più volte tali questioni, ma il Comune non ha riscontrato queste osservazioni, il che vuol dire che ha consapevolmente violato i vincoli previsti dalla legislazione emergenziale;

c) lesione del principio del giusto procedimento, abuso del potere pubblico, eccesso di potere, assenza di interesse pubblico attuale e concreto nel 2020, motivazione fittizia, omessa comunicazione di avvio del procedimento per un interesse pubblico diverso da quello in essere. Violazione degli artt. 1, 3, 7, 10 della L. n. 241/1990 in combinato disposto con gli artt. 4- bis del D.L. n. 189/2016, convertito in L. n. 229/2016, del D.L. n. 8/2017, convertito in L. n. 45/2017, dell’art. 2- bis del D.L. n. 148/2017, convertito in L. n. 172/2017, dell’art. 14 della L. n. 19/2017, dell’art. 49 del T.U. Espropri, delle Ordinanze di Protezione Civile 2017-2018.

Con il terzo motivo si deduce che:

- il criterio della maggiore convenienza economica, addotto a sostegno della decisione qui avversata, avrebbe dovuto essere utilizzato sempre in relazione all’interesse pubblico che giustificava l’occupazione temporanea, e non già per modificare questo interesse;

- inoltre, alla data di adozione del provvedimento impugnato l’emergenza non era ancora cessata, per cui il Comune ha assunto una decisione che non aveva ancora un orizzonte temporale definito per la sua attuazione. Manca dunque in ogni caso l’attualità dell’interesse pubblico che l’amministrazione dichiara di voler perseguire;

- va dunque ribadito che, in pendenza dell’occupazione ex art. 49 del T.U., non è legittimo avviare una procedura espropriativa;

- è mancata infine qualsiasi interlocuzione con il privato (il quale aveva suo tempo confidato nella temporaneità dell’occupazione), a cui non è stata spiegata la ragione per la quale i suoi interessi debbono essere definitivamente sacrificati;

d) eccesso di potere, contraddittorietà dell’ agere pubblico, contraddittorietà della decisione rispetto all'istruttoria, carenza di adeguata istruttoria, lesione del contraddittorio e violazione del principio di leale collaborazione fra cittadino e P.A. Motivazione fallace, carenza totale di convenienza dell’esproprio rispetto all’occupazione temporanea. Violazione degli artt. 1, 3, 7, 10 della L. n. 241/1990 in combinato disposto con gli artt. 4- bis del D.L. n. 189/2016, convertito in L. n. 229/2016, del D.L. n. 8/2017, convertito in L. n. 45/2017, dell’art. 2- bis del D.L. n. 148/2017, convertito in L. n. 172/2017, dell’art. 14 della L. n. 19/2017, dell’art. 49 del T.U. Espropri, delle Ordinanze di Protezione Civile 2017-2018 e delle norme del T.U. n. 267/2000 in materia di bilanci comunali.

Con il quarto motivo si espone che:

- al fine di determinare l’ammontare delle indennità dovute ai proprietari dei terreni occupati d’urgenza il Comune aveva chiesto all’Agenzia delle Entrate di procedere alla relativa stima, ma la perizia, trasmessa al civico ente nel 2018, è stata resa nota agli interessati solo nel 2020, il che testimonia la mala fede del Comune;

- tale modus operandi , peraltro, ha prodotto anche un danno erariale, visto che il ritardo nella corresponsione delle somme dovute ai proprietari implica il pagamento della rivalutazione monetaria e degli interessi legali;

- ma anche la scelta di procedere all’espropriazione si rivela antieconomica, visto che le somme necessarie sono maggiori di quelle dovute per la sola occupazione temporanea, tenendo anche conto del fatto che alcune delle aree de quibus hanno vocazione edificatoria;

- in questo senso, dunque, la relazione tecnica posta a base della delibera impugnata non è attendibile, essendo mancata in particolare la stima di tutti gli oneri accessori derivanti dai numerosi adempimenti che il Comune dovrà porre in essere, dei costi per le future urbanizzazioni e del contenzioso che potrebbe insorgere in caso di impugnazione degli atti e/o dell’indennità di espropriazione;

- del pari carenti sono le stime della popolazione che beneficerebbe dell’acquisizione delle aree in questione e della loro futura urbanizzazione, considerato che Caldarola registra un numero esiguo di residenti, la gran parte dei quali di età avanzata. Si tratta dunque di progetti del tutto irrealistici e non rispondenti ad alcun interesse pubblico primario;

- sono state violate anche le regole della contabilità pubblica, essendo mancata l’indicazione delle coperture finanziarie;

- l’eliminazione delle aree agricole comporterà anche una riduzione del gettito fiscale che il Comune riceve soprattutto dalla tassazione degli immobili e fondi agricoli;

- nella perizia di stima non sono state nemmeno considerate le ulteriori aree occupate successivamente al verbale di immissione in possesso del 4 aprile 2017 in assenza di qualsiasi collegamento con l’emergenza sisma;

- il Comune, in violazione dell’obbligo di leale collaborazione con il cittadino, non ha nemmeno riscontrato le numerose diffide presentate dal dott. SC RA, obbligando quest’ultimo ad agire in sede giudiziaria.

6. Nel ricorso per motivi aggiunti le suddette censure sono ribadite (in particolare nei paragrafi 4., in parte 6., in parte 7., in parte 8., dell’atto di motivi aggiunti) e riferite anche ai provvedimenti di adozione e approvazione della variante, atti contro cui sono state dedotte le seguenti ulteriori censure:

a.1.) violazione e/o falsa applicazione della L.R. Marche n. 25/2017 e della L.R. Marche n. 34/1992. Eccesso di potere per conflitto di plurimi interessi pubblici contrastanti che esigono procedure e procedimenti divergenti. Incompetenza. Eccesso di potere per falso presupposto in fatto e in diritto, travisamento dei fatti e di diritto. Contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà. Violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento. Eccesso di potere per contraddittorietà. Violazione dell’art. 1 della L. n. 241/1990.

In parte qua i ricorrenti evidenziano, in sintesi, che:

- nella specie non trovava applicazione la normativa speciale di cui alla L.R. n. 25/2017, visto che quest’ultima è una legge che si occupa solo degli interventi ripristinatori del post terremoto e solo a tale scopo prevede una disciplina snella e con termini abbreviati (dovendosi solo effettuare interventi di ripristino dello status quo ante e non variare l’assetto urbanistico complessivo). Dovevano dunque essere seguite le procedure ordinarie previste dalla L.R. n. 34/1992;

- in ogni caso, l’art. 15, comma 5, della L.R. n. 34/1992, espressamente richiamato nelle delibere consiliari impugnate, non si applica laddove la variante implica modifica delle destinazioni d’uso e dei carichi insediativi delle aree interessate e/o la modifica delle N.T.A.;

- ovviamente, l’annullamento delle delibere impugnate deve essere limitato all’interesse dei ricorrenti, potendosi scindere il contenuto della variante in tanti atti per quanti sono i proprietari coinvolti;

b.1.) illegittima modifica dell’interesse pubblico durante l’iter procedimentale. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 7 L. n. 241/1990, degli artt. 9 e 11 del D.P.R. n. 327/2001 e degli artt. 2, 3, 97 e 117 Cost. Eccesso di potere per contraddittorietà e/o carenza assoluta di motivazione. Eccesso di potere per falso presupposto in fatto e in diritto, travisamento dei fatti e di diritto. Contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà. Violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento.

In parte qua i ricorrenti deducono:

- la violazione delle disposizioni della legge urbanistica regionale che disciplinano le modalità di presentazione delle osservazioni e di controdeduzione alle stesse, evidenziando che il Comune non ha esaminato e controdedotto rispetto alle osservazioni trasmesse dal dott. SC RA in data 28 dicembre 2019, 10 gennaio 2020, 8 febbraio 2020, 3 marzo 2020 e 29 maggio 2020;

- la violazione delle garanzie partecipative;

- la immotivata e ingiustificata modifica della previgente destinazione urbanistica delle aree oggetto della variante.

c.1.) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 49 del D.P.R. n. 327/2001 (beni non espropriabili), dell’art. 4- bis del D.L. n. 189/2016, convertito in L. n. 229/2016, del D.L. n. 8/2017 convertito in L. n. 45/2017, dell’art. 2- bis del D.L. n. 148/2017, convertito in L. n. 172/2017, delle Ordinanze di Protezione Civile 2017-2018, degli artt. 3 e 97 Cost. Eccesso di potere per modifica dell’interesse pubblico durante l’iter procedimentale. Violazione dell’art. 25- quinquies della L. n. 241/1990.

Oltre a reiterare la doglianza principale attorno a cui ruota il ricorso introduttivo (ossia che la procedura espropriativa non può trovare applicazione in costanza dell’occupazione temporanea), i ricorrenti evidenziano che la modifica dell’interesse pubblico che era alla base dell’occupazione temporanea significa che tale interesse non esiste più e che dunque il Comune, ai sensi dell’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990 avrebbe dovuto prendere atto della cessazione degli effetti dei provvedimenti del 2017 e restituire le aree ai proprietari;

d.1.) violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento. Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria. Eccesso di potere per contraddittorietà, per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Illegittimità derivata. Violazione dell’art. 1 della L. n. 241/1990. Eccesso di potere in relazione alla L.R. Marche n. 34/1992, alla L.R. n. 25/2017, al D.Lgs. n. 1/2018, alle Ordinanze di Protezione Civile 388, 389 e 394 del 2016. Contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà. Violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento. Illegittimità derivata. Incompetenza e/o carenza di potere. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42 del T.U. n. 267/2000.

Con questo articolato motivo i ricorrenti deducono che:

- mai fino all’adozione della deliberazione n. 38/2020 il Comune aveva manifestato la volontà di adibire i terreni di proprietà di essi ricorrenti a finalità diverse dalla collocazione delle S.A.E. ed in particolare a imprimere loro la destinazione FA5;

- peraltro tale destinazione avrebbe potuto essere legittimamente vagliata solo nel rispetto del piano comunale di emergenza e protezione civile, documento che invece non viene citato in alcun punto dei provvedimenti impugnati;

- ciò vuol dire che l’interesse pubblico asseritamente perseguito con la variante non esiste, dal che discende la carenza di potere in capo al Comune ad espropriare le aree de quibus e a destinarle ad esigenze di protezione civile;

- in ogni caso, la variante non si fonda su alcuno studio di fattibilità e su una seria analisi delle esigenze del territorio, né su una valutazione comparativa fra le aree disponibili (di cui quelle già di proprietà comunale avrebbero dovuto essere valutate con priorità);

- la variante, inoltre, reitera vincoli espropriativi già previsti dal previgente P.R.G.;

- le scelte urbanistiche oggetto di contestazione si pongono in contrasto anche con i piani sovraordinati (P.P.A.R. e P.T.C.), oltre a modificare profondamente i parametri edificatori delle aree per cui è causa;

e.1.) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000 (incompetenza). Violazione e/o falsa applicazione della L. n. 229/2016, della L. n. 19/2017, dei decreti fiscali 2018, 2019, 2020, degli artt. 49 e 50 del D.P.R. n. 327/2001, del D.L. n. 8/2017, convertito in L. n. 45/2017, dell’art. 2- bis del D.L. n. 148/2017, convertito in L. n. 172/2017, della L. n. 196/2009. Eccesso/sviamento di potere, illogicità e contraddittorietà dei provvedimenti, interessi pubblici mutati in corso di procedimento Illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 2, 3, 42, 81, 97, 103, 114, 117 e 118 Cost., violazione dell’art. 6 C.E.D.U. e dell’art. 1 del Protocollo 1 alla C.E.D.U.; violazione art. 39 T.F.U.E., art. 6 Trattato UE, art. 17 Carta di Nizza. Violazione dei principi nazionali e europei in materia del legittimo affidamento, certezza del diritto, proporzionalità;

f.1.) lesione del principio del giusto procedimento, abuso del potere pubblico, eccesso del potere, assenza di interesse pubblico attuale e concreto nel 2020, motivazione fittizia. Omessa comunicazione di avvio del procedimento per un interesse pubblico diverso da quello in essere. Violazione degli artt. 1, 3, 7 e 10 della L. n. 241/1990 in combinato disposto con l’art. 4- bis del D.L. n. 189/2016, convertito in L. n. 229/2016, del D.L. n. 8/2017, convertito in L. n. 45/2017, dell’art. 2- bis del D.L. n. 148/2017, convertito in L. n. 172/2017, dell’art. 14 della L. n. 19/2017, dell’art. 49 del T.U. Espropriazioni, delle Ordinanze di Protezione Civile 2017-2018);

g.1.) eccesso di potere, contraddittorietà dell’azione amministrativa, contraddittorietà della decisione rispetto all’istruttoria, carenza di acquisizione di tutti gli elementi istruttori, violazione del contraddittorio e del dovere di leale collaborazione fra cittadino e P.A. Motivazione fallace, carenza totale di convenienza dell’esproprio. Violazione degli artt. 1, 3, 7 e 10 della L. n. 241/1990 in combinato disposto con l’art. 4- bis del D.L. n. 189/2016, convertito in L. n. 229/2016, del D.L. n. 8/2017, convertito in L. n. 45/2017, dell’art. 2- bis del D.L. n. 148/2017, convertito in L. n. 172/2017, dell’art. 14 della L. n. 19/2017, dell’art. 49 del T.U. Espropriazioni, delle Ordinanze di Protezione Civile 2017-2018. Violazione del T.U. n. 267/2000 in materia di bilanci comunali.

7. I ricorrenti chiedono inoltre la condanna del Comune alla reintegrazione in forma specifica (ossia a restituire le aree per cui è causa), nonché al risarcimento per equivalente monetario dei danni ulteriori patiti e patiendi, da liquidarsi anche in via equitativa nella misura che sarà determinata in corso di giudizio.

8. Prima di passare alla trattazione del ricorso e dei motivi aggiunti depositati in data 1° febbraio 2021 è necessario operare alcune puntualizzazioni che consentano di mettere ordine nel thema decidendum e di comprendere sin d’ora l’articolato contenuto dispositivo della presente sentenza.

8.1. Il ricorso introduttivo è stato proposto solo dal defunto dott. SC RA (al quale nelle more del giudizio è subentrata l’erede avv. LA RA), mentre il sig. EN RA è stato individuato solo quale controinteressato. Ora, e in disparte il fatto che in nessun caso il sig. EN RA è qualificabile come controinteressato (vantando egli un interesse perfettamente sovrapponibile a quello del dott. RA e comunque con esso non confliggente), questa strategia è stata posta in essere al presumibile scopo di evitare che il Comune - come poi è effettivamente avvenuto - opponesse il giudicato formatosi sul ricorso n. 293/2017 R.G., a suo tempo proposto dal solo sig. EN RA avverso la deliberazione della Giunta Comunale di Caldarola n. 35 del 19 marzo 2017 (avente ad oggetto “Realizzazione Strutture Abitative di Emergenza (S.A.E.) - opere indifferibili, urgenti e di pubblica utilità”) e della già citata ordinanza sindacale n. 151 del 30 marzo 2017 (recante l’occupazione temporanea di urgenza delle aree de quibus ).

I motivi aggiunti, invece, sono stati proposti anche dal sig. EN RA, il che conferma vieppiù che l’interesse dei signori RA era comune sin dall’inizio.

Ora, è vero che nella sentenza n. 598/2021 il Tribunale ha escluso che questa strategia processuale possa ridondare in termini di inammissibilità dell’odierno ricorso introduttivo, ma, in disparte il fatto che tale conclusione è stata rassegnata al precipuo scopo di trattare il profilo dell’ammissibilità del ricorso collettivo, resta il fatto che nella sentenza n. 304/2018 il T.A.R. ha comunque respinto nel merito le censure afferenti la scelta localizzativa compiuta dal Comune circa le aree su cui collocare le S.A.E. ed ha altresì evidenziato che uno dei motivi di ricorso poneva il dubbio circa la temporaneità dell’occupazione. Questo, come eccepisce la difesa comunale, vuol dire che già ab initio l’amministrazione aveva prospettato la possibilità che i terreni in questione potessero essere in futuro espropriati, il che priva di forza uno degli argomenti principali su cui poggia il ricorso introduttivo (ossia il fatto che il Comune avrebbe in corso d’opera modificato l’interesse pubblico che era originariamente alla base dell’occupazione temporanea – sul punto si tornerà comunque nel successivo § 10.1.).

8.2. La citata sentenza di questo Tribunale n. 598/2021 ha definito la posizione del sig. EN RA solo con riguardo all’atto di motivi aggiunti (e questo è ovvio, visto che il predetto sig. RA non ha proposto il ricorso introduttivo), ma senza prendere specifica posizione sulla domanda risarcitoria formulata nel suddetto atto di motivi aggiunti. È vero che tale domanda è stata formulata in via principale come domanda di restitutio in integrum in forma specifica (pag. 4 dei motivi aggiunti), ma è stato chiesto altresì il risarcimento per equivalente degli ulteriori danni patiti e patiendi, per cui, venuta meno la regola della c.d. pregiudiziale amministrativa, di questa domanda risarcitoria è necessario comunque trattare nella presente decisione, anche perché questi danni vengono imputati al Comune e non alla Provincia di Macerata o alla Regione Marche (alle quali non va dunque esteso il contraddittorio).

8.3. Parte ricorrente, in calce alla lunghissima memoria depositata in data 25 febbraio 2026, ha chiesto al Tribunale l’autorizzazione postuma al superamento dei limiti dimensionali degli scritti difensivi, dimenticando probabilmente che, a seguito della novella di cui all’art. 1, comma 813, della L. 207/2024, l’art. 13- ter dell’Allegato 3 al D.Lgs. n. 104/2010 non contempla più tale possibilità, essendo stata invece introdotta una “sanatoria” previo pagamento di una sanzione pecuniaria che il giudice può applicare discrezionalmente. Nella specie, tuttavia, il Collegio ritiene di non applicare la sanzione, ma di tenere comunque conto della memoria de qua ai fini della liquidazione delle spese del giudizio.

9. Ciò detto, con riguardo alla posizione del dott. SC RA e, per lui, dell’erede avv. LA RA, il ricorso introduttivo e l’atto di motivi aggiunti vanno dichiarati estinti per tardiva riassunzione.

Va in effetti considerato che:

- anzitutto, non è in discussione la circostanza che l’atto di riassunzione è stato notificato alle controparti il 30 ottobre 2021, per cui, considerando la data in cui l’evento interruttivo è stato dichiarato dall’avv. RA (30 giugno 2021) e considerando altresì il periodo di sospensione feriale dal 1° al 31 agosto 2021, il ricorso in riassunzione è stato notificato il 91° giorno successivo alla data di conoscenza legale dell’evento interruttivo (al riguardo è nota la differenza fra il termine all’uopo previsto dal c.p.c. – espresso in mesi – e quello previsto dall’art. 80 c.p.a. – espresso in giorni);

- controparte replica all’eccezione formulata in tal senso dalla difesa comunale richiamando la regola secondo cui il termine decorre dalla data di pubblicazione del provvedimento con cui il giudice dichiara l’interruzione (nella specie, 23 luglio 2021). Tale regola, però, come il Consiglio di Stato ha chiarito in varie decisioni ( ex multis , si veda la sentenza n. 601/2024), vale solo per le parti diverse da quella nei cui confronti si è verificato l’evento interruttivo. Questo perché il difensore della parte nei cui confronti si è verificato l’evento interruttivo (il quale, come è noto, non è obbligato a dichiarare l’interruzione) è ben a conoscenza dell’evento stesso e non deve quindi disporre di un termine “pieno” per invitare gli eventuali eredi del de cuius assumere le decisioni in merito alla prosecuzione del giudizio. Questo vale a fortiori quando il difensore è anche l’erede del de cuius .

9.1. Peraltro, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti sarebbero comunque inammissibili sia nella parte in cui viene contestata la misura dell’indennità di espropriazione (visto che, ai sensi dell’art. 53, comma 2, del T.U. n. 327/2001, in parte qua sussiste la giurisdizione esclusiva della Corte d’Appello competente per territorio), sia nella parte in cui si censura il fatto che il Comune non avrebbe corrisposto o avrebbe corrisposto in ritardo l’indennità di occupazione temporanea.

9.2. Con riguardo, invece, alla specifica posizione del dott. SC RA (e dunque dell’avv. LA RA) i motivi aggiunti andrebbero dichiarati inammissibili per le stesse ragioni esposte dal Tribunale nella sentenza n. 598/2021.

Al riguardo va infatti ribadito che:

- costituisce ius receptum di questo Tribunale il principio per cui in caso di impugnazione degli strumenti urbanistici o di loro varianti approvati ai sensi della ormai abrogata L.R. n. 34/1992 il ricorso va notificato anche alla Provincia competente per territorio, visto che il P.R.G. è un atto complesso, alla cui formazione partecipano sia il Comune che la Provincia (nel caso delle varianti ex art. 2 della L.R. n. 25/2017 anche la Regione è autorità che partecipa al procedimento di pianificazione);

- la variante de qua , seppure approvata con le procedure semplificate di cui all’art. 2 della L.R. n. 25/2017, è a tutti gli effetti una variante al piano regolatore, tanto è vero che la prefata disposizione del 2017 richiama espressamente l’art. 15, comma 5, della L.R. n. 34/1992.

10. A questo punto, sia ai fini della delibazione della domanda risarcitoria formulata dal sig. EN RA nell’atto di motivi aggiunti sia per dare conto della regolazione delle spese di giudizio il Collegio ritiene necessario esaminare le censure su cui poggiano l’atto introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti.

10.1. Il mezzo introduttivo poggia su un assunto di base che è però infondato, il che si ripercuote su tutte le altre censure (eccetto quelle, inammissibili per difetto di giurisdizione, relative al quantum dell’indennità di espropriazione e al mancato pagamento dell’indennità di occupazione).

L’assunto infondato attiene alla corretta esegesi dell’art. 49 del T.U. n. 327/2001 e della normativa emergenziale adottata per fare fronte alle conseguenze del grave sisma del 2016.

Parte ricorrente, come si è detto, sostiene che i terreni occupati dal Comune ai sensi della predetta disposizione del T.U. non sarebbero espropriabili, sia perché la norma dispone in tal senso, sia perché le aree in questione sono state dichiaratamente occupate in modo temporaneo (e dunque questa “interversione del possesso” postuma configurerebbe uno sviamento di potere).

Partendo dall’art. 49 (norma alla quale, per la verità, sarebbe stato possibile derogare alla luce dell’Ordinanza della Protezione Civile n. 388/2016, ma che il Comune ha richiamato nel preambolo dell’ordinanza sindacale n. 151/2017), la tesi di parte ricorrente, se condivisa, porterebbe a conseguenze paradossali. E’ noto infatti che, nell’ambito dei lavori di esecuzione di un’opera pubblica (si pensi ad esempio ad un’arteria stradale), l’amministrazione procedente espropria le aree su cui deve ricadere l’opera e occupa temporaneamente le aree adiacenti necessarie per impiantare il cantiere, assicurare le vie di accesso e di uscita, etc. Ma, se nel corso dei lavori si rendesse necessaria una variante progettuale che interessa aree diverse da quelle espropriate, seguendo la tesi di parte ricorrente l’amministrazione potrebbe espropriare solo le aree non adiacenti (ossia non occupate temporaneamente) e non anche quelle occupate temporaneamente, ancorché queste ultime siano quelle verosimilmente indispensabili per attuare la variante progettuale (nel caso della strada, infatti, è del tutto evidente che una variante del tracciato interesserebbe anzitutto, e in alcuni casi esclusivamente, proprio le aree immediatamente adiacenti il percorso originario, ossia le aree occupate temporaneamente per le esigenze di cantiere).

Si tratta, all’evidenza, di una conseguenza assurda.

La norma del T.U., dunque, non vieta assolutamente che la P.A. possa decidere – motivatamente, si intende – di espropriare le aree che inizialmente aveva solo occupato temporaneamente, per cui il lemma contenuto nella rubrica dell’art. 49 (“aree non soggette ad esproprio”) vuole solo indicare la (peraltro ovvia) circostanza che le aree occupate temporaneamente sono diverse da quelle espropriate.

Ma accanto a questo argomento di natura esclusivamente esegetica stanno ben più pregnanti ragioni sostanziali legate all’emergenza sisma.

Come è noto, il terremoto del 2016 nelle Marche ha colpito soprattutto i Comuni dell’interno maceratese e ascolano, ossia territori collinari o pedemontani connotati da centri storici di non estesa superficie e solitamente collocati alla sommità di rilievi più o meno alti.

Orbene, nei Comuni in cui i centri storici sono divenuti per la gran parte inagibili, le uniche aree libere ubicate a ridosso dell’abitato sono divenute quelle naturalmente vocate ad ospitare sia le prime strutture emergenziali, sia, a regime, le strutture che sostituiscono gli edifici da abbattere o che non sono più recuperabili (ed è altrettanto noto che in alcuni casi - si veda ad esempio UA del Tronto - si è reso necessario “spostare” in altro sito una parte importante del centro abitato). Va inoltre considerato che l’esperienza del sisma del 2016, unitamente a quella del 1997, ha suggerito l’importanza di predisporre aree debitamente attrezzate da utilizzare nel malaugurato caso di future analoghe emergenze.

Ed è in quest’ottica che la Regione Marche (individuata quale Soggetto Attuatore del Sisma 2016), sulla base dell’art. 3, comma 6, dell’Ordinanza di Protezione Civile n. 394/2016, ha prospettato ai Comuni interessati la possibilità di valutare se, in presenza di comprovate ragioni di interesse pubblico, fosse preferibile espropriare le aree che ab initio erano state occupate temporaneamente oppure se fosse più conveniente restituirle ai proprietari (si veda il documento allegato n. 7 al deposito del Comune del 15 aprile 2021). Va peraltro aggiunto che, nell’esperienza di questo Tribunale, non sono stati molti i Comuni che hanno ritenuto di optare per l’espropriazione, il che vuol dire che la facoltà prevista dalla normativa emergenziale non ha costituito una sorta di “lasciapassare” per una deroga generalizzata delle regole ordinarie previste dal T.U. n. 327/2001.

10.2. Una volta assodata l’insussistenza della dedotta violazione dell’art. 49 del T.U. Espropriazioni, le altre censure perdono di consistenza, ritenendo il Collegio che la relazione tecnica a firma del responsabile del Settore Urbanistica-LL.PP.-Edilizia Privata (doc. allegato 1.1. al ricorso introduttivo) - elaborata sulla scorta della stima fatta pervenire dall’Agenzia delle Entrate il 22 dicembre 2018 - abbia correttamente calcolato i pro e i contro dell’operazione, e ciò al netto delle divergenze sul quantum che però, come detto, non sono esaminabili da questa giurisdizione.

In effetti, i ricorrenti insistono molto nel cercare profili di possibile danno erariale nella scelta del Comune, che viene sostanzialmente accusato di sperperare risorse pubbliche. Ora, in disparte il fatto che queste accuse - la cui fondatezza non emerge ictu oculi dagli atti di causa, il che esonera il Tribunale dall’investire del problema il giudice contabile - anche ove fossero provate non implicherebbero ex se l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, visto che le scelte discrezionali della P.A., seppure “costose” per la collettività, non sono sindacabili nel merito né dal G.A. e neppure, oltre certi limiti, dalla Corte dei Conti.

Va poi aggiunto che il valore dei terreni de quibus è stato stimato in base alla destinazione urbanistica vigente, distinguendo fra aree edificabili e aree non edificabili/agricole, per cui nemmeno sotto questo profilo i proprietari hanno subito un pregiudizio (fatta salva, come detto, la eventuale contestazione del quantum da dedurre in sede civile).

10.3. Nemmeno fondate sono le censure con cui si deduce la violazione della C.E.D.U. del diritto comunitario, visto che la Convenzione Europea proscrive unicamente le c.d. occupazioni di fatto, mentre nella specie si è in presenza di una normale procedura espropriativa che si innesta su una procedura di occupazione di urgenza. Al riguardo va poi ricordato che il Comune avrebbe anche potuto utilizzare lo strumento di cui all’art. 42- bis del T.U. n. 327/2001, ritenuto dalla Corte Costituzionale conforme ai dettami della Corte Europea.

Rispetto ai parametri costituzionali, invece, non vi sono profili degni di essere sottoposti all’esame del Giudice delle leggi, visto che la normativa emergenziale non impone ai Comuni di acquisire le aree già occupate temporaneamente, ma lo consente solamente e a condizione che vengano addotte valide ragioni e subordinatamente alla stima del rapporto costi/benefici.

10.4. Per quanto concerne, invece, le censure di ordine formale-procedurale, il Collegio ritiene che nella specie l’atto di indirizzo sia stato correttamente assunto dalla Giunta Comunale, trattandosi di atto non avente natura programmatoria ai sensi dell’art. 42, let. b), del T.U.E.L. e non venendo in rilievo alcune delle fattispecie di cui alla successiva let. l) dell’art. 42.

11. Passando invece a trattare dei motivi aggiunti, va detto anzitutto che, una volta ritenuta legittima la decisione di procedere all’espropriazione delle aree de quibus , la futura destinazione urbanistica di tali aree è irrilevante per i proprietari espropriati.

Ad ogni buon conto la variante impugnata è del tutto legittima proprio alla luce delle considerazioni svolte in precedenza circa la ratio della normativa emergenziale.

Il Comune di Caldarola, in sostanza, ha ritenuto di prevedere una zona FA5 destinata specificamente ad ospitare strutture di protezione civile, ossia locali a servizio degli operatori che dovessero recarsi in loco per fronteggiare future emergenze, e locali destinati ad ospitare temporaneamente gli sfollati. Non si vede dunque dove risieda l’illegittimità della scelta urbanistica oggetto di gravame, visto che la destinazione FA5 è indubbiamente finalizzata a dare attuazione all’art. 1 della L.R. n. 25/2017, ossia agli interventi di ricostruzione e di ripristino delle normali condizioni di vita della popolazione.

Al riguardo, però, va osservato che tali interventi non debbono necessariamente limitarsi a ripristinare lo status quo ante (il che, come detto, in molti casi non sarebbe nemmeno possibile), ben potendo ogni singolo Comune variare lo strumento urbanistico per perseguire finalità comunque connesse alla ricostruzione.

Irrilevante è la documentazione depositata da ultimo dalla difesa dei ricorrenti, visto che il c.d. T.U.R.P. edizione 2024 (doc. allegato n. 11 al deposito del 20 febbraio 2026) è inapplicabile ratione temporis e che, comunque, le censure formulate sulla base di tale testo compilativo sono inammissibili in quanto non notificate alle controparti.

Dal punto di vista formale-procedurale, invece, va detto che:

- sussiste indubbiamente la competenza del Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 42, let. b), del T.U.E.L., venendo in rilievo l’approvazione di una variante al P.R.G.;

- l’art. 2 della L.R. Marche n. 25/2017, nello stabilire che tutti i piani e le varianti necessari per dare attuazione al precedente art. 1 sono approvati in via definitiva dal Comune ai sensi dell’art. 15, comma 5, della L.R. n. 34/1992, non richiama i limiti di cui al predetto comma 5 (ossia “ …le varianti al piano regolatore generale che non incidono sul suo dimensionamento globale e che, pur variando le destinazioni d'uso delle aree e comportando modificazioni alle relative norme tecniche di attuazione del piano, non modificano la distribuzione dei carichi insediativi e la dotazione degli standard di cui al decreto ministeriale 1444/1968… ”), ma si applica ad ogni variante approvata in base alla normativa emergenziale;

- ai sensi dell’art. 2, comma 3, della L.R. n. 25/2017 le varianti in argomento possono anche derogare al P.P.A.R. e al P.T.C., previo parere favorevole della Regione e della Provincia (pareri che nella specie sono stati rilasciati, come emerge dal preambolo della deliberazione n. 38/2020);

- le osservazioni presentate dal sig. EN RA sono state esaminate e controdedotte, come emerge dal preambolo delle deliberazioni impugnate.

Tutto ciò, unitamente all’assenza della c.d. colpa d’apparato e alla mancata dimostrazione di quali sarebbero i danni non coperti dall’indennità di espropriazione, milita per il rigetto della domanda risarcitoria per equivalente monetario dei danni asseritamente subiti dal sig. EN RA e dall’avv. LA RA.

12. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti, limitatamente a quanto non è stato già definito con la sentenza n. 598/2021, vanno:

- in parte dichiarati inammissibili;

- in parte dichiarati estinti per tardiva riassunzione;

- in parte respinti.

Le spese seguono la soccombenza nei riguardi del Comune di Caldarola, mentre vanno compensate nei riguardi della Presidenza del Consiglio dei Ministri (che non ha sostanzialmente svolto attività difensiva).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, e fatto salvo quanto già deciso con la sentenza n. 598/2021:

- li dichiara estinti per tardiva riassunzione limitatamente alla posizione della ricorrente avv. LA RA;

- in parte li dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e per omessa notifica a parti necessarie;

- in parte li respinge;

- condanna i ricorrenti, in solido fra loro, al pagamento in favore del Comune di Caldarola delle spese del giudizio, che si liquidano in complessivi € 3.000,00, oltre accessori di legge. Spese compensate nei riguardi della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

AS AN, Presidente, Estensore

Marco Rinaldi, Consigliere

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

AS AN

IL SEGRETARIO