Pubblicato il 23/02/2022

N. 01227/2022 REG.PROV.COLL.

N. 03093/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della AN

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3093 del 2021, proposto dal Comune di Marzano Appio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Coromano, Assunta Pistilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione AN, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Beatrice Dell'Isola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

- del Decreto Dirigenziale n. 107 pubblicato in data 12.04.2021, Uff. n. 7, a firma del D.G. Dott. Filippo Diasco della Regione AN avente ad oggetto "Programma di sviluppo Rurale AN 2014/2020 - Misure che prevedono aiuti connessi alla superficie aziendale e/o agli animali: Approvazione bandi e apertura dei termini per la presentazione delle domande di sostegno/pagamento per le Misure 10.1, 11 e 13 e delle domande di pagamento per la conferma impegni per le misure 8.1, 10.1, 14 e 15.1, nonché apertura dei termini di presentazione delle domande di pagamento per gli impegni in corso, derivanti dal Regolamento (CE) n. 1698/2005 (Misura 221 - ad eccezione dei costi di impianto) e dalle programmazioni antecedenti il 2007 (Reg. CEE 2080/92 e Reg. CE 1257/99) - Campagna 2021";

- dell'allegato al su citato Decreto Dirigenziale n. 107 del 12.04.2021 ovvero il "Bando di attuazione della misura 13 predisposto dalla UOD 2" nella parte in cui esclude dall'elenco dei Comuni ammessi al beneficio della sottomisura 13.2 del PSR AN il Comune di Marzano Appio;

- nonché del Piano di Sviluppo Rurale della Regione AN nella versione n. 9.2 così come approvato a seguito della Decisione della Commissione Europea C(2021) 2093 final del 24.03.2021;

- dell'Allegato n. 1 al detto PSR AN 2014/2020 "Classificazione delle aree rurali della AN per la Programmazione 2014/2020 " aggiornato con il DM n. 6277 del 08.06.2020 pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 155 del 20 giugno 2020, nella parte in cui esclude immotivatamente il Comuni ricorrente dalle Tabelle 2 e 3;

- della Delibera di G.R. della Regione AN n. 147 del 07.04.2021 avente ad oggetto "Presa d'atto dell'approvazione della modifica del PSR della AN 2014/2020 (FEASR) - vers. 9.2 - da parte della Commissione Europea - con allegati";

- del Decreto Ministeriale del Ministero delle Politiche agricole e forestali n. 6277 del 08.06.2020 avente ad oggetto "adozione della metodologia per l'identificazione delle aree soggette a vincoli naturali significativi diverse dalle aree montane e relativi elenchi" e dell'elenco ivi allegato nella parte in cui ne viene ricavata una lettura che consente di ritenere il Comune di Marzano Appio non classificabile né come "totalmente svantaggiato" né come "parzialmente svantaggiato";

- di tutti gli atti istruttori, di estremi sconosciuti, del MIPAAF o della Regione AN tramite i quali si è proceduto a qualificare il Comune ricorrente né come "totalmente svantaggiato" né come "parzialmente svantaggiato";

- nonché di tutti gli atti preordinati, consequenziali, o comunque connessi,

e per la condanna

delle Amministrazioni resistenti al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dal ricorrente per effetto degli atti impugnati, che ci si riserva di quantificare nel corso del giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione AN e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 febbraio 2022 la dott.ssa Maria Barbara Cavallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso notificato il 25 giugno 2021, il Comune di Marzano Appio ha impugnato, tra gli altri, il Decreto Dirigenziale n. 107 pubblicato in data 12.04.2021, Uff. n. 7, a firma del D.G. Dott. Filippo Diasco della Regione AN avente ad oggetto "Programma di sviluppo Rurale AN 2014/2020 - Misure che prevedono aiuti connessi alla superficie aziendale e/o agli animali” con il relativo bando di attuazione "Bando di attuazione della misura 13 predisposto dalla UOD 2" nella parte in cui esclude dall’elenco dei Comuni ammessi al beneficio della sottomisura 13.2 del PSR AN il Comune di Marzano Appio.

Ha impugnato altresì il Piano di Sviluppo Rurale della Regione AN nella versione n. 9.2 così come approvato a seguito della Decisione della Commissione Europea C(2021) 2093 final del 24.03.2021; l'Allegato n. 1 al detto PSR AN 2014/2020 "Classificazione delle aree rurali della AN per la Programmazione 2014/2020 " aggiornato con il DM n. 6277 del 08.06.2020 pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 155 del 20 giugno 2020, nella parte in cui esclude immotivatamente il Comuni ricorrente dalle Tabelle 2 e 3; la Delibera di G.R. della Regione AN n. 147 del 07.04.2021 avente ad oggetto "Presa d'atto dell'approvazione della modifica del PSR della AN 2014/2020 (FEASR) - vers. 9.2 - da parte della Commissione Europea - con allegati"; e infine il Decreto Ministeriale del Ministero delle Politiche agricole e forestali n. 6277 del 08.06.2020 avente ad oggetto "adozione della metodologia per l'identificazione delle aree soggette a vincoli naturali significativi diverse dalle aree montane e relativi elenchi" e dell'elenco ivi allegato nella parte in cui ne viene ricavata una lettura che consente di ritenere il Comune di Marzano Appio non classificabile né come "totalmente svantaggiato" né come "parzialmente svantaggiato".

2. In fatto espone che le sottomisure n. 13.1, 13.2 e 13.3 del PSR AN 2014-2020 prevedono una serie di indennità, a favore degli agricoltori/imprenditori delle zone montane o di altre zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici, che consistono nell’erogazione di un pagamento annuale per ettaro di superficie agricola localizzata in dette aree, allo scopo di compensare le perdite di reddito e i maggiori costi sostenuti rispetto alle aziende ubicate in zone non soggette ad alcun tipo di vincolo.

Nel dettaglio:

- la misura 13.1 viene applicata alle zone montane o parzialmente montane;

- la misura 13.2 viene applicata alle zone soggette a vincoli naturali significativi diversi dalle zone montane, ossia le c.d. zone "totalmente svantaggiate" o "parzialmente svantaggiate";

- la misura 13.3 viene applicata alle zone soggette a particolari vincoli specifici.

Per individuare le zone destinatarie delle misure, l'art. 32 del Reg. UE 1305/2013 sul quale si fondano le misure compensative di tutti i PSR d'Italia, prevede testualmente che:

“1. Gli Stati membri, in base al disposto dei paragrafi 2, 3 e 4, designano le zone ammissibili alle indennità di cui all'articolo 31 classificandole come segue:

a) zone montane;

b) zone soggette a vincoli naturali significativi, diverse dalle zone montane, nonché

c) altre zone soggette a vincoli specifici.

Il par. 2 delinea le caratteristiche delle zone montane (“caratterizzate da una notevole limitazione delle possibilità di utilizzazione della terra e da un considerevole aumento dei costi di produzione”).

Le zone situate a nord del 62 o parallelo e talune zone limitrofe sono considerate zone montane.

3. Ai fini dell'ammissibilità alle indennità di cui all'articolo 31, le zone diverse dalle zone montane sono considerate soggette a vincoli naturali significativi se almeno il 60 % della superficie agricola soddisfa almeno uno dei criteri elencati nell'allegato III al valore soglia indicato.

Il paragrafo 2 dell'art. 32 delinea i criteri per l'individuazione delle zone montane di cui alla sottomisura 13.1 del PSR.

Il successivo paragrafo 3 dell'art. 32 del su riportato Regolamento prevede una struttura bifasica del procedimento di individuazione delle aree soggette a vincoli naturali (c.d svantaggiate) e tutelate dalla sottomisura 13.2 del PSR.

La prima fase (paragrafo 3 prima parte) ritiene svantaggiata quella zona i cui vincoli naturali significativi ammontano ad almeno il 60% sulla scorta dei criteri di cui all'allegato III al citato Reg. UE che consistono nei seguenti svantaggi biofisici: bassa temperatura, siccità, eccessiva umidità del terreno, scarso drenaggio del suolo, problemi di tessitura e pietrosità, scarsa profondità radicale, proprietà chimiche mediocri, forte pendenza.

La seconda fase di c.d " fine tuning " (di cui all'art. 32 par. 3 ultima parte del Reg. UE su riportato) prevedeva, a carico degli Stati, la necessità di un' "analisi minuziosa, basata su criteri oggettivi" del superamento degli svantaggi accertati nella prima fase, per il tramite di 2 esclusivi indicatori:

1.superamento dello svantaggio per effetto di investimenti (indicatori strutturali);

2.superamento dello svantaggio per effetto di attività economiche (indicatori economici).

In pratica, l'Unione Europea richiede un secondo screening delle zone svantaggiate, atteso che lo svantaggio potrebbe in ipotesi essere stato superato grazie a successivi interventi dell'uomo (per es. una zona particolarmente arida potrebbe aver superato lo svantaggio, grazie alla costruzione di impianti di pubblica irrigazione che hanno consentito il recupero del disvalore fisico).

3. L’attività di “ fine tuning “ è stata messa in campo dagli Stati Membri e l’Italia ha adottato il Decreto del Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali n. 6277 del 08.06.2020, avente ad oggetto: "Adozione della metodologia per l'identificazione delle aree soggette a vincoli naturali significativi diverse dalle aree montane e relativi elenchi".

In tale classificazione il Comune di Marzano Appio è stato classificato come parzialmente svantaggiato.

Successivamente, al fine di prendere atto anche del fine tuning redatto dal Ministero, la Regione AN ha modificato, nel dicembre 2020, la classificazione delle aree rurali della AN di cui all'allegato 1 del PSR ed in particolare le tabelle 1 (aree montane e zone con vincoli specifici), 2 (area totalmente svantaggiata) e 3 (area parzialmente svantaggiata), senza però ricomprendere nelle suddette tabelle il Comune di Marzano Appio, escludendolo dalla possibilità di accedere ai finanziamenti, con tutte le conseguenze che ciò comporta.

4.Pertanto il Comune ha impugnato i provvedimenti suindicati per i seguenti motivi:

I) Illegittimità del bando impugnato nella parte in cui prevede quale elenco dei comuni classificati come “totalmente svantaggiati" e "parzialmente svantaggiati" esclusivamente quelli di cui alle tabelle 2 e 3 dell'allegato 1 al Psr AN 2014-2020; violazione e falsa applicazione dell'art. 32 par. 2 del reg. (ue) 1305/2013; violazione e falsa applicazione del d.m. n. 6277 del 06.06.2020;

difetto assoluto di istruttoria nella redazione dell’elenco dei comuni ammessi al beneficio;

illogicità dell’elencazione.

Il Comune ricorrente contesta l’inclusione tassativa di determinati Comuni nelle tabelle 2 e 3 (quindi ammessi al beneficio di cui alla misura 13.2) dell'allegato 1 al PSR 2014/2020 della Regione AN così come aggiornato al DM n. 6277 del 08.06.2020 ed approvato in sede di Commissione Europea nell'ultima versione del ridetto PSR AN, con l’esclusione del Comune di Marzano Appio.

L'esclusione è illegittima anche sotto altro profilo.

Peraltro, per escluderlo si sarebbero dovuti chiarire gli interventi previsti dall'art. 32 paragrafo III ultima parte del Reg. UE, intesi come superamento dello svantaggio per effetto di investimenti (indicatori strutturali) o come superamento dello svantaggio per effetto di attività economiche (indicatori economici), che avrebbero consentito al Comune ricorrente di superare lo svantaggio fisico.

In sintesi, il Comune afferma che il fine tuning non avrebbe dovuto essere applicato proprio negli anni non vi erano stati interventi di alcun tipo in grado di mitigare o annullare lo svantaggio dovuto al tipo di territorio.

II) Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica.

In assenza di specifica motivazione in ordine alla esclusione del Comune ricorrente dalle tabelle dell'allegato 1 al PSR AN, il Comune censura i provvedimenti impugnati anche sotto il profilo dell'eccesso di potere, atteso che in assenza di parametri fattuali e logici ai quali ancorare l'esclusione dagli elenchi dei comuni ammessi al beneficio l'Amministrazione regionale, in spregio dell'avvenuto fine tuning territoriale, si è attribuita il potere di escludere il Comune ricorrente nonostante l'incontestabile persistenza dello svantaggio.

III) Violazione e falsa applicazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 cost.; illegittima interferenza ed alterazione del mercato.

Il ricorrente lamenta la discriminazione, operata dalla regione AN, rispetto ai Comuni ammessi al beneficio nelle aree asseritamente “totalmente svantaggiate” rispetto a quelli non ammessi (anche se riconosciuti nel DM come tali).

IV) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 32, par. 3 ultima parte "c.d. fine tuning " da parte del d.m. mipaaf n. 6277 del 2020; eccesso di potere per sviamento della causa tipica; difetto integrale di istruttoria; illogicità manifesta dei risultati dell'istruttoria compiuta.

Il ricorrente lamenta la discordanza tra le premesse dell’allegato 1 al PSR 2014/2020 “Classificazione delle aree rurali della AN per la Programmazione 2014/2020", ove è stato inserito nella Macroarea D (ovvero quella più svantaggiata e depressa denominata "Area rurale con problemi complessivi di sviluppo") rispetto al mancato inserimento nelle tabelle 2 e 3 di cui al citato Allegato 1 al PSR, a seguito di una asserita riqualificazione da parte del DM n. 6277 del 2020.

Tuttavia, a detta del ricorrente, non emerge alcuna esclusione del detto Comune dalle aree totalmente/parzialmente svantaggiate, atteso che esso risulta ancora affetto da handicap di varia natura e che gli atti istruttori e prodromici al citato DM 6277/2021 avevano riconosciuto, all'esito del fine tuning , la sussistenza degli svantaggi biofisici e di altra natura, nel Comune ricorrente.

Il riferimento è al documento di "delimitazione delle aree agricole svantaggiate italiane" (c.d. ANCs - Area with Natural Costraints) realizzato dal CREA, il quale all'esito dell'aggregazione di tutti i parametri di fine tuning delineava la seguente "nuova delimitazione delle aree soggette a vincoli naturali e specifici " (ALL. n. 7, ivi pag. 96).

Tuttavia nella legenda dell'allegato al DM 6277 del 2020 in maniera apodittica vi è la seguente dicitura: “NB: per ottenere l'elenco finale dei comuni affetti da vincoli naturali significativi e documentati dopo il fine tuning occorre che le colonne da H a M siano tutte pari a "1".”.

Il ricorrente ritiene che tale dicitura costituisca o un errore o un immotivato criterio selettivo di cui non vi è traccia negli atti istruttori e che non combacia con la classificazione delle aree ANCs su riportata,

Anche volendo ritenere corretta la lettura del DM - o il DM stesso - offerta dalla Regione AN, rimangono del tutto ignoti gli interventi compiuti sul territorio che hanno portato al superamento dello svantaggio per effetto di investimenti (indicatori strutturali) oppure al superamento dello svantaggio per effetto di attività economiche (indicatori economici).

La su citata dicitura riportata in legenda della tabella allegata al DM 6277/2020 sarebbe altresì illogica e priva di una plausibile motivazione, atteso che non si comprendono quali siano le ragioni per le quali un Comune che possiede anche solo uno degli svantaggi (di cui al fine tuning ) e che da solo copre oltre il 60% della superficie comunale - in conformità all'articolo 32 paragrafo III del Reg. UE n. 1305/2013 - venga escluso dal beneficio previsto per le aree svantaggiate.

In termini più semplici, secondo il ricorrente non si comprende per quali ragioni un Comune affetto dallo svantaggio della "irrigazione" per oltre il 60% della superficie, non possa essere ammesso alla misura 13.2 del PSR, anche considerando che il Comune ricorrente è posto nella Macroarea D (prevista dallo stesso Ministero) ovvero quella delle c.d. aree rurali con problemi complessivi di sviluppo, che è quella che include le zone che maggiormente sono afflitte da svantaggi di diverso tipo.

5. Si è costituito il Ministero delle Politiche Agricole, ribadendo che la nuova delimitazione delle zone in Italia soggette a vincoli naturali, diverse da quelle montane, è stata definita a livello nazionale seguendo le linee guida comunitarie, nonché mediante una metodologia comune che è stata condivisa tra il Mipaaf e le Regioni interessate, e applicata con il supporto della RRN e con il coordinamento scientifico del CREA.

Ha ribadito la natura bifasica del percorso di delimitazione: una prima fase di applicazione di criteri biofisici (attraverso la verifica, sulla base di metodi geostatistici, dell’esistenza di vincoli naturali significativi sulle superfici agricole del comune) e, successivamente, una volta completata l’analisi degli impatti dei criteri biofisici, una seconda fase relativa ad un’attività di affinamento, c.d. di “fine-tuning”, per escludere quelle aree in cui tali vincoli naturali, sebbene significativi e documentati, non comportano uno svantaggio economico, in termini di maggiori costi e minori ricavi, per l’esercizio della pratica agricola rispetto alle aree “normali”.

Il Ministero ribadisce che i vari criteri (sia biofisici sia i successivi di fine tuning ) sono frutto di elaborazioni effettuate seguendo le linee guida comunitarie (il laboratorio Database e cartografia digitale del suolo del CREA-AA che collabora a partire dal 1990 con i servizi pedologici regionali e con alcune Università, BDAN Banca Dati Agrometeorologica Nazionale, DEM Digital Elevation Model - modello digitale del terreno; progetto Refresh di AGEA) e sono state condivise da Mipaaf e Regioni e validate nel confronto con la Commissione Europea (DG-AGRI e JRC).

Seguendo le linee guida comunitarie, in corrispondenza di ciascun criterio biofisico, è stato applicato il criterio di fine tuning rilevante e creata apposita tabella di confronto.

Tali criteri sono stati applicati al Comune di Marzano Appio, che risulta in partenza “ non svantaggiato” in quanto non risulta non soggetto a vincoli naturali significativi, posto che la percentuale di superficie agricola soggetta a svantaggio fisico risulta inferiore alla soglia di significatività stabilita a livello comunitario e pari al 60% della superficie agricola comunale. Questa circostanza, secondo il Ministero, fa venire meno la ragione del sostegno della PAC che nel caso in esame è finalizzato a integrare i redditi agricoli per controbilanciare i maggiori costi di esercizio delle attività agricole, in presenza di svantaggio fisico significativo (che interessa una percentuale di superficie agricola comunale superiore al 60%).

Essendo risultato non svantaggiato nella prima fase il comune di Marzano Appio non è stato soggetto alla fase di fine tuning . In ogni caso è stato rilevato come il valore della produzione standard ottenuto applicando la metodologia nazionale supererebbe la soglia prefissata e, quindi, lo svantaggio naturale sarebbe comunque superato, dal momento che in base a questo risultato i redditi derivanti dall’attività agricola appaiono, grazie al tipo di produzioni praticate, comparabili a quelli medi.

6. In diritto, il Ministero ha sollevato una serie di questioni pregiudiziali:

A) Incompetenza territoriale del Tribunale Amministrativo Regionale della AN-Napoli, in favore del T.a.r. del Lazio, essendo stato impugnato quale atto presupposto il decreto del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali dell’8/6/2020, n. 6277, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n° 155 del 20/6/2020.

Invero, l’interesse al ricorso deriverebbe non tanto dal Decreto Dirigenziale n. 107 del 12.04.2021, quanto dal citato D.M. n. 6277, adottato da un’Amministrazione statale e avente efficacia su tutto il territorio nazionale; in forza dell’art. 13, comma 4 bis, cod. proc. amm., la natura di atto generale del decreto ministeriale, presupposto dei deliberati regionali gravati, determina la necessità di applicare gli ordinari criteri di attribuzione della competenza e, in particolare, per quanto qui rileva, il disposto di cui all’art. 13, comma 3, c.p.a. (cfr. Ad.Pl. Ordinanza n. 20, del 16 novembre 2011).

B) Difetto di legittimazione ad agire in capo al comune di Marzano Appio, in quanto le indennità della “misura 13 del PSR AN 2014-2020” sono riservate esclusivamente gli agricoltori in attività, sia singoli che associati. Il Comune, pertanto, non avrebbe interesse al ricorso in sé non essendo direttamente beneficiario di alcun aiuto.

C) Inammissibilità del ricorso in relazione all’impugnazione del decreto n. 6277 del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali dell’8/6/2020.

Il ricorso diretto contro il D.M. n. 6277 dell’8 giugno 2020 sarebbe inammissibile in quanto tardivamente proposto rispetto alla data del 20/6/2021 di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n° 155 di tale atto, da considerarsi immediatamente ed autonomamente lesivo.

In ogni caso, il ricorso sarebbe altresì inammissibile perché tardivo; invero, l’impugnato Decreto Dirigenziale n. 107 del 12.04.2021, è stato pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione AN n. 42 del 19 aprile 2021 e, pertanto, il ricorso (datato 25 giugno 2021) avrebbe dovuto essere proposto entro il 18 giugno 2021.

D) Inammissibilità del quarto motivo del ricorso («Violazione e falsa applicazione dell’articolo 32, par. 3 ultima parte “c.d . fine tuning ” da parte del D.M. Mipaaf n. 6277 del 2020. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica. Difetto integrale di istruttoria; Illogicità manifesta dei risultati dell’istruttoria compiuta») per carenza di specificità.

L’intera censura, così come formulata, sarebbe priva di adeguata consistenza e specificazione, risolvendosi sostanzialmente in una mera critica all’ “interpretazione” del D.M. operata dalla Regione AN («...dalla lettura del DM 6277/2020 non emerge alcuna esclusione del detto Comune dalle aree totalmente/parzialmente svantaggiate...» - pag 16 del ricorso; «Ma il DM, nella lettura offerta dall’ente regionale, è illogico anche sotto altro profilo» - pag. 17 del ricorso), senza tuttavia indicare pure il fondamento di tale critica.

Secondo il Ministero, non vi sarebbe una precisa censura contro il D.M. impugnato.

6.1. Nel merito, ha prospettato la legittimità della condotta della Regione nell’individuazione delle aree ammesse al beneficio, cioè quelle localizzate esclusivamente nei comuni inclusi nelle tabelle 2 (area totalmente svantaggiata) e 3 (area parzialmente svantaggiata) riportate nell’allegato 1 del PSR, tabelle nelle quali – a torto, secondo la tesi di parte ricorrente – non figura il comune di Marzano Appio, “da sempre riconosciuto come totalmente o parzialmente svantaggiato all’esito del fine tuning...”.

Infatti, a differenza di quanto ritenuto dal ricorrente, il comune di Marzano Appio parte da una condizione di non svantaggio dal momento che risulta non soggetto a vincoli naturali significativi dopo la fase di applicazione dei criteri biofisici.

7. Si è costituita la Regione AN, depositando dettagliata relazione istruttoria dalla quale risulterebbe che il Comune di Marzano Appio non è – come da esso sostenuto - "da sempre ammessi alla sottomisura 13.2 in parola" in quanto il territorio del comune in questione non è mai rientrato nella classificazione delle aree svantaggiate ai sensi della regolamentazione comunitaria e pertanto nessuna azienda collocata in tale territorio ha mai percepito le indennità compensative citate.

8. Il Comune ha controdedotto alle eccezioni di inammissibilità e tardività con memoria depositata il 15 gennaio 2022.

9. All’udienza del 15 febbraio 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. L’eccezione di incompetenza territoriale va respinta, in quanto le questioni sollevate mirano a contestare la mancata ammissione al bando più volte ricordato di un soggetto (il Comune di Marzano Appio) che ha contestato la legittimità dell’operato dell’Amministrazione regionale e nazionale con riferimento a effetti lesivi che hanno, astrattamente, ricadute solo nell’ambito del territorio comunale.

Di fatto, l’ente territoriale va a contestare il modo in cui la Regione AN ha applicato le direttive nazionali, tramite il DM 107/2021, ma senza che l’impugnazione del Decreto Ministeriale del Ministero delle Politiche agricole e forestali n. 6277 del 08.06.2020 possa comportarne l’annullamento in via generale e con effetto estendibile all’intero territorio nazionale.

D’altra parte, il comma 1 dell’art. 13 c.p.a. stabilisce che “sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il tribunale amministrativo regionale e' comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all'ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede. “

E a ciò va aggiunto che, sia pure la questione sia stata sollevata in relazione a altre fattispecie, la stessa Adunanza Plenaria del Cons. St., 13.7.2021, n. 13 ha stabilito recentemente che “ai fini della competenza territoriale dei Tar, il criterio fondato sugli effetti diretti dell'atto impugnato prevale sul criterio fondato sulla sede dell'autorità che ha emesso tale atto, quando tali effetti diretti si producano esclusivamente nell'ambito della circoscrizione di un Tar.”

Nel caso di specie, l’atto impugnato in via principale è, peraltro, un Decreto della regione AN e non certo il DM Ministeriale.

11. Le precisazioni di cui sopra valgono a assorbire la censura di tardività del citato D.M. 6277/2020, sul quale, peraltro, parte ricorrente ha controdedotto in memoria, come pure su quella non immediata lesività, in quanto non immediatamente autoapplicativo.

12. Proprio la non immediata applicabilità del D.M., unitamente al fatto che l’applicazione (o meglio, nel caso, la sua non applicazione) è avvenuta attraverso la modifica del Piano di Sviluppo Rurale della Regione AN (che ha determinato una modifica dell'elenco dei comuni svantaggiati e non svantaggiati di cui all'allegato 1 al PSR, a seguito della quale il ricorrente ha avuto conoscenza delle modifiche alla classificazione relativa alle misure 13.2 del PSR) fa sì che debba essere accolta, in via pregiudiziale, l’eccezione di difetto di competenza del Comune di Marzano Appio, sollevata dalla Regione nella memoria depositata in giudizio.

Al punto B) della medesima, come detto, è stata eccepita la carenza di legittimazione ad agire in capo al comune di Marzano Appio, in quanto le indennità della “misura 13 del PSR AN 2014-2020” sono riservate esclusivamente gli agricoltori in attività, sia singoli che associati. Il Comune, pertanto, non avrebbe interesse al ricorso in sé non essendo direttamente beneficiario di alcun aiuto.

Ed in effetti l’art. 2 del “ Bando” (doc. 2 prod. Comune) definisce “ beneficiari gli “ Agricoltori, sia singoli che associati, "in attività", così come definito dall'art. 9 del Reg. (UE) 1307/2013, dagli artt. 10 e ss del Reg. (UE) n. 639/2014, dall'art. 3 del Decreto Mipaaf n. 5465/2018 e dalla Circolare AGEA Coordinamento n. ACIU.2016. 121 del 01/03/2016 e successive modifiche e integrazioni.”

L’obiettivo della misura, ai fini del successivo art. 3, è infatti quello di erogare indennità consistenti in un “pagamento annuale per ettaro di superficie agricola localizzata in dette aree, allo scopo di compensare le perdite di reddito e i maggiori costi sostenuti rispetto alle aziende ubicate in zone non soggette ad alcun tipo di vincolo.”

La misura è specifica per i soggetti che vivano e lavorino, in forma imprenditoriale, sui territori oggetto della normativa più volte citata in motivazione.

Il Comune non è destinatario di alcuna misura, ma la delimitazione territoriale è il viatico per l’ottenimento della erogazione pecuniaria: in sostanza, è chiaro che la mancata inclusione nell’elenco dei soggetti territoriali potenzialmente beneficiati impedisce agli agricoltori di accedere alla misura, ma l’interesse attuale alla censurabilità della decisione della Regione (o del Ministero) spetta esclusivamente a colo che abbiano interesse, all’attualità, ad ottenere il finanziamento presentando la relativa domanda.

12.1. Il Collegio è perfettamente a conoscenza della giurisprudenza che legittima il Comune, quale ente territoriale esponenziale di una determinata collettività di cittadini della quale cura istituzionalmente gli interessi a promuovere lo sviluppo, ad impugnare dinanzi al G.A. determinati provvedimenti ritenuti lesivi della suddetta comunità (vedi, in tal senso, T.A.R. AN, Napoli, sez. V, 9.2.2021, n. 840).

Tuttavia, la giurisprudenza quale quella sopra citata, riguarda contesti nei quali l’interesse collettivo può essere tutelato esclusivamente tramite un soggetto portatore, appunto, del suddetto “ interesse collettivo”, che nella forma individuale non avrebbe alcun tipo di tutela o l’avrebbe molto meno efficace.

Non esiste, invece, l’interesse collettivo all’inclusione del Comune nel gruppo di quelli autorizzabili alle erogazioni previste dai progetti eurounitari, posto che l’interesse individuale al finanziamento fa parte della libera scelta del singolo agricoltore e potrebbe benissimo non essere affatto attuale.

Nel caso in cui il diniego di finanziamento venisse comunicato al singolo beneficiario (l’unico, formalmente, tenuto a richiederlo) il Comune potrebbe intervenire ad adiuvandum , per sostenere il cittadino/imprenditore, ma è ben noto che la posizione dell’interventore ad adiuvandum non corrisponde, nel diritto amministrativo, a quella del ricorrente

Infatti, come ha ben statuito il Consiglio di Stato nella recente sentenza della V sezione del 12.7.2021 n. 5274, “ le condizioni che legittimano la proposizione dell'intervento adesivo sono rappresentate: dalla alterità dell'interesse vantato rispetto a quello che legittimerebbe alla proposizione del ricorso in via principale, visto che l'intervento è volto a tutelare un interesse diverso, ma collegato, rispetto a quello fatto valere dal ricorrente principale: con la conseguenza che la posizione dell'interessato è meramente accessoria e subordinata rispetto a quella della parte principale; e dalla configurabilità di un vantaggio derivante, anche in via mediata e indiretta, dall'accoglimento del ricorso principale.”

Ne discende che il Comune di Marzano Appio non può cebnsurare una procedura nella quale a rimetterci sarebbero, in concreto, solo gli agricoltori residenti nel Comune e che ben avrebbero potuto agire singolarmente, criticando gli eventuali dinieghi regionali come hanno fatto centinaia di richiedenti residenti in AN, davanti a questa Sezione, negli ultimi anni, per mancata erogazione di aiuto comunitari alle imprese.

D’altra parte, quando il danno è ricevuto in via diretta dal singolo, la legittimazione a ricorrere spetta ai singoli cittadini, non anche al Comune.

È quanto ha ben chiarito questo Tribunale amministrativo nella sentenza della V Sezione del 2.3.2020, n. 976, laddove, ha affermato che la legittimazione a ricorrere avverso la determinazione tariffaria per lo smaltimento dei rifiuti spetta al singolo in quanto il rapporto che scaturisce dalla determinazione della tariffa per lo smaltimento dei rifiuti è un rapporto di natura tributaria, che intercorre tra l'Amministrazione e gli amministrati, che sono i singoli cittadini, cosicchè questi soltanto subiscono il pregiudizio economico derivante dalla supposta erronea determinazione delle voci di costo dello smaltimento dei rifiuti.

Ne deriva che soltanto a questi è concessa la facoltà (e l'onere) di contestare la determinazione tariffaria al momento in cui la stessa sia attualizzata con la richiesta di pagamento.

Nonostante, dunque, il Comune sia l'ente esponenziale della collettività che sul suo territorio risiede, non pertiene comunque a quest'ultimo agire in surroga rispetto all'interesse vantato dai propri cittadini, così come non pertiene al Comune la tutela delle posizioni economiche degli amministrati (in tesi incisi da un errato innalzamento della tariffa) poiché l'interesse collettivo della comunità comunale non coincide con l'interesse individuale dei cittadini utenti del servizio, essendo quest'ultimo perseguibile direttamente dal soggetto che ne è titolare esclusivo.

13. Per le ragioni suesposte, accertata la carenza di legittimazione attiva del Comune, il ricorso va dunque dichiarato inammissibile.

Sussistono le eccezionali condizioni, date dalla nella complessità e novità della controversia, per disporre l'integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio, con contributo unificato definitivamente posto a carico del Comune.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della AN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 febbraio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Anna Pappalardo, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere, Estensore

Gabriella Caprini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Barbara Cavallo	Anna Pappalardo

IL SEGRETARIO