Pubblicato il 14/03/2023

N. 04473/2023 REG.PROV.COLL.

N. 15882/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15882 del 2022, proposto da
Consorzio del Sinni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Saverio Sticchi Damiani, Susanna Bufardeci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro in carica ed E.I.P.L.I. (Ente per lo Sviluppo dell’Irrigazione e la Trasformazione Fondiaria in Puglia, Lucania e Irpinia) in Liquidazione ed in Gestione Commissariale, in persona del Commissario, avv. Luigi Giuseppe Decollanz; entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

per la declaratoria di illegittimità

- del silenzio inadempimento serbato dal Ministero dell’Agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste (già Ministero delle Politiche Agricole, Forestali e Alimentari) rispetto alle richieste-diffide presentate dal Consorzio del Sinni in data 31 marzo 2022 e 6 luglio 2022 volte ad ottenere un agere-intervento da parte del suddetto Ministero (Vigilante dell’EIPLI) conforme al soddisfacimento, anche parziale, del credito vantato dal Consorzio nei confronti dell’Ente vigilato,

e per l’accertamento

dell’obbligo del Ministero Vigilante di provvedere sulle domande avanzate dal Consorzio del Sinni con un provvedimento espresso;

nonché per la condanna

del Ministero Vigilante ad avviare il relativo procedimento-istruttoria e a concluderlo con provvedimento espresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste e dell’Ente Sviluppo dell’Irrigazione e la Trasformazione Fondiaria in Puglia Lucania e Irpinia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2023 il dott. Sebastiano Zafarana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con ricorso notificato il 9 dicembre 2022 e depositato il 16 dicembre successivo il Consorzio del Sinni ha esposto di essere creditore dell’EIPLI, Ente pubblico non economico vigilato dal Ministero resistente, di un importo di oltre 53 milioni di euro.

Parte ricorrente negli anni dal 1973 al 1982 aveva stipulato diversi contratti di appalto con l’EIPLI per opere, prestazioni e forniture relative alla realizzazione dell’Acquedotto del Sinni, opera idrica fondamentale per la Regione Puglia.

Terminate le opere, dato il ritardo nei pagamenti dei SAL, il Consorzio chiedeva ed otteneva dal Tribunale di Bari un decreto ingiuntivo n. 437/1999 nei confronti dell’Ente per il pagamento delle somme da esso dovute e per revisione prezzi, oltre interessi previsti dalla legislazione vigente.

Il suddetto decreto veniva opposto dall’EIPLI.

Con sentenza della IV sezione del Tribunale di Bari, n. 1988 del 7 giugno 2011, l’Ente veniva condannato a pagare circa (33) trentatré milioni di euro, oltre interessi capitolari.

A seguito di ciò, l’Ente condannato presentava appello innanzi alla Corte di Appello di Bari.

Con sentenza n. 1175 del 5 dicembre 2016, immediatamente esecutiva, la Corte di Appello di Bari, integralmente confermando la sentenza di primo grado, condannava l’EIPLI a pagare al Consorzio l’importo di € 43.805.785,61, oltre ulteriori interessi moratori a decorrere dall’1 gennaio 2007 sino al soddisfo e spese.

Il Consorzio ricorrente lamenta di attendere, ormai da tempo irragionevole e ingiustificabile, di incassare quanto dovutogli dall’EIPLI.

Pertanto in data 31 marzo 2022 il Consorzio diffidava il Ministero resistente, e per conoscenza l’EIPLI, a provvedere al soddisfacimento del diritto di credito vantato dal Consorzio istante, invitando il Ministero Vigilante, in mancanza dei fondi necessari, a predisporre o ideare un apposito sostegno finanziario e, dunque, ad istituire un Fondo da dotare delle risorse necessarie per soddisfare, anche parzialmente, il credito che il Consorzio vanta nei confronti dell’EIPLI.

In data 11 aprile 2022, soltanto l’EIPLI riscontrava la suddetta pec, manifestando la disponibilità a ricercare “unitamente al Ministero Vigilante soluzioni transattive che possano contemperare le esigenze di entrambe le parti in causa” ; nessun riscontro perveniva, invece, dal Ministero intimato.

In data 6 luglio 2022, il Consorzio ricorrente nuovamente sollecitava il Ministero Vigilante, e per conoscenza l’EIPLI, nell’esercizio delle rispettive competenze, a porre in essere tutti gli atti necessari e sostanzialmente dovuti al fine di soddisfare il diritto di credito vantato dal Consorzio, reiterando le argomentazioni già evidenziate nella precedente missiva inerenti l’inerzia da parte dell’Amministrazione Vigilante, nonché la carenza di trasparenza della stessa.

Nessun riscontro, invece, perveniva da parte dell’Amministrazione resistente.

1.2. Il gravame è affidato a un unico motivo di diritto così rubricato:

I. Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, degli artt. 1 e 2, l. 241 del 1990, dei principi di buon andamento, correttezza e di trasparenza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per irragionevolezza dell’azione amministrativa e omessa cura dell’interesse pubblico. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta.

1.3. In data 22 dicembre 2022 si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste ed E.I.P.L.I. con atto di mera forma, successivamente depositando documentazione.

1.4. Il Consorzio ricorrente ha depositato una memoria difensiva.

1.5. In data 15 febbraio 2022 il Ministero resistente ha depositato una memoria difensiva instando per l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso.

1.6. All’udienza camerale del 22 febbraio 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Il ricorso è parzialmente fondato e va accolto nei limiti e per le considerazioni che seguono.

2.1. Il giudizio camerale previsto dall’art. 21-bis della L. 1034/71, introdotto dall’art. 2 della L.205/2000, ed oggi codificato all’art. 31 cod. proc. amm., finalizzato alla decisione dei ricorsi avverso il silenzio dell’amministrazione, è legato alla previsione dell’art. 2, comma 1, della L.241/90, ovvero dell’art. 2, comma 1, della L.R. n. 10/91, il quale ha sancito l’obbligo per ogni Amministrazione, nel caso in cui il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, di concluderlo ‘ mediante l’adozione di un provvedimento espresso’ .

Vale a dire che, nelle fattispecie di silenzio, il giudice è chiamato ad accertare la sussistenza di un obbligo dell’Amministrazione a provvedere sull’istanza dell’interessato, a fronte di una sua posizione qualificata a chiedere un certo provvedimento.

Tale disposizione, ovviamente, non riguarda soltanto i procedimenti meritevoli di accoglimento, poiché in base al quadro normativo delineato dall’art. 2 della legge n. 241 del 1990 è espressamente sancito che “... Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo” e, pertanto, l’Amministrazione è tenuta - per obbligo di legge - in presenza di una formale istanza, a concludere il procedimento anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, non potendo rimanere inerte: il legislatore ha imposto alla P.A. di rispondere in ogni caso (tranne i casi limite di palese pretestuosità) alle istanze dei privati nel rispetto dei principi di correttezza, buon andamento, trasparenza, consentendo alle parti di difendersi in giudizio in caso di provvedimenti lesivi dei loro interessi giuridici (in termini, Cons. Stato, Sez. III, 19 aprile 2018, n. 2370).

D’altra parte “l’obbligo di provvedere sulle istanze dei privati sussiste, oltre che nei casi espressamente previsti da una norma, anche in ipotesi ulteriori nelle quali si evidenzino specifiche ragioni di giustizia ed equità che impongano l’adozione di un provvedimento espresso ovvero tutte le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell’Amministrazione” (Cons. Stato, Sez. VI, 18 maggio 2020, n.3120).

Nel caso di specie non può negarsi – in disparte la fondatezza o meno delle richieste di intervento patrimoniale formulate dal Consorzio ricorrente – che sussiste un collegamento tra il Ministero, nella qualità di organo vigilante, e l’ente debitore, che è sufficiente a sorreggere l’obbligo dell’Amministrazione a provvedere sull’istanza dell’interessato, a fronte di una sua posizione qualificata a chiedere un certo provvedimento.

2.2. Il ricorso, dunque, risulta ammissibile nella parte in cui denunzia l’illegittimità dell’inerzia serbata dal Ministero resistente e reclama l’obbligo dell’amministrazione di adottare una determinazione esplicita e conclusiva in ordine alle richieste-diffide presentate dal Consorzio del Sinni in data 31 marzo 2022 e 6 luglio 2022, volte ad ottenere un agere-intervento da parte del suddetto Ministero (Vigilante dell’EIPLI) funzionale al soddisfacimento, anche parziale, del credito vantato dal Consorzio nei confronti dell’Ente vigilato; obbligo certamente non adempiuto nei confronti del ricorrente con la memoria del 15 febbraio 2023 depositata in giudizio dal Ministero resistente.

Con detta memoria, infatti, la difesa erariale ha argomentato in ordine alla vicenda contenziosa deducendo che:

- “E’ la legge, e solo la legge, che può porre a carico dello Stato un debito di un ente pubblico non economico, vigilato, ma dotato di autonomia”;

- “E.I.P.L.I. è un ente soppresso, posto in gestione commissariale con d.l. n. 201/2011 (conv. in L. n. 214/2011) art. 21, comma 10. Il successivo comma 11 prevede gli atti da compiere da parte del Commissario e gli obblighi del Ministero vigilante, tra i quali non è dato rinvenire alcun ripianamento di debiti nei confronti della platea dei creditori”;

- “…, non sussiste alcun obbligo del Ministero di coprire i debiti di natura civilistica di EIPLI che è in fase di liquidazione. La vigilanza su detto ente non prevede l’accollo di una tale obbligazione, tanto più quando è corrente la fase liquidatoria in mano ad organo commissariale che, come è noto, deve osservare nei pagamenti la par condicio creditorum, senza pagamenti preferenziali che non siano assistiti da consentaneo titolo giuridico”.

Si tratta, tuttavia, di motivazioni che - in quanto rese in sede processuale dal patrocinio dell’amministrazione - non possono tener luogo della motivazione di un provvedimento espresso sulle richieste-diffide presentate dalla ricorrente, atteso che l’obbligo di pronunciarsi è previsto dalla legge sul procedimento amministrativo la quale all’art. 2, comma 1, prevede che “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le Pubbliche Amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso”.

2.3. Alla stregua dei surrichiamati principi di diritto e del canone del “clare loqui” , sussiste l’obbligo del Ministero resistente, in applicazione dell’art. 2 della legge 241/1990 e s.m.i., di definire, positivamente o negativamente, il procedimento avviato dal Consorzio del Sinni con le richieste di provvedere avanzate in data 31 marzo 2022 e 6 luglio 2022.

3. Va, di conseguenza, dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione, con correlata declaratoria dell’obbligo del medesimo Ministero di adottare una determinazione esplicita e conclusiva sull’istanza del Consorzio ricorrente: al quale fine appare congruo assegnare, per l’adempimento, il termine di giorni 30 (trenta) dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione a cura di parte, se anteriore, della presente sentenza.

4. Del tutto inammissibile, invece, deve ritenersi la domanda di rimessione alla Corte Costituzionale avanzata dal Consorzio ricorrente.

Espone infatti il Consorzio che il Governo, con il decreto legge n. 198 del 29 dicembre 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2022, n. 303, all’art. 15, comma 2, lett. b), ha apportato importanti modifiche all’art. 21 del decreto legge del 6 dicembre 2021, n. 201, sospendendo fino al 31 dicembre 2023 le azioni esecutive da esso promosse nei confronti dell’EIPLI.

Il c.d. decreto Milleproroghe 2023, all’art. 15, comma 2, lett. b), modificando l’art. 21 del Decreto Legge del 06/12/20211 n. 201, ha previsto, dunque, un divieto temporaneo di esercizio o di proseguimento delle azioni esecutive nei confronti dell’EIPLI.

Ciò premesso il Consorzio ricorrente assume che una simile misura, che comporta l’impossibilità per i creditori già muniti di titolo esecutivo - dunque, anche per il Consorzio ricorrente - di soddisfare il proprio diritto per un arco temporale lungo un anno (già più volte prorogato), si porrebbe in contrasto con diversi parametri costituzionali.

Ha chiesto dunque che il Collegio rimetta alla Corte costituzionale la seguente questione di legittimità costituzionale: se l’art. 15, comma 2, lett. b), del Decreto Legge n. 198 del 29/12/2022, alla luce delle modifiche apportate all’art. 21 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sia compatibile con gli artt. 2, 3, comma primo, 24, commi primo e secondo, 41, 97, 111, comma secondo, 117, primo comma della Costituzione, per come costantemente interpretati dalla Corte Costituzionale alla luce dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, certezza del diritto, imparzialità, buon andamento, in relazione ai profili dapprima indicati nella parte in cui prevede che fino al 31 dicembre 2023 ‘sono sospese le procedure esecutive…nei confronti dell’EIPLI…’.

4.1. Rileva il Collegio che la questione di costituzionalità prospettata dalla ricorrente riguarda disposizioni normative che incidono in modo diretto ed immediato sulle procedure esecutive promosse dal Consorzio ed attualmente pendenti dinanzi al G.O., e che pertanto in quella sede, e soltanto in quella sede, potrebbe essere evocata; nessuna interferenza, invece, nemmeno indiretta, essa presenta con l’oggetto del presente giudizio, il quale rimane confinato alla declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Ministero in ordine alle richieste di intervento avanzate dal Consorzio ricorrente. La domanda di rimessione alla Corte è pertanto inammissibile.

5. Le spese del giudizio, tenuto conto del suo complessivo esito, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, dichiara l’illegittimità del silenzio impugnato e ordina al Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste di adottare una determinazione esplicita e conclusiva in ordine alle richieste di provvedere avanzate dal Consorzio del Sinni in data 31 marzo 2022 e 6 luglio 2022, nel termine di giorni 30 (trenta) dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla sua notificazione a cura di parte, se anteriore.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2023 con l’intervento dei magistrati:

Leonardo Spagnoletti, Presidente

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

Virginia Arata, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sebastiano Zafarana	Leonardo Spagnoletti

IL SEGRETARIO