Pubblicato il 22/12/2025

N. 23466/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06654/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6654 del 2025, proposto da
S.A.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Doddi, Francesco Vinci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Paolo Felix Iurich, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di Air Bp Italia S.p.A., non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Associazione Italiana Gestori Aeroporti - Assaeroporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Carbone, Fabrizio Doddi, con domicilio eletto presso lo studio Fabrizio Doddi in Roma, via Panama 26;

per l'annullamento,

previa adozione di idonee misure cautelari :

- del Regolamento adottato da NA in data 24 marzo 2025 recante “ Disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all'articolo 704 del Codice della navigazione affidati in concessione ”, Ed. n. 1, rev. n.1, pubblicato sul sito istituzionale dell'Ente il 2 aprile 2025;

- di ogni altro atto presupposto, precedente e successivo, preparatorio o consequenziale, comunque connesso con il provvedimento impugnato, anche se non conosciuto, ivi incluso il “ Comment Response Document - Osservazioni su “Regolamento recante disposizioni sulla costruzione, l'acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concessione ”, approvato dal CdA NA in data 5 maggio 2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’NA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 il dott. Marco SA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente è concessionaria della gestione dell’Aeroporto Internazionale dell’Umbria S. Francesco di Assisi – Perugia.

2. Con nota prot. 139285 del 9 novembre 2022 l’NA ha comunicato al ES l’avvio della consultazione sulla bozza della prima edizione del regolamento oggetto del presente ricorso, con cui ha previsto una serie di obblighi in capo alle società di gestione aeroportuale. In sintesi, con detto intervento regolatorio l’NA ha inteso: (i) demandare ai gestori aeroportuali, ovvero a una società da questi ultimi controllata, la costruzione dei depositi carburante negli aeroporti aperti al traffico commerciale; (ii) obbligare i gestori all’acquisto dei depositi di carburanti già esistenti, di proprietà di terzi, ovvero realizzare un nuovo impianto in caso di impossibilità a procedere all’acquisto; (iii) imporre ai concessionari, se del caso tramite società dagli stessi controllata, la gestione dei depositi carburante. Al contempo, l’NA ha previsto una serie di sanzioni per i gestori in caso di inadempimento agli obblighi previsti dal testo regolamentare come sopra sinteticamente individuati. 3. In data 24 luglio 2023 il ES ha adito questo Tribunale per chiedere l’annullamento del Regolamento emanato il 26 maggio 2023. Con la sentenza n. 2207, pubblicata il 5 febbraio 2024, il TAR ha parzialmente accolto il ricorso, annullando il Regolamento e rilevando che:

- “[…] l’EN, che ha optato per una regolazione di carattere orizzontale delle modalità di acquisto e riserva di gestione, in favore dei gestori aeroportuali, dei depositi di carburante ubicati all’interno del sedime aeroportuale, non ha esplicitato le ragioni in forza delle quali ha ritenuto sussistenti i presupposti e ricorrenti le condizioni previste dall’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999 per l’esercizio del potere tipizzato da tale disposizione normativa ”;

- “ ai fini della centralizzazione di una infrastruttura aeroportuale – che si pone quale precondizione implicita per l’adozione di qualsiasi provvedimento, comunque denominato, con il quale l’EN provvede a riservare in via esclusiva la gestione di una siffatta infrastruttura al gestore aeroportuale – è richiesta la ricorrenza dei medesimi requisiti espressamente previsti dal richiamato art. 9 del d.lgs. n. 18/1999 per il successivo affidamento in esclusiva della gestione, incombeva sull’EN, nell’adozione dell’impugnato regolamento, uno specifico e stringente obbligo di motivazione in ordine al ricorrere della condizione di insuscettibilità di duplicazione e frazionamento di tutte le infrastrutture rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento in parola. L’obbligo motivazionale gravante sull’EN, inoltre, per espressa previsione di legge avrebbe dovuto riguardare anche la sussistenza, per ogni singola infrastruttura considerata, delle “causae” normative poste dal legislatore a fondamento della insuscettibilità di duplicazione e frazionamento (individuate nella complessità, nel costo e nell’impatto ambientale di tale operazione), che assumono rilievo sia sul versante della centralizzazione in senso stretto, sia con riguardo ai profili più strettamente inerenti alla possibilità di riservare in esclusiva la gestione della infrastruttura centralizzata ”;

- “[nel] caso di specie, inoltre, l’obbligo di motivazione gravante sull’EN e sostanzialmente disatteso – in quanto nelle premesse del gravato regolamento viene fatto solo un generico riferimento alla “tutela dell’ambiente” e alla “minimizzazione del suolo demaniale” (“causa”, quest’ultima, di per sé irrilevante ai fini dell’esercizio del potere attribuito all’EN dall’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999 e, comunque, anche contraddittoria rispetto alla disciplina dettata, che agli artt. 1 e 2, comma 2 dell’impugnato regolamento impone altresì obblighi di costruzione di nuovi impianti in capo ai gestori aeroportuali) – risultava vieppiù cogente tenuto conto che l’Ente resistente con nota dell’11 gennaio 2022 aveva notiziato i gestori aeroportuali dell’intenzione di adottare il ridetto regolamento, espressamente stimolando il contraddittorio procedimentale di tali soggetti, con la formulazione di una richiesta di segnalazione “ai fini di una preventiva valutazione, quali siano le possibili iniziative che si ritiene, in relazione alle singole realtà aeroportuali, di poter avviare specificando contestualmente, nel dettaglio, la situazione odierna, nei termini sopra riportati, dei depositi carburante presenti [….]”;

- “ la necessità per l’EN di interpellare (recte, sentire) l’ente di gestione aeroportuale e il comitato degli utenti, prima di provvedere alla riserva della gestione delle infrastrutture centralizzate, è chiaramente sancita dall’art. 9 del d.lgs n. 18/1999, e ciò a prescindere dal carattere puntuale o generale dell’intervento in concreto adottato. Correlata al corretto assolvimento di tale obbligo – con ricadute anche sul piano della motivazione – vi è anche la necessità che l’EN, sulla base del concreto svolgersi del contraddittorio con i soggetti da sentire obbligatoriamente, dia puntuale riscontro ai commenti, alle proposte e alle osservazioni eventualmente formulate, vieppiù laddove i contributi resi abbiano una diretta ricaduta sugli specifici presupposti richiesti dalla legge per il legittimo esercizio del potere in questione. Ora, alla stregua di un’interpretazione logica e funzionale dell’art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, l’obbligo di sentire/consultare i predetti soggetti si risolverebbe in una previsione inutiliter data se poi, nella determinazione amministrativa, l’EN potesse liberamente ignorarne l’apporto partecipativo o disattenderlo in assenza di una valida motivazione ”.

4. La sentenza è stata appellata dall’NA al Consiglio di Stato, ma il giudizio è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse alla luce dell’adozione, medio tempore intervenuta, di una nuova versione del Regolamento.

5. Avverso il nuovo Regolamento è insorta la ricorrente con il presente ricorso, affidato a sei motivi.

6. Con il primo motivo si deduce “ Violazione e falsa applicazione della direttiva n. 96/67/CE. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 18/1999. Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 del d.l. n. 5/2012 (conv. in l. n. 35/2012). Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 25/1997. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti. difetto di istruttoria, difetto/assenza di motivazione ”. Il Regolamento impugnato sarebbe in primo luogo illegittimo perché adottato in violazione delle disposizioni indicate in rubrica e con travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti. Evidenzia, infatti, la ricorrente che:

- lo scalo di Perugia ha registrato nel 2024 un traffico di appena 534.210 passeggeri e 0 tonnellate di merci, ben inferiore alle soglie minime di due milioni di passeggeri e 5 mila tonnellate di merci previste per l’applicabilità delle diposizioni di cui al d.lgs. n. 18/1999, ivi comprese quelle sulle “infrastrutture centralizzate” di cui all’art. 9;

- il nuovo Regolamento, partendo dall’asserita necessità di “ riorganizzazione complessiva del sistema ”, al pari della precedente edizione già annullata, muoverebbe dal presupposto (errato) che la proprietà e la gestione dei depositi carburanti avio negli aeroporti aperti al traffico civile debba essere ricondotta in via esclusiva in capo alle società di gestione aeroportuale al fine di procedere così alla loro centralizzazione. Tale approccio contrasterebbe con la Direttiva 96/67/CE e con il d.lgs. 18/1999 di recepimento della medesima direttiva, in quanto le limitazioni al numero dei prestatori di servizi e quindi la centralizzazione di alcune infrastrutture e la riconducibilità delle connesse attività ad un solo soggetto, ovvero il gestore aeroportuale, dovrebbero essere considerate derogatorie alla regola generale della pluralità degli operatori in concorrenza e, come tali, motivate caso per caso, a seguito di specifica istruttoria ricorrendone i presupposti di legge;

- i depositi carburante non potrebbero essere considerati, aprioristicamente, quali “ infrastrutture centralizzate ”, prescindendo dalla specifica realtà aeroportuale in cui gli stessi risultano ubicati e dalla situazione di fatto ivi esistente quanto a proprietà e gestione, né sarebbe possibile costringere il gestore a richiederne la centralizzazione laddove non risultino sussistenti i presupposti indicati dalle norme di riferimento, occorrendo una specifica istruttoria condotta dall’NA sul singolo aeroporto e un’apposita richiesta/istanza del gestore aeroportuale, ricorrendo i presupposti previsti dalla normativa di riferimento sopra citata e previo coinvolgimento del comitato degli utenti;

- non potrebbe ritenersi che i vincoli normativi non siano necessari tenuto conto che il nuovo testo prevede che la centralizzazione sia da attuarsi, ai sensi dell’art. 5, in un momento successivo, in quanto gli obblighi posti a carico della ricorrente di acquistare i depositi esistenti e gestirli ovvero di realizzarne di nuovi vengono anticipati dal Regolamento quale presupposto indefettibile per richiedere la centralizzazione, che è indicata proprio all’art. 1 come finalità del Regolamento;

- l’NA, nel caso di specie, non solo ha ritenuto di non sottoporre a consultazione il nuovo testo regolamentare (limitandosi a pubblicare i commenti pervenuti in relazione alla precedente versione), ma non ha ritenuto di dover interpellare il comitato degli utenti, con violazione della disposizione di cui all’art. 9 del d.lgs. 18/1999 posta alla base dell’intervento regolatorio;

- il richiamo all’art. 2 del d.lgs. n. 250/1997 dimostrerebbe un evidente vizio di incompetenza assoluta e di sviamento di potere, in quanto l’art. 2 del d.lgs. n. 250/1997 devolve ad EN una potestà regolatoria in materia di handling limitata ai soli aspetti “tecnici”, mentre il regolamento adottato non sarebbe ispirato da esigenze di safety , perseguendo finalità anticoncorrenziali, e avendo quale effetto di disporre una centralizzazione generalizzata di tutti depositi di carburante presenti sugli scali italiani in elusione delle stingenti condizioni imposte dalle fonti di rango primario;

- neppure la misura potrebbe trovare il proprio supporto normativo nell’art. 57, co. 1, lett. c), del d.l. n. 5/2012 (conv. in l. n. 134/2012), che considera i “ depositi di carburante per aviazione siti all’interno del sedime aeroportuale ” come “ infrastrutture e insediamenti strategici ai sensi dell’art. 1, comma 7, lettera i), della legge 23 agosto 2004, n. 239 ”, dal momento che le norme invocate dall’NA si limiterebbero a disciplinare una procedura semplificata per la realizzazione di alcune infrastrutture energetiche e a devolvere la relativa competenza al Ministero dello Sviluppo Economico (ora Ministero delle Imprese e del Made in Italy), ma in alcun modo interferirebbero con i rigorosi presupposti previsti per la “centralizzazione” delle infrastrutture destinate ai servizi di handling , che rimangono disciplinati dall’art. 8 della direttiva 96/67/CE e dall’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999;

- parimenti inconferenti sarebbero i richiami fatti all’art. 705 cod. nav., tenuto conto che la predetta disposizione codicistica si limiterebbe a stabilire che il gestore debba provvedere ad organizzare le attività aeroportuali mediante il coordinamento dei (e la vigilanza sui) vari soggetti presenti in aeroporto, ma non si spingerebbe a imporre un’attività gestoria diretta dei depositi carburanti.

7. Con il secondo motivo si denuncia “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 Cost. e dei principi euro-unitari in materia di concorrenza e libera prestazione dei servizi di cui agli artt. 49 e 56 TFUE. violazione e falsa applicazione della direttiva 96/67/CE e del d.lgs. n. 18/1999. violazione e falsa applicazione del regolamento UE 139/2014. Eccesso di potere per difetto di proporzionalità, illogicità ed ingiustizia manifesta. Violazione del principio di precauzione ”. La riconduzione della gestione dei depositi di carburante per l’aviazione commerciale alla diretta ed esclusiva responsabilità delle società di gestione aeroportuale o delle società da esse controllate disposta da NA con il Regolamento impugnato si porrebbe in contrasto con il principio di libera iniziativa economica dei Gestori cristallizzato nell’art. 41 Cost. e negli artt. 49 e 56 TFUE, vanificando gli stessi obiettivi che animano la disciplina del mercato dei servizi di handling . La garanzia posta dall’art. 41 Cost. verrebbe spesso relegata al solo diritto ad avviare una certa attività economica. Senonché, la medesima si estrinsecherebbe sia nella libertà di decidere “se intraprendere” una data attività, sia in quella di “organizzarla” e “gestirla” secondo criteri di economicità, efficacia ed efficienza, mentre le disposizioni regolamentari di cui si controverte obbligherebbero i Gestori aeroportuali a realizzare una serie di attività che implicherebbero un forzato stravolgimento dei propri assetti organizzativi. La specificità, la complessità e la pericolosità dei servizi connessi allo stoccaggio e alla distribuzione del carburante per l’aviazione richiederebbero il possesso di elevate competenze tecniche, volte a garantire la massima sicurezza nelle operazioni e l’osservanza delle regole tecniche di settore adottate a livello internazionale per il controllo sulla qualità del carburante e delle relative procedure operative. Tali attività, da sempre, verrebbero espletate da soggetti terzi in possesso di know-how specialistico e delle autorizzazioni imposte dalla legge. Si tratterebbe, pertanto, di compiti che esulano dalle competenze proprie dei Gestori, come sarebbe confermato dal Regolamento UE n. 139/2014 (che stabilisce i requisiti tecnici e le procedure amministrative relative agli aeroporti), il quale, alla disposizione ADR.OPS.B055 (“Qualità del carburante”) prevede che “ Il gestore aeroportuale verifica che le organizzazioni che partecipano alle operazioni di stoccaggio e distribuzione del carburante agli aeromobili dispongano di procedure che garantiscano che gli aeromobili siano riforniti con carburante non contaminato e conforme alle specifiche tecniche ”. La predetta disposizione, attraverso il riferimento alle “organizzazioni che partecipano alle operazioni di stoccaggio”, confermerebbe che la gestione dei depositi carburante da parte di operatori terzi non solo è del tutto legittima, ma costituirebbe condizione usuale del mercato di riferimento in ragione delle peculiarità delle attività. Né questo “svuotamento” del nucleo essenziale garantito dall’art. 41 Cost. potrebbe ritenersi “compensato” dalla facoltà di affidare a terzi “il servizio di conduzione tecnica”, riconosciuta dall’art. 4, co. 2 del Regolamento. Da ultimo, il Regolamento sarebbe illegittimo anche in ragione della violazione del principio di precauzione di cui agli articoli art. 174, par. 2, del Trattato CE, oggi art. 191, par. 2 Trattato FUE e 301 del d.lgs. n. 152/2006, in quanto l’NA non avrebbe tenuto in minima considerazione gli eventuali rischi derivanti alla sicurezza dal trasferimento della gestione di attività pericolose da un soggetto all’altro, senza preventivamente indagare se i gestori aeroportuali possano o meno espletare in proprio la gestione dei servizi connessi allo stoccaggio del carburante non rientrante tra le proprie prerogative.

8. Con il terzo motivo si lamenta “ Incompetenza. Violazione e falsa applicazione della circolare NA del 7 dicembre 2009, n. apt-32. Violazione e falsa applicazione degli artt. art. 42 Cost., 693, co. 2 c.n., 822 e ss. c.c. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria e difetto di motivazione ”. Il Regolamento sarebbe altresì illegittimo in quanto, in violazione delle competenze ad esso attribuite ex lege , l’Ente avrebbe di fatto previsto che i depositi di carburante avio presenti nel sedime aeroportuali – una volta acquisiti in via esclusiva dalla società di gestione aeroportuale (ovvero da una società da essa controllata) – vengano qualificati in maniera automatica quali beni appartenenti al “demanio aeronautico” dello Stato e, dunque, assumano di fatto la qualifica di “beni demaniali”, mentre ai sensi dell’art. 693, co. 2 del codice della navigazione, all’individuazione dei beni del demanio aeronautico “ provvedono le amministrazioni statali competenti con apposito atto di intesa ”. Peraltro, l’assoggettamento allo status di beni demaniali dei depositi di carburante per l’aviazione commerciale sarebbe avvenuto in assenza un interesse pubblico concreto e puntuale, idoneo a giustificare l’avocazione alla mano pubblica della proprietà di tali infrastrutture al fine di consentirne l’accesso e garantire l’erogazione dei servizi in condizioni di trasparenza, efficacia ed uguaglianza, secondo lo schema tipico della c.d. essential facility doctrine .

9. Con il quarto motivo il Regolamento impugnato viene censurato per “ Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 41, e 117, comma 1 della Costituzione, oltre che violazione dei principi di legittimo affidamento e di certezza giuridica e proporzionalità riconosciuti anche dal diritto europeo. violazione e falsa applicazione dell’art. 37 del d.l. n. 201/2011 (conv. in l. n. 214/2011). Eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca, difetto di istruttoria e ingiustizia manifesta. violazione e falsa applicazione della convenzione di gestione in essere con NA ”. Il Regolamento violerebbe i principi di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento, tutelati sia a livello europeo che dalla Costituzione italiana, con conseguente violazione degli articoli 3, 41 e 117, co. 1, Cost., incidendo negativamente sul legittimo affidamento che i Gestori hanno riposto sulla validità ed efficacia delle convenzioni per la gestione degli aeroporti sottoscritte con NA, atteso che – per effetto dell’attribuzione della proprietà esclusiva dei depositi carburanti che insistono sugli scali – l’elenco dei beni affidati in concessione alle società di gestione aeroportuale verrebbe sensibilmente ampliato. E ciò senza considerare che molti Gestori aeroportuali hanno da poco avviato e/o concluso i tavoli di confronto con NA per il rinnovo o per la proroga delle subconcessioni in essere con le società di rifornimento carburante, ovvero per la costruzione dei nuovi impianti da parte di operatori terzi, senza che l’Ente abbia mai menzionato l’aggiunta dei gravosi oneri previsti dal regolamento. Il Regolamento obbligherebbe la ricorrente a sostenere ingenti investimenti senza contemplare alcun tipo di meccanismo di revisione del Piano degli investimenti e del connesso PEF, né tantomeno di “riequilibrio” economico-finanziario soprattutto in relazione al quadriennio regolatorio già sottoposto a consultazione con l’utenza aeroportuale. Né l’assenza di adeguate garanzie circa una rivisitazione del Piano Economico Finanziario potrebbe ritenersi giustificata in ragione del fatto che il Regolamento riconosce la possibilità di recuperare in tariffa i nuovi costi che la ricorrente dovrà sostenere, in quanto si tratterebbe di una possibilità del tutto astratta, dal momento che le competenze tariffarie in materia aeroportuale spettano, ai sensi dell’art. 37 del d.l. n. 201/2011 (conv. in l. n. 214/2011), all’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART), la quale non sarebbe stata in alcun modo interpellata dall’Ente, con conseguente illegittimità del Regolamento anche sotto tale profilo. Inoltre, il Regolamento impatterebbe altresì sulla pianificazione aeroportuale e sui Master Plan già approvati, potendo rivelarsi di fatto impossibile la realizzazione di nuovi depositi ex post , ossia a pianificazione già approvata con uno arco temporale già prefissato. Il Regolamento violerebbe la convenzione di gestione in essere atteso che al momento della sottoscrizione della stessa è stata conferita all’odierna ricorrente la facoltà di subconcedere spazi ed aree a soggetti terzi ai fini dell’espletamento da parte di questi della loro attività d’impresa. Tale facoltà, con un atto d’imperio e in assenza di sopravvenuti mutamenti del quadro normativo, verrebbe del tutto eliminata per quanto riguarda l’affidamento di aree per la gestione dei depositi carburanti, violando pertanto le relative previsioni

10. Il quinto motivo reca “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 del d.l. n. 5/2012 (conv. in l. n. 35/2012), della circolare del Ministero delle imprese e del made in Italy n. 0016268 del 13 agosto 2012, nonché dei principi di proporzionalità e responsabilità personale in tema di sanzioni amministrative. Eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ”. Il Regolamento sarebbe illegittimo anche nella parte in cui, riproponendo la dizione già contenuta all’art. 4 della prima edizione del Regolamento, ha introdotto una forma di “responsabilità oggettiva” in capo a carico dei Gestori in caso della mancata attuazione degli obblighi introdotti dal Regolamento stesso. L’art. 6 – rubricato “Inadempienze e sanzioni” – prevede che la mancata attuazione degli obblighi introdotti dal Regolamento “ costituisce violazione delle disposizioni della 24 convenzione che regola il rapporto di concessione tra NA e la società di gestione aeroportuale che pongono in capo a quest’ultima l’obbligo di garantire la sicurezza e l’operatività delle infrastrutture aeroportuali, nonché i servizi di assistenza a terra ”. In altre parole, l’inadempimento di tali obblighi viene sanzionato non solo con un’apposita diffida ad adempiere, l’irrogazione di penali e l’escussione della fideiussione, ma anche con la misura più grave e radicale, quella cioè della “decadenza” dalla concessione. Senonché, non vi sarebbe alcuna traccia, all’interno del Regolamento, di una limitazione di responsabilità per l’ipotesi in cui i nuovi obblighi posti a carico dei Gestori non possano essere rispettati per cause di forza maggiore e/ comunque estranee alla sfera di volontà dei concessionari. Il Regolamento, pertanto, introdurrebbe una vera e propria “responsabilità oggettiva”, slegata da qualsivoglia accertamento in ordine alla sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa. Tale previsione sarebbe manifestamente irragionevole, dal momento che l’NA non considera che, in ossequio a quanto previsto dall’art. 57 del d.l. n. 5/2012, convertito in l. n. 35/2012 (e menzionato dalla stessa NA nell’ambito delle Premesse al Regolamento impugnato), la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici ivi elencati (tra cui anche “i depositi di carburante per aviazione siti all’interno del sedime aeroportuale”) è subordinata all’esito positivo di un procedimento unico di competenza del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, al quale sono chiamate a partecipare tutte le amministrazioni titolari degli interessi pubblici coinvolti dalla costruzione e messa in esercizio delle predette opere. La circolare ministeriale n. 0016268 del 13 agosto 2012 precisa, in particolare, che l’istanza autorizzatoria dovrà essere indirizzata anche al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (tutte le volte in cui l’intervento richieda il previo espletamento della procedura di valutazione di impatto ambientale), alla Regione e al Comune di riferimento, nonché ai Vigili del Fuoco. Le opere connesse a tali infrastrutture, insomma, presupporrebbero il rilascio di un titolo autorizzativo ad hoc che contemperi tutti gli interessi in gioco e che, proprio per questo, risulta tutt’altro che scontato.

11. Con il sesto e ultimo motivo si lamenta, infine, “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6 e 10 della l. n. 241/1990, del principio del giusto procedimento attraverso il modello del notice and comment. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999. Eccesso di potere per difetto istruttoria e motivazione ”. Il Regolamento sarebbe illegittimo anche in quanto – attraverso di esso – l’NA ha, sì, inteso dettare una densa regolazione di carattere tecnico, ma avrebbe omesso di attivare un concreto contraddittorio con le parti interessate. L’NA avrebbe dovuto dapprima condurre un’ampia fase istruttoria che le consentisse di raggiungere alcune prime determinazioni e/o orientamenti sulla materia da regolare e, per di più, disporre una “consultazione preventiva volta a raccogliere il contributo informativo e valutativo dei soggetti interessati”, così da stimolare da parte degli interessati una serie di “osservazioni” riferite ai contenuti che l’Autorità intenderebbe, a quel momento, conferire all’emanando atto di regolazione. Nonostante già nel 2022 sia stata la stessa Amministrazione a sollecitare l’intervento da parte delle società di gestione aeroportuale, nell’emanare il nuovo Regolamento, durante l’istruttoria per l’emanazione dell’aggiornamento del Regolamento oggetto della presente impugnazione NA avrebbe omesso qualsivoglia coinvolgimento dei soggetti interessati né, tanto meno, si sarebbe premurato di consultare il comitato degli utenti, adempimento prescritto dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999. Infatti, l’Ente ha ritenuto di non dover sottoporre a consultazione la nuova versione del Regolamento, dal momento che “ i principali commenti espressi in sede di consultazione sono stati rappresentati al Consiglio di Amministrazione di NA tramite la Relazione illustrativa della proposta di revisione dell’Ed. 1 del Regolamento “Disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concession e” e che di questi ne è data pubblicazione sul sito web istituzionale di NA. Ciò, tuttavia, costituirebbe un’inammissibile violazione del diritto di partecipazione dell’utenza, considerato che se la consultazione va fatta, essa avrebbe dovuto avere ad oggetto la nuova versione del Regolamento perché è su quella che i soggetti che ne hanno diritto avrebbero potuto formulare le rispettive osservazioni. Richiamare la consultazione a suo tempo effettuata su un testo diverso del Regolamento (ed ignorata in sede di prima emanazione) equivarrebbe dunque a non effettuarla, con la conseguenza che il vizio a suo tempo rilevato dal Tribunale sussisterebbe, tal quale, nella nuova versione qui impugnata.

12. Assoaeroporti è intervenuta ad adiuvandum a sostegno delle ragioni fatte valere nel ricorso.

13. L’NA si è costituita in resistenza, deducendo, in via preliminare, che:

- il Regolamento avrebbe precisato in maniera più chiara quale fosse la base giuridica dell’intervento regolatorio, individuata nel Codice della navigazione e non sull’art. 9 D.lgs. 18/1999. Infatti, il potere di intervento nascerebbe nell’ambito dell’esigenza di regolare i poteri e i doveri dei gestori aeroportuali, il cui fondamento ricadrebbe nell’art. 705 cod. nav., il quale attribuisce ad NA un potere di vigilanza e controllo nei confronti dei gestori, i quali, tra l’altro, devono garantire il libero accesso e la efficienza dei servizi di assistenza a terra. Il Regolamento sarebbe espressione dell’esercizio di un potere di regolazione tecnica, riconosciuto all’NA ai sensi dell’art. 687, comma 2, cod. nav., secondo il quale il quadro delle competenze dell’NA sarebbe integrato dalle norme istitutive, regolamentari e statutarie dell’Ente medesimo. Al riguardo, l’art. 2, lett. z), dello Statuto prevede che l’NA è titolare di ogni altra competenza in materia di aviazione civile che non sia prevista od attribuita dalla legge ad altro soggetto. Nel caso che ci occupa, la ricorrente non avrebbe dimostrato che la competenza regolatoria nel campo dei depositi carburante spetti ad altro soggetto, diverso da NA. Peraltro, nello statuto potrebbero individuarsi altre materie nel quale inquadrare l’intervento regolamentare in parola, quali l’art. 2, lett. m), che riconosce ad NA espressamente il potere di regolamentazione, esame e valutazione dei piani aeroportuali, nel quale vi rientrerebbe anche la realizzazione di infrastrutture di cui al Regolamento gravato, nonché l’art. 2, lett. p), in materia di razionalizzazione e modifiche delle procedure in materia di servizi aeroportuali, e l’art. 2, lett. r), relativo all’attività finalizzata alla definizione e controllo dei parametri di qualità dei servizi aeroportuali;

- quanto all’omessa consultazione, il Regolamento rappresenterebbe un mero adeguamento di quello precedente alle statuizioni del Giudice amministrativo, il che, tuttavia, non imporrebbe all’Ente di dover riascoltare i soggetti interessati, in presenza di un testo normativo dal contenuto analogo. Infatti, il contenuto concreto e sostanziale del Regolamento sarebbe invariato rispetto alla sua formulazione originaria, in quanto presenterebbe il medesimo contenuto, perseguirebbe i medesimi scopi e si fonderebbe sulla medesima base giuridica, quest’ultima meglio specificata nel nuovo testo. Unica eccezione sarebbe costituita dalla previsione della centralizzazione singolare (art. 5 del Regolamento), da effettuare in modo eventuale solamente se tutti i depositi ricadano nella disponibilità del gestore aeroportuale. Ma tale previsione sarebbe stata implicitamente prevista anche nella previgente versione, posto che nemmeno la precedente versione avrebbe contemplato una centralizzazione generalizzata, limitandosi esclusivamente a richiamare il D.lgs. 18/1999, da attuare solo in presenza delle condizioni normativamente previste. Peraltro, le parti del Regolamento che avrebbero previsto implicitamente l’avvio del procedimento di centralizzazione singolare, una volta acquisito o realizzato il deposito carburante dal ES, sarebbero state sostanzialmente validate dal Tribunale, il quale non ne avrebbe denunciato esplicitamente l’illegittimità, con la conseguenza che sul punto si sarebbe formato il giudicato. L’aver dato atto delle consultazioni, inoltre, avrebbe assolto l’onere motivazionale di cui all’art. 3 L. 241/1990, in quanto viene fornito riscontro alle obiezioni ed osservazioni sollevate dalle parti intervenienti. Peraltro, si rileva come la forma delle consultazioni non sia predeterminata, né imposta per legge, posto che la regola generale in tema di atti e provvedimenti amministrativi sarebbe la libertà delle forme. Non sarebbe, altresì, necessario consultare il comitato degli utenti, posto che la centralizzazione dei depositi carburante rimarrebbe un obiettivo a lungo termine, eventuale, ma non direttamente attuato dal Regolamento;

- il Regolamento non avrebbe inteso sottoporre ad alcuna centralizzazione i depositi carburante, ma si sarebbe limitato a riorganizzare il complesso normativo relativo alla costruzione e gestione dei depositi carburante, prevedendo che almeno un deposito presente in ogni aeroporto italiano sia di proprietà o nella disponibilità del gestore aeroportuale, con salvezza, tuttavia, dei depositi già presenti: per essi, infatti, il Regolamento prevede l’obbligo di acquisto dei medesimi e, in caso di impossibilità, la costruzione di nuovi depositi;

- il Regolamento prevedrebbe programmaticamente due distinte e diverse fasi: la prima sarebbe quella della riorganizzazione, nella quale il gestore acquisisce la disponibilità di almeno un deposito carburante presente nello scalo; la seconda fase sarebbe quella della centralizzazione, meramente eventuale, da attuare solo in presenza della intervenuta acquisizione del deposito da parte del gestore aeroportuale. Pertanto, solo a partire dalla seconda fase si avvierebbe il procedimento di centralizzazione, da effettuare nel rispetto della normativa prescritta dal D.lgs. 18/1999. Al ricorrere della seconda fase non verrebbe adottato il provvedimento di centralizzazione, ma verrebbe instaurato il relativo procedimento, provvedendo, solo in tal caso, ad avviare l’istruttoria, a valutare i presupposti richiesti dal D.lgs. 18/1999 e ad interpellare il Comitato degli utenti;

- nessun pregiudizio concorrenziale risulterebbe prodotto dal Regolamento gravato. La concorrenza, infatti, sarebbe assicurata nella parte in cui si prevede che i depositi carburante siano acquistati dai gestori aeroportuale attraverso la libera contrattazione e sempre che ciò sia possibile, nel rispetto delle concordi volontà tra le parti coinvolte. Peraltro, nel prevedere la realizzazione di ulteriori depositi carburante in caso di impossibilità di acquisto, il Regolamento incrementerebbe di fatto la concorrenza tra gli operatori, prevedendo la costruzione nell’aeroporto di un altro impianto deputato alla funzione di deposito carburante;

- l’intervento normativo sarebbe giustificato dalle criticità riscontrate in vari aeroporti italiani, scaturenti dalla circostanza che i depositi carburante degli aeroporti interessati non erano nella disponibilità del gestore aeroportuale, criticità tali da mettere in concreto pericolo la regolarità di funzionamento dello scalo e la sua stessa possibilità di operare. Inoltre, il Regolamento perseguirebbe la finalità ulteriore di porre fine ad una situazione di sostanziale illegittimità prodottasi al perdurare del modello della subconcessione. Attualmente, infatti, l’infrastruttura strategica per l’operatività aeroportuale costituita dai depositi carburante spesso non risulta nella proprietà e nella disponibilità del gestore. Per prassi applicativa e sovente anche per le espresse previsioni recate nelle convenzioni che regolano la concessione dell’aera sulla quale è stato realizzato il deposito carburante, i depositi carburante o comunque parte di essi sono ritenuti amovibili alla scadenza del termine della concessione/sub concessione dell’aera, circostanza che avrebbe reso inapplicabile il regime previsto per le opere inamovibili edificate su aree demaniali in concessione, in base al quale esse al termine della concessione sono devolute al patrimonio dello Stato (art. 49 cod. nav.), ovvero sono acquisite nella disponibilità dal nuovo concessionario dell’area demaniale, previo pagamento del valore contabile residuo non ammortizzato (art. 703 cod. nav.). In merito, tenuto conto del fatto che le esigenze di regolarità e continuità dell’operatività dello scalo risulterebbero incompatibili con il lungo periodo che si renderebbe necessario per la rimozione del deposito carburante o di parte di esso al termine della concessione/sub concessione della pozione demaniale dell’aeroporto, accadrebbe che talvolta il proprietario del deposito, scaduto il rapporto concessorio, pur essendo un soggetto non avente più titolo ad occupare e utilizzare beni del demanio dello Stato, possa proseguire in tale improprio utilizzo in forza di una situazione di fatto;

- sarebbe necessario distinguere tra i servizi “strumentali alla gestione di un’infrastruttura” dai servizi di “assistenza a terra”: i primi sarebbero legati allo svolgimento delle attività che riguardano l’assetto “statico” e/o “proprietario” della stessa, quali lo sviluppo, la cura, la manutenzione e la messa a disposizione del singolo manufatto (pista, terminal, piazzole di sosta, aviorimesse) in favore degli operatori del settore; i secondi sarebbero destinati all’utenza e si riferiscono all’utilizzo “dinamico” dell’infrastruttura, quali le attività indicate nell’Allegato A, del d.lgs. 18/1999, liberalizzate ai sensi della Direttiva CE/96/67 e del D.lgs. 18/1999. Tale distinzione sarebbe stata riconosciuta dalla giurisprudenza recente, che avrebbe statuito l’inapplicabilità del d.lgs. n. 18/1999 in presenza di provvedimenti di riserva della gestione di infrastrutture essenziali al gestore aeroportuale (si cita TAR Lombardia – Milano, V, 25.2.2025, n. 653). La gestione delle infrastrutture aeroportuali, dunque, nel cui novero rientrano i depositi carburante avio, comprenderebbe lo sviluppo, la manutenzione, l’esercizio e la messa a disposizione delle stesse. Diversamente, ai sensi dell’allegato A del Decreto Legislativo n. 18/1999, sarebbero considerati servizi di assistenza a terra quelli di “ assistenza carburante e olio ”, che comprenderebbero “ l’organizzazione e l’esecuzione del rifornimento e del recupero carburante, compreso il magazzinaggio, il controllo della qualità e della quantità delle forniture ”, nonché “ il rifornimento di olio e di altre sostanze liquide ”, e dunque entrambe le attività di stoccaggio (o magazzinaggio) e di messa a bordo di carburante. In sostanza, l’attività di stoccaggio non si indentificherebbe con l’attività di gestione dell’impianto, fermo restando che essa potrebbe anche essere assicurata dal gestore dell’impianto. Da tale distinzione emergerebbe che solo i servizi di assistenza a terra propriamente detti, attinenti al profilo dinamico dell’infrastruttura, sarebbero soggetti al regime di liberalizzazione, mentre i servizi strumentali alla gestione dell’infrastruttura apparterrebbero al gestore aeroportuale, in forza dell’art. 705 cod. nav., relativi al profilo statico.

14. In relazione alle censure sviluppate nel ricorso, l’NA ha specificamente rilevato quanto segue:

a) in merito al primo motivo, le considerazioni svolte dal ricorrente, in ordine all’asserita erroneità del presupposto della disponibilità del deposito carburante in capo al gestore, costituirebbero delle mere valutazioni di merito, non sindacabili dal giudice amministrativo. In ogni caso, la riconduzione della proprietà al gestore di almeno un deposito carburante non toglierebbe che la prestazione del servizio carburante rimanga libera, secondo i dettami imposti dalla disciplina eurounitaria, posto che il Regolamento inciderebbe sul solo aspetto statico della gestione aeroportuale. Tale evenienza risulterebbe diversa dalla centralizzazione del servizio, prevista dall’art. 9 del d.lgs. 18/1999: la gestione unitaria del deposito, infatti, non atterrebbe alla prestazione dei servizi, ma sarebbe strumentale ad assicurare che gli stessi siano effettivamente prestati; di converso, la centralizzazione comporterebbe che la prestazione del servizio sia riservata al gestore. L’onere della valutazione singolare sullo specifico aeroporto risulterebbe superflua, in quanto nessuna centralizzazione verrebbe direttamente attuata dal Regolamento. Allo stesso modo, non sarebbe stato necessario ascoltare il Comitato degli utenti. Non sarebbe conferente il richiamo a precedenti che negherebbero la competenza dell’NA ad adottare provvedimenti normativi che esulerebbero dalla attività di certificazione. Invero, la giurisprudenza richiamata riconoscerebbe il potere regolamentare di NA di intervenire in materia tecnica: nel caso di specie, l’intervento di NA si porrebbe quale regolazione strettamente tecnica, non incidendo sul mercato dei servizi di handling , ma risultando funzionale unicamente a regolare gli aspetti tecnici inerenti alla gestione statica dei beni aeroportuali;

b) in ordine al secondo motivo, il Regolamento impugnato non determinerebbe alcuna violazione dei principi costituzionali in materia di iniziativa economica, ma, anzi, sarebbe diretto a salvaguardare altri beni di rilevanza costituzionale, quali i diritti alla mobilità, alla salute e all’ambiente, l’utilità sociale e la salvaguardia dei diritti degli utenti. Peraltro, nel caso di specie la riconduzione di almeno un deposito carburante in capo ai gestori aeroportuali non solo incrementerebbe la possibilità di accesso libero ai servizi di assistenza in terra, ma addirittura eleverebbe il tasso di concorrenza, atteso che, prevedendo l’obbligo di acquisto, si avviano delle trattative negoziali dirette all’acquisto del deposito, da effettuare secondo logiche di mercato. In caso di impossibilità di acquisto, il gestore, costruendo un nuovo deposito, si porrebbe in concorrenza con i precedenti i proprietari dei depositi che non abbiano ceduto i medesimi ai gestori: in tal modo, il mercato diverrebbe più competitivo. Allo stesso modo, l’introduzione della previsione di gestione tecnica del deposito dispiegherebbe nuovi mercati disponibili, attraendo nuovi operatori per la conduzione tecnica dell’infrastruttura. Pertanto, in un contesto normativo caratterizzato dalla c.d. crisi della legge, spetterebbe alle Amministrazioni dotate delle adeguate competenze tecniche disciplinare ed introdurre forme di regolazione che tutelino gli interessi sensibili. In altri termini, per tutelare gli interessi summenzionati, sarebbe necessario che vi sia un soggetto che regoli fattispecie nelle quali la legge non può arrivare, a causa dell’elevato tasso di tecnicismo richiesto. L’intervento, per effetto del citato fenomeno della c.d. crisi della legge, potrebbe avvenire anche attraverso i provvedimenti normativi degli Enti di regolazione, laddove questi detengano un siffatto potere, da ricavarsi anche implicitamente. In merito, la giurisprudenza avrebbe affermato che non è necessaria la riserva di legge laddove l’obbligo prescritto da un atto di normazione secondaria sia ricavabile implicitamente (c.d. poteri impliciti) dal complesso delle attribuzioni ordinamentali dell’autorità emanante il regolamento. Pertanto, i poteri dell’NA si ricaverebbero non solo dalle competenze direttamente assegnate dalla legge, ma anche dal complesso delle attribuzioni implicite strumentali al raggiungimento dei fini istituzionali attribuiti. Insussistente sarebbe la ritenuta violazione del principio di precauzione, spettando alle autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente e considerando che la previsione di eventuale concentrazione dei depositi carburante in capo al gestore aeroportuale costituirebbe proprio una misura necessaria a prevenire danni gravi all’ambiente, diretta alla riduzione dei depositi carburante presenti negli scali aeroportuali;

c) quanto al terzo motivo, insussistente sarebbe la violazione dei principi di proporzionalità, certezza e legittimo affidamento. Risulterebbe nella specie positivamente validato il test di proporzionalità, essendo il regolamento impugnato idoneo a perseguire gli obiettivi di riorganizzazione della gestione dei depositi carburante e ponendo il medesimo una misura essenziale per garantire la corretta funzionalità degli aeroporti, senza alcun sacrificio in capo ad alcun consociato. Anche il principio del legittimo affidamento non risulterebbe violato, in quanto l’acquisizione di almeno un deposito carburante nella disponibilità del gestore avverrebbe per effetto di libere scelte negoziali, mentre le controparti sarebbero state consapevoli delle scelte determinate dalla Amministrazione. Infine, il rispetto del principio di legittimo affidamento non potrebbe essere interpretato come divieto dell’Amministrazione di adottare decisioni che incidano su situazioni giuridiche soggettive, posto che, altrimenti, l’azione della Amministrazione sarebbe paralizzata. Il Regolamento, peraltro, terrebbe conto degli investimenti sostenuti dal gestore aeroportuale, prevedendo che la costruzione e l’acquisto dei depositi carburante avvenga in coerenza con il Piano di sviluppo aeroportuale, il quale indica altresì il piano economico finanziario;

d) in ordine al quarto motivo, il Regolamento non introdurrebbe alcuna specie di responsabilità oggettiva, ma ribadirebbe gli obblighi già imposti in capo al gestore aeroportuale: il gestore, infatti, è responsabile di garantire la sicurezza delle infrastrutture aeroportuali e ciò anche in caso di beni in subconcessione. Tali obblighi si evincerebbero dall’art. 705 cod. nav., risultando peraltro implicitamente evidente che l’esercizio dell’attività di gestione del deposito carburante sia subordinato all’acquisizione dei provvedimenti di competenza delle Amministrazioni interessate;

e) in relazione al quinto motivo, NA avrebbe proceduto a consultare i soggetti interessati attraverso un documento digitale nel quale confluivano le osservazioni e al quale NA ha dato riscontro. La circostanza che le consultazioni riguardino il vecchio Regolamento non inficerebbe la nuova versione, avendo il Regolamento un analogo contenuto, posto che non ne avrebbe immutato il contenuto sostanziale.

15. All’udienza pubblica del 5.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

16. In via preliminare, il Collegio ritiene necessario prendere posizione in ordine all’affermazione dell’NA circa il fatto che le parti del (vecchio) regolamento “ che prevedevano implicitamente l’avvio del procedimento di centralizzazione singolare, una volta acquisito o realizzato il deposito carburante dal ES ”, sarebbero state sostanzialmente validate dal Tribunale con la sentenza n. 2207/2024, in quanto non ne sarebbe stata sancita esplicitamente l’illegittimità, con la conseguenza che sulla questione dovrebbe ritenersi sceso il giudicato tra le parti.

17. Tale prospettazione, ove debba essere intesa come una formale eccezione di giudicato circa la sussistenza dei presupposti per la centralizzazione dei depositi di carburante, va decisamente respinta.

18. In merito, occorre rilevare che “ il vincolo del giudicato di annullamento è stato tradizionalmente limitato all’effetto cosiddetto preclusivo, il cui perimetro di contenuto si deduce dalla motivazione della sentenza in riferimento ai vizi di legittimità rilevati, senza che abbiano rilievo gli eventuali profili emersi in sede procedimentale, che non abbiano trovato seguito nel provvedimento processuale. Ciò si traduce, a livello processuale, nel detto secondo cui il giudicato amministrativo si differenzia da quello civile in quanto non copre ‘il dedotto e il deducibile’ ” (Cons. Stato, V, 23.5.2025, n. 4525).

19. Tenuto a mente quanto sopra, va rilevato che nella sopra citata sentenza il Tribunale si è limitato, da un lato, a ricondurre il potere di centralizzazione esercitato dall’NA, alla luce delle finalità perseguite e tenuto conto delle premesse al provvedimento, alle previsioni di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, rigettando le censure formulate dalla parte ricorrente avuto riguardo all’art. 705 cod. nav., in quanto norma non ritenuta quale base giuridica del regolamento impugnato, e, dall’altro lato, a censurare la disciplina così adottata per carenze procedimentali incidenti, nella sostanza, sullo stesso accertamento dei presupposti di legge della centralizzazione medesima.

20. Alcun accertamento circa la legittimità della centralizzazione è stato, pertanto, operato dal Tribunale, tantomeno su previsioni “implicite”, su cui, pertanto, non può essere invocato alcun giudicato nel senso preteso dall’NA.

21. Ciò premesso, va osservato, quanto all’assetto del regime dei servizi di assistenza a terra nello scalo che viene in considerazione nella presente causa, che a essi non si applicano le previsioni della direttiva 96/67/CE, né quelle di cui al d.lgs. n. 18/1999. Ai sensi dell’art. 1, par. 1, lett. b), della direttiva, infatti, “ le disposizioni relative alle categorie di servizi di cui all'articolo 7, paragrafo 2 si applicano […] agli aeroporti aventi un traffico annuale superiore o pari a 1 milione di movimenti passeggeri o a 25 000 tonnellate di merci ”, mentre il successivo 2 stabilisce che, fatto salvo – tra l’altro – quanto sopra, le disposizioni della direttiva “ si applicano dal 1° gennaio 2001 ad ogni aeroporto situato nel territorio di uno Stato membro soggetto alle disposizioni del trattato, e aperto al traffico commerciale e avente un traffico annuale superiore o pari a 2 milioni di movimenti passeggeri o a 50 000 tonnellate di merci ”. Allo stesso modo, l’art. 4 del d.lgs. n. 18/1999 prevede il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra “ negli aeroporti con traffico annuale pari o superiore a 3 milioni di passeggeri o a 75 mila tonnellate di merci e negli aeroporti che nel corso dei sei mesi antecedenti il 1 aprile o il 1 ottobre dell'anno precedente hanno avuto un traffico pari o superiore a 2 milioni di passeggeri od a 50 mila tonnellate di merci ”, salvo che sia disposta la limitazione, mentre l’art. 6 stabilisce, in generale, che “ le disposizioni del presente decreto si applicano dal 1 gennaio 2001 ad ogni aeroporto aperto al traffico commerciale avente un traffico annuale pari o superiore a 2 milioni di passeggeri o a 50 mila tonnellate di merci ”.

22. L’unica previsione specificamente riferibile agli aeroporti minori è l’art. 5, co. 3, a mente del quale “ Negli aeroporti con traffico annuale inferiore a un milione di passeggeri o a 25 mila tonnellate di merci, l'E.N.A.C. può escludere, nel rispetto dei criteri e con le modalità di cui al comma 2 [e, quindi, su richiesta dell’ente di gestione, per motivate ragioni inerenti alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile in aeroporto, n.d.r.], dal regime di autoassistenza i servizi elencati al medesimo comma 2 [tra cui quello di assistenza carburante, n.d.r.]”.

23. Ne consegue che l’eventuale centralizzazione del servizio di cui è controversia non potrebbe, nel caso di specie, fondarsi sulle disposizioni del d.lgs. n. 18/1999.

24. Che tale sia la base giuridica dell’intervento regolatorio contestato è, d’altra parte, decisamente negato dall’NA, che tuttavia, da un lato, nel tentativo di ricostruirne diversamente il fondamento, si esercita in un inventario (che spazia dai doveri dei gestori ai sensi dell’art. 705 cod. nav., passando per la potestà regolatoria tecnica dell’NA, le competenza in materia di regolamentazione, esame e valutazione dei piani aeroportuali, di razionalizzazione e modifiche delle procedure in materia di servizi aeroportuali e di definizione e controllo dei parametri di qualità dei servizi aeroportuali, fino a giungere alla configurazione di poteri c.d. impliciti) che il Collegio non reputa affatto convincente e, dall’altro lato, nelle premesse al provvedimento comunque si richiama alla disciplina di cui al d.lgs. n. 18/1999, con ciò attestando una sovrapposizione di piani normativi la cui impropria concorrenza conforta le censure formulate nel ricorso.

25. Procedendo con ordine, va in primo luogo ricordato che, secondo l’art. 705, co. 1, cod. nav., “ Il gestore aeroportuale è il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell’NA, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato. L’idoneità del gestore aeroportuale a espletare le attività di cui al presente comma, nel rispetto degli standard tecnici di sicurezza, è attestata dalla certificazione rilasciata dall’NA ”. Il comma 2, lett. b) e d) , soggiunge che il ES “ organizza l’attività aeroportuale al fine di garantire l’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse per la fornitura di attività e di servizi di livello qualitativo adeguato, anche mediante la pianificazione degli interventi in relazione alla tipologia di traffico ” e “ assicura agli utenti la presenza in aeroporto dei necessari servizi di assistenza a terra, di cui all’articolo 706, fornendoli direttamente o coordinando l’attività dei soggetti idonei che forniscono i suddetti servizi a favore di terzi o in autoproduzione ”.

26. Dalle riportate previsioni non può anzitutto ricavarsi che il compito del ES “ di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali ” implichi necessariamente che tale soggetto sia anche proprietario delle infrastrutture medesime, il che trova conferma nel fatto che, allo stato, alcune infrastrutture aeroportuali (tra le quali figurano anche i depositi carburante di cui si tratta) insistono su aree affidate in sub-concessione e la titolarità dei relativi diritti dominicali rientra nella sfera giuridica dei sub-concessionari.

27. L’EN, con le previsioni del gravato regolamento, dà conto della esistenza di tali situazioni, emergendo ciò in maniera chiara dall’articolo 3, commi 1 e 3. Tali previsioni regolamentari, infatti, nel dettare la disciplina dello “ Acquisto dei depositi carburante ”, prendono esplicitamente in considerazione, quale presupposto logico degli obblighi imposti ai Gestori aeroportuali, il caso in cui all’interno della infrastruttura aeroportuale sia presente “ un deposito di carburante che non è nella disponibilità della società di gestione aeroportuale ” (comma 1) ovvero sia presente “ più di un deposito carburante ” (comma 3), dando per implicito, in quest’ultimo caso, che la proprietà dello stesso non sia del ES.

28. Dall’articolo 705, comma 1, del codice della navigazione, a fortiori , neppure può farsi discendere la legittimazione dell’EN a imporre ai Gestori aeroportuali l’obbligo di costruire nuovi depositi carburante in caso di indisponibilità a vendere del proprietario dell’unico deposito presente all’interno del sedime aeroportuale (come, invece, previsto dall’articolo 3, comma 2, del gravato regolamento) ovvero nel caso in cui non sia possibile procedere all’ampliamento dei depositi che il ES dovrebbe acquistare dai terzi proprietari a mente di quanto previsto dall’articolo 3, comma 3, del regolamento di cui si tratta.

29. Che l’articolo 705, comma 1, del codice della navigazione non possa costituire il fondamento giuridico legittimante del potere regolamentare esercitato dall’EN nel caso di specie, trova altresì conferma nel fatto che lo stesso Ente, nelle premesse del gravato regolamento, ha esplicitamente funzionalizzato la propria iniziativa alla definizione, sul piano tecnico, delle modalità gestionali dei depositi carburante ubicati negli aeroporti di interesse nazionale di cui all’articolo 704 del codice della navigazione, all’uopo richiamando anche quanto previsto dagli articoli 3, comma 3, e 9 del d.lgs. n. 18/1999, il che tradisce come l’EN sia consapevole del fatto che per affidare in esclusiva la gestione delle infrastrutture centralizzate ci si debba necessariamente muovere nel solco di quanto stabilito dall’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999. Essendo questa la finalità dell’intervento regolatorio di cui si tratta, emerge come l’EN abbia impropriamente fatto coincidere la finalità della gestione in via esclusiva delle infrastrutture centralizzate, prevista dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, con quella sottesa all’affidamento, sempre in favore del ES aeroportuale, dei compiti di amministrazione e gestione delle infrastrutture aeroportuali previsti dall’articolo 705, comma 1, del codice della navigazione.

30. Una tale consustanziale sovrapposizione di finalità, tuttavia, non risulta corretta in quanto, da un lato, l’attribuzione al ES dei compiti di amministrazione e gestione delle infrastrutture aeroportuali, a mente di quanto previsto dal codice della navigazione, non osta a che tale soggetto possa optare per lo svolgimento di tali compiti attraverso il ricorso al modulo della sub-concessione – che, peraltro, risulta allo stato quello ordinariamente utilizzato per la gestione dei depositi carburante e che, inoltre, è espressamente consentito e regolato dall’EN, giusto quanto previsto dal regolamento relativo alle “ concessioni e subconcessioni di beni aeroportuali ”, Edizione n. 1, Revisione del 2 aprile 2025 – e, dall’altro, la gestione in via esclusiva, riservata alle sole infrastrutture centralizzate, presuppone, per espressa previsione dell’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, che a causa della “ complessità, costo o impatto ambientale ” dette infrastrutture non possano essere “suddivise” o “duplicate”.

31. Orbene, mentre lo svolgimento, da parte del ES aeroportuale dei compiti di gestione e amministrazione delle infrastrutture aeroportuali, anche eventualmente mediante l’utilizzo del modulo sub-concessorio, risponde direttamente e precipuamente alla finalità di interesse pubblico sottesa al corretto funzionamento della infrastruttura aeroportuale che, infatti, è ribaltata in pari misura in capo ai sub-concessionari, la gestione in via esclusiva delle infrastrutture centralizzate prevista dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, mira sì al perseguimento dell’interesse pubblico al corretto funzionamento della infrastruttura aeroportuale, ma attraverso il contemperamento di tale interesse con la salvaguardia dell’interesse dei prestatori dei servizi e degli utenti che effettuano l’autoassistenza, tanto è vero che il secondo comma di tale disposizione normativa prevede espressamente che a tali operatori economici deve essere necessariamente consentito l’accesso alle infrastrutture centralizzate secondo criteri trasparenti, obiettivi e non discriminatori. Tale concorrente interesse viene espressamente preso in considerazione dal legislatore in quanto la insuscettibilità di duplicare e/o suddividere alcune infrastrutture aeroportuali al ricorrere delle causae normative previste dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999, impedisce in radice l’instaurarsi di un assetto concorrenziale a livello della gestione delle infrastrutture centralizzate, il che comporta il rischio che il gestore, assumendo una posizione di monopolio, possa discriminare i prestatori di servizi che necessitano di accedere a dette infrastrutture per svolgere la propria attività di impresa in ambito aeroportuale. L’esigenza di salvaguardia degli interessi dei prestatori dei servizi di handling costituisce, infatti, la ragione per la quale la disciplina della centralizzazione delle infrastrutture aeroportuali trova la sua sedes materiae nel decreto legislativo con il quale il legislatore nazionale ha trasposto la direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità. Ne consegue che l’EN, nell’esercitare i propri poteri, non può obliterare la portata di tale dato normativo, né traslarne o strumentalizzarne la finalità per il raggiungimento di obiettivi diversi da quelli previsti dal legislatore sovranazionale.

32. Ciò, invero, è quanto accaduto nel caso di specie, in quanto l’EN, con le previsioni regolamentari contestate nel presente giudizio, ha introdotto un articolato meccanismo, assistito da obblighi di acquisto e costruzione di nuove infrastrutture (che, di fatto, rappresentano prestazioni imposte di carattere patrimoniale, non legittimate da alcuna previsione normativa), teso, in ultima istanza, a superare artificialmente l’attuale assetto gestorio dei depositi carburante per ricondurne in via esclusiva la gestione in capo ai Gestori aeroportuali. Così facendo, tuttavia, l’EN ha illegittimamente esercitato i propri poteri, in quanto la centralizzazione dei depositi carburante e l’affidamento della loro gestione in via esclusiva ai Gestori aeroportuali non costituisce il risultato della accertata sussistenza dei presupposti normativi espressamente contemplati dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999 – che richiede lo svolgimento di una rigorosa e previa istruttoria da parte dell’EN – bensì il frutto di una deliberata scelta dell’EN che, per asserite ragioni di safety e security aeroportuale (che risultano essere causae spurie rispetto a quelle tassative previste dal citato articolo 9), mediante una artificiosa e coattiva alterazione degli attuali assetti gestori e dominicali dei depositi carburante, preordinata al raggiungimento di una situazione di insuscettibilità di duplicazione o suddivisione di tali infrastrutture mediante reductio ad unum delle stesse nei singoli aeroporti. Ciò, in particolare, trova conferma, oltre che nei già esaminati obblighi di acquisto e costruzione di nuovi depositi gravanti sui Gestori aeroportuali ai fini dell’acquisto depositi carburante, anche nella previsione di cui all’articolo 3, comma 2, dell’impugnato regolamento, con la quale si impone ai proprietari dei depositi di procedere alla loro rimozione e al ripristino dello stato dei luoghi, con bonifica dell’area, alla scadenza del termine della sub-concessione.

33. Risultano, quindi, fondate le censure con le quali la parte ricorrente ha contestato la legittimità del gravato regolamento per violazione delle previsioni dettate dal d.lgs. n. 18/1999, atteso che l’EN, facendo leva sulla possibilità di affidare in via esclusiva la gestione delle infrastrutture centralizzate ai Gestori aeroportuali, ha positivizzato per via regolatoria un complesso meccanismo per stravolgere coattivamente l’attuale assetto proprietario e gestorio dei depositi carburante, al fine di creare le condizioni per applicare la disciplina, di matrice sovranazionale, sulla gestione esclusiva delle infrastrutture centralizzate, nel caso di specie, peraltro, neppure astrattamente applicabile.

34. La legittimità delle gravate previsioni regolamentari, in ogni caso, non può essere recuperata dal fatto che l’articolo 5 dell’impugnato regolamento preveda che il ES aeroportuale debba avviare le procedure previste dall’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999 ai fini della gestione esclusiva dei depositi carburante, in quanto, per espressa previsione del citato articolo 5 del regolamento in questione, l’assolvimento di tale obbligo si colloca a valle del completamento del “ processo di riorganizzazione complessiva delle infrastrutture aeroportuali costituenti il sistema di distribuzione carburante ” e, quindi, costituendo la conseguenza dell’attuazione dell’articolato meccanismo di modifica degli assetti gestori e proprietari innanzi esaminato, concorre all’illegittimo raggiungimento dell’obiettivo che l’EN ha inteso raggiungere mediante la violazione dell’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999.

35. Neppure è da ritenersi che il Regolamento impugnato possa trovare fondamento nel potere di regolamentazione tecnica di cui all’art. 2, co. 1, lett. a), del d.lgs. 250/1997, legge istitutiva dell’NA. Per quanto latamente possa interpretarsi la dizione impiegata dalla citata disposizione, infatti, il contenuto del Regolamento impugnato non involge, sotto alcun profilo, aspetti di regolazione tecnica, incidendo piuttosto sul contenuto del rapporto concessorio, introducendo unilateralmente nuovi obblighi a carico del ES e alterando, in tal modo, l’equilibrio consacrato nella Convenzione. Tant’è che, a pretesa confutazione delle doglianze formulate nel ricorso, l’NA richiama confusamente i principi in materia di revoca dei provvedimenti amministrativi, che tuttavia, anche al di là del merito, non sono in alcun modo pertinenti al cospetto di un intervento che viene qualificato di “regolazione”.

36. A superamento di tali rilievi non può essere utilmente invocata la teoria dei poteri impliciti. In proposito, è stato osservato (cfr. Cons. Stato, II, 7.3.2024, n. 2255) che, a fronte dell’indebolimento della legge quale strumento di indirizzo degli apparati amministrativi, “ Il giudice amministrativo, quale custode della legalità amministrativa ‘ordinaria’, non può limitarsi ad una remissiva presa d’atto dello stato delle cose, ma deve cercare di contemperare la doverosa considerazione dei cambiamenti storici che investono economia, società e politica con il rispetto delle strutture giuridiche costituzionali ”. Nel campo della regolazione economica (perché è sull’assetto del mercato che incide il Regolamento impugnato), tale contemperamento si realizza se “ la legge soddisfa il suo ruolo costituzionale di indirizzo e garanzia dei pubblici poteri quando definisce in modo chiaro: la causa dell’intervento pubblico; il tipo di conformazione del mercato (statuendo ciò che ‘non può’ essere messo in concorrenza e ciò che ‘non si vuole’ sia in concorrenza); la misura compositiva dei bisogni (economici e sociali) contrapposti; il grado di incisione delle sfere giuridiche regolate ”. Ne deriva che va “ attentamente circoscritta l’ammissibilità della categoria dei poteri c.d. impliciti, fondati cioè sulla base di una previsione legislativa che solo ‘implicitamente’ li preveda, in quanto legati da un nesso di strumentalità con il potere esplicito. Nella sua assolutezza, tale linea interpretativa – nella misura in cui ritiene di poter trasformare senza limiti l’enunciazione di scopi in poteri nuovi e innominati – va respinta . […] Di attribuzioni implicitamente conferite può parlarsi soltanto con riferimento ai poteri ‘strumentali’ sussumibili nello stesso «spazio» giuridico del potere ‘principale’, situati cioè all’interno dei confini individuati dalla norma attributiva, in ordine a: interesse pubblico perseguito; punto di incidenza materiale; soggetti destinatari; tipo e grado di incisione delle posizioni giuridiche soggettive ”.

37. Nel caso di specie è accaduto che l’NA, con atto avente portata generale e applicabile alla generalità degli aeroporti senza alcuna distinzione, abbia imposto un determinato assetto della gestione delle infrastrutture di deposito di carburante, che per le ragioni innanzi esposte si traduce nell’illegittimo affidamento, in via esclusiva, della gestione di tali infrastrutture ai Gestori aeroportuali con modalità che esulano da quelle individuate dal legislatore e per finalità, quali la safety e la security aeroportuale, che non risultano atte a legittimare l’applicazione dell’articolo 9, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999.

38. Alla luce di quanto sopra, risulta evidente che l’oggetto del Regolamento impugnato non afferisce all’ambito della regolazione tecnica e non è sussumibile nello stesso spazio giuridico di detto potere. Né può ritenersi che esso sia implicito nelle ulteriori competenze addotte dall’NA (regolamentazione, esame e valutazione dei piani aeroportuali, razionalizzazione e modifiche delle procedure in materia di servizi aeroportuali, definizione e controllo dei parametri di qualità dei servizi aeroportuali), posto che la definizione del concreto contenuto degli obblighi incombenti sul ES va ricondotta alla sede propria dello strumento convenzionale e alla condivisione dei piani di sviluppo aeroportuale e dei contratti di programma e che la centralizzazione delle infrastrutture (che a dispetto di quanto obiettato dall’NA non costituisce un esito eventuale cui potrebbe la regolamentazione introdotta dal Regolamento, ma la vera finalità da essa perseguita, come anche indicato nelle premesse) costituisce un ambito in cui il legislatore è espressamente intervenuto.

39. Vero è che i richiami a tali ulteriori potestà dell’NA tradiscono la reale natura dell’intervento contestato, che si inscrive nella logica del provvedere piuttosto che in quella del disporre, ma che viene condotto al livello della normazione eludendo le esigenze istruttorie e partecipative, in quanto in alcun modo contestualizzate con le specifiche realtà su cui l’atto generale va ad incidere. Tanto più che le riferite criticità che avrebbero suggerito la nuova regolazione (che si riducono a due singoli episodi, di cui uno peraltro nell’eccezionale contesto pandemico) sono addotte in modo del tutto generico, senza dare conto dei concreti impatti generati e dell’inidoneità dell’assetto attuale a intervenire efficacemente a loro risoluzione.

40. Il Collegio, inoltre, ritiene del pari fondate le censure con le quali è stata lamentata l’illegittimità del gravato regolamento per violazione dell’articolo 41 della Costituzione, per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per lesione del principio dell’affidamento.

41. Nel caso di specie, infatti, il contestato meccanismo regolamentare risulta destinato a spiegare i suoi effetti sull’attuale regime proprietario e gestorio di una infrastruttura ubicata all’interno di un aeroporto sottosoglia, con la conseguenza che l’eventuale affidamento in esclusiva, in favore del gestore aeroportuale ricorrente, del deposito carburante ivi ubicato (così come il trasferimento della relativa proprietà) non può legittimamente conseguirsi mediante l’adozione di un atto amministrativo generale indistintamente applicabile in tutti gli aeroporti nazionali aperti al traffico civile e commerciale e basato su una disposizione normativa che, per espressa previsione di legge, non è suscettibile di trovare applicazione negli aeroporti sottosoglia.

42. Il conseguimento di un siffatto risultato, infatti, avrebbe richiesto l’adozione di uno specifico provvedimento, da rendere all’esito di una approfondita istruttoria e basato su una adeguata e particolareggiata motivazione, sì da tener conto della esistenza di un rapporto di subconcessione tra il gestore aeroportuale e il gestore del deposito carburante, al fine di contemperare le eventuali esigenze di operatività dello scalo con l’affidamento riposto dai predetti operatori economici sulla stabilità del rapporto giuridico tra essi intercorrente.

43. Orbene, se da un lato risulta che un meccanismo quale quello introdotto con le previsioni dettate dal gravato regolamento sia illegittimo per violazione dell’articolo 9 del d.lgs. n. 18/1999, sia che vengano in rilievo depositi carburante ubicati negli aeroporti soprasoglia (per i quali l’unica forma per addivenire alla centralizzazione e al susseguente affidamento in esclusiva degli stessi all’ente di gestione presuppone il doveroso rispetto delle condizioni dettate da tale disposizione normativa di matrice eurounitaria, essendo immanente, per espressa previsione di legge, l’esigenza di salvaguardare il regime di liberalizzazione dei servizi di handling ), sia che vengano in rilievo infrastrutture collocate negli aeroporti sottosoglia – illegittimità aggravata, in quest’ultimo caso, dal fatto che gli stessi esulano dall’ambito di applicazione del richiamato articolo 9 – dall’altro, per ciò che più specificamente concerne la fattispecie in esame, l’illegittimità dell’operato dell’EN si radica anche nella indebita compressione della libertà di iniziativa economica privata della società ricorrente.

44. Detta indebita compressione della libertà di iniziativa economica della ricorrente, invero, si sostanzia nel fatto che l’EN ha introdotto un meccanismo regolamentare che, di fatto, preclude al gestore aeroportuale di ricorrere al modulo subconcessorio per la gestione dei depositi carburante, pur non essendovi un espresso e generalizzato divieto di concedere in subconcessione tale tipologia di infrastruttura aeroportuale.

45. Una siffatta limitazione si appalesa illegittima in quanto giustificata dall’EN, su un piano meramente formale, in ragione della esigenza di procedere alla riorganizzazione delle infrastrutture in questione. Nella sostanza, tuttavia, a venire in rilievo sono misure completamente avulse dalla analitica valutazione delle specificità della realtà aeroportuale degli scali aeroportuali e della gestione in concreto dei depositi carburante ivi presenti – il cui esercizio, nel caso in esame, risulta allo stato pienamente legittimo, non essendo stato dedotto dall’EN alcun grave inadempimento ascrivibile al subconcessionario, né essendo stata dimostrata la eventuale carenza del titolo autorizzativo all’uopo richiesto – vieppiù doverosa in ragione dei vincoli pubblicistici esistenti, della regolarità della gestione del deposito in parola e della non contestata titolarità del titolo autorizzativo.

46. In considerazione di quanto sopra, deve ritenersi che con l’adozione del regolamento impugnato l’NA abbia agito in violazione di legge ed esorbitando dalle proprie attribuzioni, con difetto d’istruttoria e incidendo unilateralmente (e illegittimamente) sulle convenzioni in essere e sulla libertà di iniziativa economica dei gestori, con conseguente fondatezza delle censure in termini formulate nel primo, secondo, quarto e sesto motivo. Il regolamento va, pertanto, annullato, con assorbimento delle ulteriori censure di cui al terzo e quinto motivo, dal cui esame la parte ricorrente non potrebbe conseguire alcuna utilità, investendo le predette censure profili conseguenti alla concretizzazione dell’assetto divisato nel regolamento che, per le ragioni sopra illustrate, non può essere legittimamente attuato.

47. Le spese di lite sostenute dalla ricorrente e dall’interveniente ad adiuvandum , secondo il principio della soccombenza, vanno poste a carico dell’NA nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il regolamento impugnato.

Condanna l’NA al pagamento delle spese di lite sostenute da S.A.S.E. S.p.A. e da Assoaeroporti, quantificate, rispettivamente, in euro 5.000,00 (cinquemila/00) e 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL AN, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Marco SA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco SA	EL AN

IL SEGRETARIO