Pubblicato il 24/03/2025

N. 00396/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00413/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 413 del 2024, proposto da S.A.S. Tropical di NA AN & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sebastiano Tonon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Venezia - Mestre, via Pepe 20;

contro

Comune di Chioggia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Debora Perini e Umberto Balducci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Mosella S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Acerboni e Gavino Spiga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Delibera della Giunta Comunale di Chioggia n. 35 del 20 febbraio 2024, pubblicata all’Albo Pretorio a far data dal 28/02/2024, con la quale è stata disposta la revoca della precedente Delibera di Giunta comunale n. 4 del 24/01/2023 di adozione della “ Variante al Piano Particolareggiato dell''Arenile per l’individuazione di un''area da destinare a parcheggio o verde e per il completamento del Percorso pubblico di accesso alla battigia con realizzazione di una piazzola per la sosta dei mezzi di soccorso ”, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, con riserva di motivi aggiunti e di azione in separata sede per il risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Chioggia e di Mosella S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 la dott.ssa NA BA e uditi per le parti i difensori come indicato a verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

S.A.S. Tropical, titolare di uno stabilimento balneare in località Sottomarina nel Comune di Chioggia (VE), in data 12 novembre 2020 presentava richiesta di ampliamento della concessione demaniale marittima turistica di cui è titolare ad un’area limitrofa a quella già in uso, per una superficie di circa 750,00 mq (ml 150,00 x 5,00) da utilizzare a parcheggio verde senza opere fisse a servizio dell’adiacente campeggio.

Il Servizio Demanio Turistico del Comune pubblicava la domanda ai sensi art. 48 comma 2 della L.R. Veneto 33/2002 e chiedeva agli enti pubblici interessati le valutazioni di competenza; pur in assenza di pareri contrari in data 29 aprile 2022 comunicava all’istante il preavviso di rigetto, ritenendo che l’intervento, da realizzare in deroga al Piano Particolareggiato dell’Arenile di Sottomarina e Isola VE (perché compreso in area pubblica a destinazione “percorso pubblico” ai sensi dell’art. 10 delle NTA del Piano), non fosse riconducibile a ragioni di interesse pubblico.

La società faceva allora presente l’impegno, già previsto nell’istanza, di realizzare a sua cura e spese un percorso pubblico in prolungamento di quello esistente per accedere alla spiaggia libera antistante, al fine di renderla accessibile anche a persone con difficoltà motoria, nonché una piazzola di sosta per interventi dei mezzi di soccorso idonea anche all’atterraggio dell’elicottero.

Il Settore urbanistica del Comune con nota del 25 luglio 2022 riscontrava tardivamente la richiesta di parere del Servizio demanio (inoltrata in data 20 dicembre 2021), evidenziando che l’attuazione dell’intervento richiedeva, se nell’intenzione dell’amministrazione comunale, l’adozione di una variante al Piano particolareggiato.

Il Settore promozione del territorio, ritenendo la procedura completata, invitava quindi la Giunta ad esprimersi sull’istanza.

Con delibera n. 4 del 24 gennaio 2023 la Giunta comunale riconosceva l’interesse pubblico all’accoglimento della domanda di Tropical, ritenendo che l’occupazione di un’area larga 5 metri e lunga 150 metri non incidesse sulla fruizione della restante parte dell’ambito e che il prolungamento del percorso pubblico e la realizzazione della piazzola di sosta rispondessero alle esigenze della collettività; adottava quindi la necessaria variante al Piano particolareggiato dell’Arenile.

Seguiva la determinazione dirigenziale del Settore promozione del territorio del Servizio demanio marittimo di data 27 gennaio 2023, che disponeva la modifica della concessione demaniale marittima in capo alla società, con ampliamento dell’area verso nord.

La delibera di giunta n. 4/23 veniva impugnata avanti a questo TAR dalla società Mosella S.r.l., titolare di un vicino stabilimento balneare, con ricorso iscritto a ruolo con il NRG 354/2023, allo stato pendente.

Lamenta la ricorrente che senza alcun preavviso la Giunta comunale, con delibera n. 35/2024, qui impugnata, ha revocato per ragioni di interesse pubblico la variante al Piano particolareggiato in precedenza adottata.

L’atto assunto da ultimo dal Comune richiama la più risalente deliberazione n. 157 del 2009, che aveva approvato il progetto definitivo per la realizzazione di un parcheggio a raso e relativi servizi nella zona Diga a San Felice, suddiviso in due stralci funzionali, nello specifico il Lotto 1°, avente ad oggetto la realizzazione del parcheggio (completato e in gestione a S.S.T. S.p.a.,) e il Lotto 2°, che prevede la costruzione del blocco servizi (non ancora realizzato). L’amministrazione, valutando di prioritario interesse dare attuazione al lotto 2 del progetto già approvato piuttosto che confermare l’aumento di sedime della concessione demaniale in capo al privato, con lo stesso incompatibile, ha revocato la precedente delibera n. 4/2023.

Con il ricorso in epigrafe S.A.S. Tropical ha impugnato tale provvedimento giuntale di revoca, deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

I. Violazione degli art. 1 e 7 L. 241/1990. Violazione del giusto procedimento, del principio di collaborazione e buona fede. Violazione dei principi di cui all’art. 97 Cost. (imparzialità e buon andamento) ; il provvedimento di revoca è stato assunto in difetto di comunicazione di avvio del procedimento alla ricorrente, che pure risultava chiaramente soggetto direttamente interessato, avendo dato avvio all’ iter esitato nella delibera 4/2023 con la presentazione della sua istanza di ampliamento della concessione;

II. Violazione dell’art. 3 L. 241/1990. Difetto di motivazione. Violazione degli artt. 21 quinquies e 21 nonies L. 241/1990. Travisamento del fatto. Genericità. Difetto di istruttoria. Contraddittorietà. Irragionevolezza e illogicità. Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento ; il Comune non ha adeguatamente motivato la decisione di revocare la delibera di adozione della variante al Piano Particolareggiato dell’Arenile, né sussistono i presupposti per la revoca prescritti dall’art. 21 quinquies della legge 241/1990, non essendo intervenuto alcun mutamento imprevedibile della situazione di fatto dopo l’approvazione della deliberazione 4/2023; già a tale data i lavori per la realizzazione del MOSE erano sostanzialmente terminati. Inoltre non è stato in alcun modo tenuto in considerazione l’affidamento ingenerato nella ricorrente sul buon esito della variante al Piano, anche in ragione dell’intervenuto rilascio dell’ampliamento della concessione demaniale; la variante revocata, infine, non prevedeva un intervento di esclusivo interesse del privato, ma la realizzazione di opere di pubblica utilità.

III. Eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità. Difetto assoluto di istruttoria. Difetto di motivazione. Violazione degli artt. 37 e 41 D.lgs. 36/2023 nonché dell’allegato I5. Violazione dell’art. 10 NTA del Piano Particolareggiato dell’Arenile . Il Comune non ha effettuato alcuna verifica in merito alle effettive esigenze della collettività né sulla possibilità di realizzare sia l’edificio per servizi oggetto del lotto 2 sia la proposta di Tropical, violando tra l’altro il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa.

Si sono costituiti per resistere al ricorso il Comune di Chioggia e la controinteressata Mosella S.r.l.

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza n. 213/2024, così motivata:

“ Ritenuto e considerato, all’esame sommario proprio della fase cautelare, che il ricorso appare assistito dal necessario fumus di fondatezza sotto l’assorbente profilo della violazione degli articoli 1 e 7 della legge 241/1990, atteso che la delibera impugnata in principalità è stata assunta senza alcun coinvolgimento della società ricorrente, nonostante la stessa sia beneficiaria della concessione 6/2023 (recante una variazione della concessione demaniale marittima turistica repertorio n.153198/2014 con un ampliamento verso nord) proprio in virtù della deliberazione 4/2023, che viene ivi revocata.

Considerato inoltre, sotto il profilo del periculum e dei contrapposti interessi oggetto di bilanciamento, che lo stabilimento balneare, già aperto, utilizza alcuni spazi proprio in virtù della menzionata deliberazione giuntale 4/2023 e della conseguente concessione e che la società ricorrente ha assunto l’impegno di completare il percorso di accesso alla battigia e di realizzare una piazzola per la sosta dei mezzi di soccorso, realizzando quindi interventi di immediato interesse pubblico; a fronte di tali circostanze, allegate dalla deducente, l’Amministrazione comunale non ha evidenziato alcuna urgenza di proseguire nella realizzazione del secondo lotto del “Progetto definitivo per la realizzazione di un parcheggio a raso e relativi servizi nella zona Diga a San Felice”, peraltro risalente all’anno 2009, in ragione del quale ha disposto l’avversata revoca;

Ritenuto pertanto che sussistano i presupposti per disporre l’invocata misura sospensiva, la quale peraltro non preclude al Comune resistente né di riavviare il procedimento esitato nel provvedimento impugnato assicurando il rispetto delle necessarie garanzie partecipative né di valutare l’eventuale compatibilità della realizzazione del previsto “blocco servizi” (lotto 2 del progetto del 2009) con il percorso pubblico di accesso alla battigia e la piazzola di soccorso oggetto della deliberazione 4/2023, sostenuta dalla difesa della parte ricorrente. ”.

Nessuna delle ipotesi prospettate nella richiamata decisione dell’incidente cautelare è stata posta in essere dall’amministrazione civica.

Il Comune resistente, nella memoria ex art. 73 c.p.a., ha per contro eccepito la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso, sia perché – dopo l’impugnata deliberazione – l’amministrazione ha dato avvio all’ iter per la realizzazione del blocco servizi e per l’ampliamento dell’area a parcheggio, incompatibili con l’occupazione dell’area di 750 mq da parte della ricorrente, sia perché la società sta ancora occupando detta area in virtù di atto di concessione demaniale ancora efficace e non travolto dalla delibera impugnata, e che potrà essere revocato solo a seguito di apposito autonomo procedimento.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 20 febbraio 2025.

DIRITTO

Va respinta la preliminare eccezione di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse sollevata dal Comune di Chioggia.

Come ribadito dalla parte ricorrente, infatti, l’interesse all’annullamento della delibera impugnata è ancora attuale, atteso che la concessione 6/23 presuppone la modifica al Piano degli Arenili ed è quindi tuttora in essere in virtù della sospensione dell’atto di revoca della Variante predetta, disposta da questo TAR in accoglimento dell’istanza cautelare.

Passando al merito del gravame, il ricorso va accolto stante l’assorbente fondatezza del primo motivo, con il quale la società deducente lamenta l’omessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca e la violazione delle correlate garanzie partecipative.

Le parti resistenti hanno contestato la fondatezza della censura, ricordando che a termini dell’art. 13 della legge 241/1990 le disposizioni recate dalla medesima legge in tema di partecipazione “ non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione ”.

Occorre però evidenziare le peculiarità della variante al Piano oggetto della contestata revoca, che emergono dalle circostanze già illustrate e sono rese ancor più evidenti dalla lettura della deliberazione di adozione della variante.

L’originaria deliberazione n. 4/2023 è stata assunta esclusivamente in ragione e a riscontro dell’istanza di ampliamento della concessione di demanio marittimo presentata dall’odierna ricorrente in data 12 novembre 2020, a seguito di articolata e prolungata istruttoria, nel corso della quale l’amministrazione ha chiesto all’interessata la produzione di documentazione integrativa e ha acquisito plurimi pareri.

L’atto giuntale dà espressamente conto dell’ iter che ha condotto alla decisione del Comune, evidenziando:

- che a seguito della richiesta della Società sono stati avviati ed espletati dal competente ufficio dell’Ente gli adempimenti di competenza ex L. 33/2002, senza che sia emerso alcun motivo ostativo;

- che in data 26 novembre 2021 con nota prot.n. 60635/2021, agli atti, sono stati richiesti i pareri formali agli Enti e/o uffici coinvolti nella procedura, ovvero Agenzia del Demanio, Capitaneria di Porto di Chioggia, Regione Veneto U.O. Genio Civile Litorale Veneto, Agenzia delle Dogane, Regione Veneto Unità Org. Servizi Forestali Ufficio di Treviso;

- che con le note acclarate al protocollo generale dell’Ente in data 17 gennaio 2022 prot.n. 2031 e in data 8 aprile 2022 prot.n. 17692 la Capitaneria di Porto di Chioggia e la Regione Veneto - Genio Civile hanno dato riscontro favorevole, ciascuno per propria competenza, alla richiesta di parere;

- che dalle verifiche effettuate emerge che la società istante occupa già tutto il sedime della concessione e che la realizzazione di ulteriori parcheggi e spazi a verde a servizio dell’attività così come richiesto, andrebbe pertanto ad utilizzare un ambito destinato dal Piano Particolareggiato dell’Arenile di Sottomarina ed Isola VE a Percorsi Pubblici di accesso alla battigia e che l’articolo 10 delle NTA del citato Piano prevede espressamente che detti ambiti non possano essere assegnati in concessione agli stabilimenti;

- che l’intervento, previsto quindi in sedime non urbanisticamente compatibile secondo gli strumenti di pianificazione vigenti, presuppone l’adozione di una variante al Piano.

La delibera giuntale dà delle ulteriori verifiche istruttorie effettuate, per concludere dichiarando di “ accogliere le richieste formulate dalla Soc.a.s. Tropical con sede a Chioggia (VE) per l’utilizzo/ampliamento di area demaniale turistica della superficie di mq. 750,00 circa (ml 150,00 x 5,00) da utilizzare a zona verde/parcheggio senza la posa di opere fisse a servizio anche dell'adiacente zona a campeggio, situata nel Comune di Chioggia (VE), adottando preliminarmente la necessaria variante urbanistica”. La giunta ha peraltro posto specifiche condizioni alla variante, “quale garanzia dell’interesse pubblico della proposta formulata”, consistenti in:

- ripristino e realizzazione di un percorso pubblico, in prolungamento di quello esistente, con una piazzola di sosta, attrezzata ai sensi di legge, per interventi di elisoccorso nel litorale;

- manutenzione e pulizia dell’area interessata, garantendola accessibile e fruibile al pubblico, per durata pari a quella della concessione ”.

Dalla riproduzione, anche solo per stralci, della delibera di Giunta n. 4 del 24 gennaio 2023 risulta evidente come tale atto non costituisca un tipico atto di pianificazione avente carattere generale al quale si attagliano la lettera e la ratio dell’art. 13 della legge 241/1990 già richiamato e il tradizionale orientamento interpretativo secondo il quale gli atti di pianificazione non necessitano di comunicazione di avvio del procedimento. Va considerato, inoltre, che nel caso di specie, la modifica della concessione è stata già assentita dal Comune sulla base della mera adozione della Variante, così “consolidando” la posizione di affidamento del privato. Pertanto non può qui essere invocato l’orientamento interpretativo che di regola esclude l’obbligo per l’amministrazione di approvare il Piano adottato, potendo liberamente assumere una determinazione definitiva difforme ove ritenuta più rispondente all’interesse pubblico.

Non è in discussione il carattere ampiamente discrezionale del potere di pianificazione spettante al Comune; il suo esercizio deve però avvenire nel rispetto delle norme e degli istituti che regolano l’attività amministrativa, oltre che del principio di collaborazione e buona fede a cui devono essere improntati i rapporti tra amministrazione pubblica e cittadini.

La variante di cui è questione reca previsioni puntuali, è stata adottata su iniziativa specifica del privato ed il suo contenuto non è vincolato, sicché non si può escludere la rilevanza, ai fini della determinazione del contenuto finale della decisione dell’Ente, della partecipazione del soggetto interessato, che tra l’altro ha prospettato in giudizio la possibilità di soluzioni atte ad assicurare la compatibilità dell’intervento di completamento del lotto 2 con l’ampliamento della concessione.

Né la partecipazione del privato può essere fruttuosamente esercitata nella sola successiva fase relativa alla revoca della concessione relativa all’area di 750 mq, come dedotto dal Comune, atteso che in seno a tale procedimento, meramente conseguente, il contraddittorio con il privato non potrebbe in alcun modo incidere ex post sulla già intervenuta caducazione della presupposta Variante al Piano.

Pertanto la delibera impugnata è illegittima e va annullata.

Il Comune di Chioggia va condannato alla refusione delle spese in favore della ricorrente, nella misura indicata in dispositivo. Le spese possono invece essere compensate nei confronti della controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la deliberazione della Giunta comunale di Chioggia n. 35 del 20 febbraio 2024.

Condanna il Comune di Chioggia a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in 2.000,00 (Duemila/00) euro, oltre oneri di legge. Compensa le spese nei confronti della controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

GR LA, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

NA BA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA BA	GR LA

IL SEGRETARIO