Pubblicato il 22/12/2025

N. 02900/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01103/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1103 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ME Sud S.p.A. e Tech Servizi s.r.l. in persona dei legali rappresentanti pro tempore , in relazione alla procedura CIG B2F0661417, B2F06635BD, rappresentati e difesi dall’avvocato Stefano Scimeca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Risorse Ambiente Palermo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Lucia Di Salvo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

M.A. TE Autobus di RI AL, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Cimino e Giovanni Messina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della deliberazione n. 159 del 13 maggio 2025 di R.A.P. S.p.A., avente ad oggetto “ Procedura aperta per l’affidamento dei Servizi di manutenzione in 10 lotti sui mezzi del progetto Palermo Green 2030: Lotto 2 (Rep. 08/2024), Servizio di manutenzione su n. 14 Autocompattatori mini da mc 10 a caricamento posteriore, motorizzazione a metano/ibrida (Mercedes/OMB) ” CIG 2F0661417 Aggiudicazione M.A. TE Autobus di RI AL, in avvalimento con Car Service Soc. Coop., comunicata con Nota prot. 001-12219-GEN/2025 del 19 maggio 2025;

- della deliberazione n. 160 del 13 maggio 2025 di RAP S.p.A., avente ad oggetto “ procedura aperta per l’affidamento dei servizi di manutenzione in 10 lotti sui mezzi del progetto Palermo Green 2030 ”:

Lotto 4 (Rep. 010/2024), Servizio di manutenzione su n. 64 Autocarri a vasca da mc 5-35 q.li, con voltabidoni UNI EN840 120-360 It. attacco a pettine, motorizzazione a metano/ibrida Mitsubishi/OMB) CIG B2F06635BD Aggiudicazione M.A. TE Autobus di RI AL, in avvalimento con Car Service Soc. Coop., comunicata con nota prot. 001-12216-GEN/2025 del 19 maggio 2025;

- ove occorra del Bando, del Disciplinare di gara e del Capitolato speciale di condizioni della “Procedura aperta per l’affidamento dei servizi di manutenzione in 10 lotti sui mezzi del progetto Palermo Green 2030 ” Lotto 2 CIG B2F0661417 e Lotto 4 CIG B2F06635BD;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ivi inclusi i verbali di gara, i provvedimenti di ammissione e valutazione delle offerte della controinteressata, le comunicazioni ai sensi dell’art. 90 D.Lgs. 36/2023 del 19 maggio 2025 (prot. 001-12219-GEN/2025 e 001-12216-GEN/2025) e, per quanto di ragione e interesse, il Bando di gara, il Disciplinare di Gara e il Capitolato Speciale di Condizioni.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da ME Sud S.p.A.:

- per l’accertamento dell’illegittimità del diniego espresso di accesso ai documenti amministrativi adottato da RAP s.p.a. con nota prot. n. 001-14866-gen/2025 del 19 giugno 2025, a fronte di istanza di accesso inoltrata in data 30 maggio 2025, e della successiva replica delle ricorrenti trasmessa in data 20/06/2025.

per quanto riguarda i motivi aggiunti propri presentati da ME Sud S.p.a. il 21 luglio 2025:

dei medesimi atti già gravati con il ricorso introduttivo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive di M.A. TE Autobus di RI AL e di Società R.A.P. (Risorse Ambiente Palermo) S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il dott. AR RI LI e assunta la causa in decisione come specificato nel verbale;

FATTO

Con bando del 5 settembre 2024 pubblicato in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, Risorse Ambiente Palermo S.p.A., società partecipata dal Comune di Palermo e affidataria del servizio di raccolta rifiuti e igiene, indiceva una procedura aperta per l’affidamento dei servizi di manutenzione, divisa in dieci lotti, dal valore complessivo di euro 15.916.524,09 (IVA esclusa), da aggiudicarsi con il criterio del minor prezzo ai sensi dell’art. 108, comma 3 del d.lgs. n. 36/2023 e della durata di 48 mesi.

Per quanto d’interesse per il presente giudizio, il lotto 2 (CIG B2F0661417) della procedura aveva un valore complessivo di euro 1.465.832,38 e aveva a oggetto l’affidamento del “ servizio di manutenzione su n. 14 mini autocompattatori da mc 10 a caricamento posteriore, motorizzazione metano/ibrida (Mercedes / Omb) ”.

Il lotto 4 (CIG B2F06635BD), del valore di euro 2.900.669,15, aveva invece a oggetto l’affidamento del “ servizio di manutenzione su n. 64 autocarri a vasca da 5 mc. - 35 q.li, con voltabidoni EN840 120-360lt. attacco a pettine, motorizzazione metano/ibrida (Mitsubishi / Omb) ”.

Il disciplinare prevedeva dei requisiti di capacità tecnica e professionale specifici, in particolare: a) un’esperienza almeno triennale nel settore della manutenzione di veicoli con caratteristiche analoghe a quelle oggetto del bando; b) la disponibilità di almeno un’officina ove svolgere le riparazioni; c) la disponibilità di almeno tre officine mobili; d) la disponibilità di personale idoneo e specializzato per svolgere le prestazioni oggetto di appalto.

L’art. 4 del capitolato prevedeva altresì che “ ciascuna Ditta partecipante all’appalto, oltre a quanto indicato nel Bando di Gara [i.e. Disciplinare] e con le modalità previste nello stesso, dovrà allegare la seguente documentazione […]:

1. Tutta la documentazione di partecipazione richiesta nel Bando di gara medesimo;

2. La documentazione relativa ai requisiti di partecipazione di cui al precedente articolo 3;

3. Relazione” di massima di esecuzione del servizio di cui al successivo articolo 24;

4. Dichiarazione che la ditta ha disponibilità del sistema di diagnostica specifico della Casa Costruttrice dei mezzi;

5. Dichiarazione, completa di tutte le informazioni richieste nel Bando di gara, indicante una o più officine di fiducia, o facenti parte della propria organizzazione, ubicate nel territorio della Provincia di Palermo, cui la RAP S.p.A. potrà riferirsi ”.

Con deliberazioni nn. 159 e 160 del 13 maggio 2025, la stazione appaltante aggiudicava i lotti in esame alla M.A. TE.

Con ricorso introduttivo iscritto al R.G. n. 1103/2025, la società ME Sud S.p.A., anche in qualità di mandataria del R.T.I. con Tech Servizi s.r.l., impugnava l’aggiudicazione adottata dalla stazione appaltante e ne lamentava l’illegittimità perché adottata, in estrema sintesi: a) in violazione dell’art. 4, punto 4 e dell’art. 6.3 lett. b) punti 1 e 2 del Capitolato Speciale laddove prevede, rispettivamente, il possesso di strumenti di diagnostica della casa costruttrice dai mezzi da manutenere e la disponibilità di uno spazio sufficiente a ospitare il 40% dei veicoli; requisiti non posseduti all’aggiudicataria, nemmeno per mezzo dell’ausiliaria, di qui anche l’eccesso di potere per difetto di istruttoria; b) in violazione dell’art. 6.3. lett. c) e d) del capitolato ove viene richiesta la disponibilità di n. 3 officine mobili, oltre a personale specializzato, requisiti non posseduti all’aggiudicataria, nemmeno per mezzo dell’ausiliaria; difetto di istruttoria anche in questo caso ritenuto viziante l’atto conclusivo.

Con successivo ricorso incidentale, depositato il 17 luglio 2025, la ME Sud impugnava anche il diniego all’istanza di accesso agli atti, come adottato dalla R.A.P. in data 19 giugno 2025.

Con atto depositato il 21 luglio 2025 venivano proposti motivi aggiunti propri, con articolazione di altri due motivi con cui veniva lamentata l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione anche: a) per violazione dell’art. 104 del d.lgs. n. 36/2023 in quanto il contratto di avvalimento concluso tra l’aggiudicataria, operatrice uscente e odierna controinteressata, M.A. TE e l’ausiliaria, Car Service soc. coop. non è oneroso; b) per violazione degli artt. 110 e 41, comma 3 del d.lgs. n. 36/2023 in relazione alla supposta anomalia dei costi della manodopera indicati.

Si costituivano in giudizio la controinteressata M.A. TE e la stazione appaltante R.A.P. S.p.A. che, in rito, deducevano l’inammissibilità del ricorso perché non sarebbero stati impugnati nei termini di cui all’art. 120 c.p.a. gli atti presupposti, ovverosia i verbali di gara, ritenuti atti già lesivi; b) l’irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti perché proposto oltre il termine di decadenza, essendo i vizi conoscibili sin dall’adozione dei provvedimenti di aggiudicazione.

Alla camera di consiglio cautelare del 22 luglio 2025 venivano concessi i termini a difesa delle altre parti processuali, con rinvio della trattazione dell’incidente cautelare.

Con atto del 30 luglio 2025, le ricorrenti rinunciavano al ricorso incidentale per l’accesso ai documenti amministrativi, in ragione del provvedimento del 17 luglio 2025 con cui la R.A.P. aveva superato il precedente diniego esibendo la documentazione richiesta.

In data 27 agosto 2025 venivano stipulati i contratti.

Con ordinanza pubblicata due giorni dopo la celebrazione della camera di consiglio cautelare del 10 settembre 2025, venivano ravvisati profili di fondatezza del ricorso per motivi aggiunti “ perché effettivamente l’offerta dell’aggiudicataria possiede indici sintomatici di anomalia, nella parte in cui indica dei costi di manodopera molto inferiori rispetto a quelli individuati nella base d’asta da parte della stazione appaltante, soprattutto se tale fatto viene combinato alla causa del contratto di avvalimento per l’espletazione di talune prestazioni, dalla causa quantomeno non trasparente ”.

Alla luce dell’avvenuta conclusione dei contratti, veniva disposta la misura cautelare di cui all’art. 119, comma 3 c.p.a., con fissazione dell’udienza di merito.

Le parti si scambiavano memorie e repliche in vista dell’udienza pubblica del 18 novembre 2025, in occasione delle quale la causa veniva assunta in decisione come specificato nel verbale.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale, deve essere affrontata l’eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso per motivi aggiunti in quanto, secondo quanto rappresentato dalla stazione appaltante e della controinteressata, i nuovi motivi devoluti potevano essere sviluppati sin dal ricorso introduttivo, perché noti alle parti.

L’eccezione è infondata sia in fatto, che in diritto.

1.1. In primo luogo, dagli atti depositati nel fascicolo processuale, emerge che la stazione appaltante ha trasmesso tutta la documentazione richiesta dalle ricorrenti via p.e.c. solo in data 17 luglio 2025 “ atteso il mancato funzionamento della piattaforma Maggioli ” (all. 13 al ricorso per motivi aggiunti depositato 21 luglio 2025), peraltro dopo che la medesima amministrazione aveva denegato l’accesso agli atti con precedente atto del 13 giugno 2025, impugnato con il ricorso incidentale (poi rinunciato) in questo processo.

Da quanto rappresentato, il dies a quo per la rituale impugnazione della procedura in esame va fissato proprio al 17 luglio 2025, data nella quale l’amministrazione ha posto gli interessati in condizione di conoscere legalmente tutti gli atti di gara.

Difatti, come questo Collegio ha già avuto modo di affermare in un processo relativo alla medesima procedura di evidenza pubblica in contestazione, con parti solo parzialmente sovrapponibili, “ è onere dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 36, comma 1 del d.lgs. n. 36/2023, se non sussistono ragioni ostative (in questo caso nemmeno allegate), pubblicare immediatamente sulla piattaforma telematica “l’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all’aggiudicazione”: il termine decadenziale previsto dall’art. 120, comma 2 c.p.a. (dei cui effetti di inoppugnabilità l’amministrazione si avvantaggia) dipende dal diligente espletamento di tale incombente.

Difatti, il carattere di inoppugnabilità del provvedimento – carattere che ne valorizza la stabilità degli effetti – può derivare solo dallo scorrere del tempo in caso di piena conoscenza dell’atto e dei suoi presupposti in capo agli altri interessati: un’esigenza, quella della piena e legale conoscenza, avvertita in modo particolare nel settore dei contratti pubblici ove, peraltro, in ragione dell’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023, non è tollerabile un contegno della stazione appaltante contrario alla buona fede, che punti a ritardare l’obbligatoria pubblicazione di propri atti per oltre due mesi dall’adozione del provvedimento conclusivo ” (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 24 ottobre 2025, n. 2348).

Tutto al contrario, anche in questo caso, va valorizzato in senso positivo il comportamento processuale della ME Sud S.p.A. e di Tech Servizi s.r.l. che hanno notificato il ricorso introduttivo intanto lamentando le illegittimità conosciute per mezzo della documentazione in loro possesso, ancor prima che scattasse il dies a quo ai sensi dell’art. 120 c.p.a., come detto rinvenibile nella pubblicazione integrale della documentazione di gara, avvenuta solo il 17 luglio 2025.

1.3. L’impostazione fatta propria da questo Tribunale, peraltro, sul lato squisitamente giuridico, trova conforto nella giurisprudenza di appello che ha evidenziato come “ l’art. 209, comma 1, lett. a), del citato D. Lgs. n. 36/2023 ha sostituito l’art. 120 del c.p.a., che detta disposizioni specifiche per i giudizi aventi a oggetto le controversie relative ai provvedimenti concernenti le procedure di affidamento, anche in concessione, di pubblici lavori, servizi e forniture.

Tale ultima norma, al comma 2, dispone che: “Per l’impugnazione degli atti di cui al presente articolo il ricorso, principale o incidentale, e i motivi aggiunti, anche avverso atti diversi da quelli già impugnati, sono proposti nel termine di trenta giorni. Il termine decorre, per il ricorso principale e per i motivi aggiunti, dalla ricezione della comunicazione di cui all’articolo 90 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo di attuazione della legge n. 78 del 2022 oppure dal momento in cui gli atti sono messi a disposizione ai sensi dell'articolo 36, commi 1 e 2, del medesimo codice”.

Il citato art. 90 stabilisce, al comma 1, che qui rileva, che: “Nel rispetto delle modalità previste dal codice, le stazioni appaltanti comunicano entro cinque giorni dall'adozione:

a) la motivata decisione di non aggiudicare un appalto ovvero di non concludere un accordo quadro, o di riavviare la procedura o di non attuare un sistema dinamico di acquisizione, corredata di relativi motivi, a tutti i candidati o offerenti;

b) l’aggiudicazione all’aggiudicatario;

c) l’aggiudicazione e il nome dell’offerente cui è stato aggiudicato l’appalto o parti dell’accordo quadro a tutti i candidati e concorrenti che hanno presentato un’offerta ammessa in gara, a coloro la cui candidatura o offerta non siano state definitivamente escluse, nonché a coloro che hanno impugnato il bando o la lettera di invito, se tali impugnazioni non siano state già respinte con pronuncia giurisdizionale definitiva;

d) l’esclusione ai candidati e agli offerenti esclusi, ivi compresi i motivi di esclusione o della decisione di non equivalenza o conformità dell’offerta;

e) la data di avvenuta stipulazione del contratto con l’aggiudicatario ai soggetti di cui alla lettera c)”.

L’art. 36 del medesimo codice, nei primi due commi, prevede, a sua volta, che:

“1. L’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all'aggiudicazione sono resi disponibili, attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale di cui all'articolo 25 utilizzata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell'aggiudicazione ai sensi dell’articolo 90.

2. Agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria sono resi reciprocamente disponibili, attraverso la stessa piattaforma, gli atti di cui al comma 1, nonché le offerte dagli stessi presentate”.

In base alla trascritta disciplina processuale, il dies a quo del termine decadenziale stabilito per l’impugnazione degli atti di gara, coincide, dunque, con quello in cui l’interessato acquisisce, o è messo in grado di acquisire, piena conoscenza degli atti che lo ledono.

Tale normativa, che persegue l’obiettivo di evitare i c.d. ricorsi “al buio”, si pone in linea con l’orientamento espresso dal giudice euro unitario secondo cui “la direttiva 89/665, e in particolare i suoi articoli 1 e 2 quater, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta, deve essere interpretata nel senso che essa non osta ad una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che prevede che i ricorsi avverso i provvedimenti delle amministrazioni aggiudicatrici recanti ammissione o esclusione dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici debbano essere proposti, a pena di decadenza, entro un termine di 30 giorni a decorrere dalla loro comunicazione agli interessati, a condizione che i provvedimenti in tal modo comunicati siano accompagnati da una relazione dei motivi pertinenti tale da garantire che detti interessati siano venuti o potessero venire a conoscenza della violazione del diritto dell’Unione dagli stessi lamentata” (cfr. Corte di giustizia UE, Sez. IV, ord. 14 febbraio 2019, in C- 54/18; Cons. Stato, Sez. V, 6 dicembre 2022, n. 10696) ” (Cons. Stato, sez. V, 18 ottobre 2024, n. 8352).

1.3. In definitiva, il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti sono tempestivi.

2.  Sempre in via pregiudiziale, deve essere risolta l’ulteriore eccezione in rito introdotta nel processo dalla stazione appaltante e dall’amministrazione, nominalmente indicata quale irricevibilità del ricorso introduttivo, da riqualificare quale inammissibilità di questo, perché le ricorrenti non avrebbero impugnato tempestivamente gli atti presupposti, specificamente i verbali del seggio di gara, già lesivi della sua situazione giuridica soggettiva.

L’eccezione è infondata.

Sul punto, a parere del Collegio, è sufficiente rammentare che nelle procedure di evidenza pubblica solo il provvedimento di aggiudicazione, conclusivo del procedimento amministrativo principiato con il bando di gara (e, ancor prima, con la determina a contrarre), è atto idoneo a modificare la situazione giuridica soggettiva dei partecipanti non esclusi dalla procedura: ne discende che la parte che intende lamentare una lesione della propria sfera giuridica è onerata di impugnare nei termini di legge l’aggiudicazione, non già i verbali di gara, ancorché conosciuti in precedenza, perché trattasi di meri atti presupposti, interni al procedimento, dunque senza rilevanza definitoria del rapporto giuridico tra p.a. e privato.

Solo al momento dell’impugnazione dell’atto terminativo, peraltro, l’interessato potrà fare valere le doglianze fondate sul ritenuto, errato procedimento amministrativo (scansionato nelle sue fasi interne dall’adozione degli atti endoprocedimentali); le cui mancanze e illegittimità riverbereranno sull’atto conclusivo solo ove questo ne condivida gli approdi.

Ne discende che il ricorso introduttivo è ammissibile perché correttamente proposto avverso i provvedimenti di aggiudicazione e gli atti presupposti, non solo contro questi ultimi e prima della conclusione del procedimento: evenienza, questa sì, che avrebbe comportato una declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

3. Può essere ora affrontato il merito della vicenda.

3.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo viene lamentata la violazione dell’art. 4, punto 4 e dell’art. 6.3 lett. b) punti 1 e 2 del Capitolato Speciale laddove prevede, rispettivamente, il possesso di strumenti di diagnostica della casa costruttrice dai mezzi da manutenere e la disponibilità di uno spazio sufficiente a ospitare il 40% dei veicoli; requisiti non posseduti all’aggiudicataria, nemmeno per mezzo dell’ausiliaria, di qui anche l’eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Il motivo è infondato.

3.1.1. Tutto al contrario di quanto rappresentato dai ricorrenti, la M.A. TE dispone di spazi opportuni per svolgere il servizio in quanto ha la disponibilità di un piazzale di sosta, ubicato in Palermo, alla via Florio n. 126 E/F, superiore a 1.000 mq (v. pp. 2 e 4 relazione tecnica della M.A. TE – all. 9 alla memoria di costituzione della controinteressata del 18 luglio 2025).

Parimenti, risulta priva di fondamento la medesima censura, nella parte in cui assume l’offerta della controinteressata non rispettosa dei requisiti speciali, quanto ai sistemi di diagnostica posseduti.

Difatti, come pacificamente riscontrabile dalla documentazione a sostengo dell’offerta, la controinteressata ha disponibilità di strumentazione diagnostica, ancorché non fornita dalla casa madre produttrice dei mezzi da riparare, equivalente , ovverosia comunque suscettibile di positivo impiego per lo svolgimento del servizio da affidare.

Non si spiegherebbe, altrimenti, peraltro, dal lato tutto fattuale, l’attestato di corretta esecuzione del precedente contratto, identico per oggetto, concluso proprio tra stazione appaltante e M.A. TE (v. all.ti 16 e 17 alla memoria di costituzione della controinteressata del 18 luglio 2025).

3.1.2. Dal lato più squisitamente giuridico, la giurisprudenza ha da tempo rilevato come proprio il requisito dell’equivalenza dello strumento da impiego sia capitale nelle procedure di evidenza pubblica, al fine di non limitare arbitrariamente la concorrenza nel mercato di riferimento: di qui la correttezza dell’operato della stazione appaltante che tale requisito ha previsto nel bando perché tecnicamente possibile e, di conseguenza, valutato positivamente tale aspetto dell’offerta della M.A.

Difatti, “ l’unicità del prodotto, tale da escludere il ricorso a soluzioni diverse, se del caso equivalenti, si può configurare solo allorché non esistano altri operatori economici sul mercato o soluzioni alternative ragionevoli (arg. art.76, co.3 D.Lgs.n.36/2023), talché, in ultima analisi, il ricorso a prodotti “alternativi” sarebbe impossibile o assolutamente irragionevole, anche in ragione alla eccessiva onerosità dei costi, e l’ammissione di marchi alternativi determinerebbe unicamente un incremento dei costi di gestione del procedimento selettivo, che si rivelerebbe sicuramente inutile (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 25 giugno 2024, n. 3956).

3.2. Con il secondo e il terzo motivo del ricorso introduttivo, la ME Sud S.p.A. e Tech Servizi s.r.l. lamentano l’illegittimità delle due aggiudicazioni anche perché adottate in violazione dell’art. 6.3. lett. c) e d) del capitolato ove viene richiesta la disponibilità di n. 3 officine mobili, oltre a personale specializzato, requisiti non posseduti all’aggiudicataria, nemmeno per mezzo dell’ausiliaria; difetto di istruttoria anche in questo caso ritenuto viziante l’atto conclusivo.

3.2.1. Questi motivi vengono ulteriormente sviluppati, denunciando anche la violazione dell’art. 104 del d.lgs. n. 36/2023, con il ricorso per motivi aggiunti propri del 21 luglio 2025, con cui si rappresenta la mancanza dei requisiti speciali in capo all’aggiudicataria anche in ragione del carattere non oneroso del contratto di avvalimento.

3.2.2. Le doglianze sono fondate proprio nella declinazione da ultimo compendiata.

Il Collegio rappresenta che in materia sussiste un orientamento consolidato della giurisprudenza per cui “ non è postulabile l’automatica invalidità del contratto di avvalimento privo dell’espressa indicazione di un corrispettivo in favore dell’impresa ausiliaria o mancante dei criteri per la sua predeterminazione, ogni qualvolta dal tenore dell’accordo possa comunque individuarsi l’interesse patrimoniale dell’ausiliaria, interesse che può avere carattere diretto (cioè consistere in un’utilità immediata) o anche solo indiretto, purché effettivo; in altri termini la nullità del contratto di avvalimento non può farsi discendere dalla carenza di un corrispettivo predeterminato o dalla mancanza di criteri per la sua predeterminazione, non potendosi estendere alle pattuizioni relative al compenso l’onere di specificazione di cui all’art. 89, comma 1, ultima parte, del d.lgs. n. 50 del 2016, che riguarda solamente i requisiti e le risorse messe a disposizione. L’indicazione del preciso ammontare del corrispettivo esula invero dalle prescrizioni imposte al contratto di avvalimento, essendo piuttosto frutto di un’impropria estensione analogica al caso di specie delle speciali prescrizioni dettate per l’avvalimento operativo, relative al personale, ai mezzi e alla attrezzature, che devono essere puntualmente individuati ed indicati nell’offerta, allo scopo di dimostrare l’affidabilità dell’impegno assunto dall’impresa ausiliaria (in termini Cons. Stato, V, 12 luglio 2023, n. 6826) ” (Cons. Stato, sez. V, 24 ottobre 2023, n. 9180).

Ebbene, facendo applicazione di tali principi al caso in esame, il Collegio ritiene che il contratto di avvalimento tra l’aggiudicataria M.A. TE e l’ausiliaria Car Service Soc. Coop., volto a dimostrare il requisito della disponibilità delle officine mobili previsto dall’art. 3 del capitolato sia invalido, specificamente nullo per difetto di causa.

Tale assunto muove dalle seguenti considerazioni:

- mancanza, nel corpo del contratto, di un corrispettivo monetario o di altra natura, sufficiente a poter qualificare la causa del contratto come onerosa o gratuita (in questo secondo caso, ancorché economicamente interessata);

- mancanza del costo del personale specializzato e del mezzo preso a prestito dall’ausiliaria;

- mancanza di qualsivoglia dettaglio esterno allo specifico contratto da cui desumere una qualsivoglia utilità o interesse patrimoniale per l’ausiliaria a onorare il contratto;

- l’impostazione, anche grafica, “a stampone” dell’atto negoziale, in cui vengono offerti dettagli pertinenti alla procedura in esame solo in 7 righe (3 in calce alla p. 1 e le prime 4 della p. 2); dettagli peraltro descrittivi della gara, non già dello specifico rapporto negoziale.

In un caso del genere il Collegio ritiene che la causa non sia trasparente, dunque il contratto sia nullo, perché non è dato comprendere la ragione economico-individuale alla base dell’esercizio dell’autonomia negoziale.

Tale accertamento incidentale è consentito a norma dell’art. 8 c.p.a. che prevede la necessità della rimessione ad altro giudice della questione pregiudiziale (c.d. causa pregiudiziale) solamente quando per la legge o in ragione di una domanda di parte sia necessaria una pronuncia con portata di giudicato sostanziale sula questione; circostanza non ricorrente nel caso in esame.

L’offerta della M.A. TE doveva, quindi, essere esclusa per mancanza del requisito delle tre officine mobili previsto dall’art. 3 del capitolato di gara.

3.3. Con il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti – che il Collegio intende affrontare per garantire il più ampio effetto conformativo alla pronuncia – si lamenta la violazione degli artt. 110 e 41, comma 3 del d.lgs. n. 36/2023 in relazione alla mancata attivazione del sub procedimento di verifica dell’anomalia nonostante gli esigui costi della manodopera indicati.

Il motivo è fondato.

3.3.1. La verifica dell’anomalia dell’offerta nelle procedure di evidenza pubblica si compone di due disposizioni, da cui deve muovere il ragionamento per la risoluzione della questione.

L’art. 110 del d.lgs. 36/2023, nel disciplinare il subprocedimento di anomalia dell’offerta sopra la soglia di rilevanza europea, prevede che “ le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione ”.

Quanto alle procedure sotto la soglia europea, l’art. 54, comma 1 del d.lgs. n. 36/2023 prevede che “ nel caso di aggiudicazione, con il criterio del prezzo più basso, di contratti di appalto di lavori o servizi di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea che non presentano un interesse transfrontaliero certo, le stazioni appaltanti, in deroga a quanto previsto dall’articolo 110, prevedono negli atti di gara l’esclusione automatica delle offerte che risultano anomale, qualora il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a cinque. Il primo periodo non si applica agli affidamenti di cui all’articolo 50, comma 1, lettere a) e b). In ogni caso le stazioni appaltanti possono valutare la congruità di ogni altra offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa ”.

3.3.2. Dall’interpretazione delle disposizioni in esame, si ricava che l’ordinamento prevede tre tipi di subprocedimento di verifica dell’anomalia:

- obbligatorio (nell’ an) e automatico (nel quomodo ), previsto in caso di procedura sotto la soglia di rilevanza europea ove aggiudicata con il criterio del prezzo più basso e a cui abbiano partecipato cinque o più offerenti; al superamento della soglia di anomalia risultante dall’applicazione del criterio riportato nel bando, consegue l’esclusione automatica;

- obbligatorio (nell’ an ) e previo contraddittorio (nel quomodo ), previsto in caso di procedura sopra la soglia di rilevanza comunitaria, in caso l’amministrazione abbia fissato dei criteri di individuazione delle offerte sospette di anomalia nel bando; l’eventuale esclusione avviene all’esito del contraddittorio con l’operatore economico;

- residuale (nell’ an ) e previo contraddittorio (nel quomodo ), prevista in tutte le procedure (sopra o sotto la soglia di rilevanza europea ovvero di affidamento diretto) qualora l’offerta, in base ad elementi specifici deducibili in concreto e anche senza previa indicazione di questi nel bando, appaia anormalmente bassa; pure in questo caso, l’eventuale esclusione avviene all’esito del contraddittorio con l’operatore economico.

La previsione di un potere di attivazione della verifica di anomalia residuale in ogni procedura di evidenza pubblica (dunque, non solo per quelle sotto la soglia di rilevanza europea, rispetto a cui la legge ne dispone espressamente) si coglie dall’interpretazione sistematica delle disposizioni richiamate che riconoscono la verifica di anomalia, in linea con i precedenti codici, quale istituto capitale nel sistema dei contratti pubblici per garantire l’efficacia dell’azione amministrativa.

Difatti, la disciplina dell’offerta anomala è storicamente funzionale a comporre due esigenze ardue da contemperare: a) l’aggiudicazione al prezzo più basso o, in maniera più estensiva, con il minor utilizzo delle risorse pubbliche, per definizione limitate; b) la selezione dell’offerta migliore, cioè quella più affidabile in termini di realizzazione e di durata (spesso più costosa).

Ed è per tale ragione che il legislatore europeo, con disposizione peraltro dettagliata in materia di procedure sopra la soglia, ha disposto che “ le amministrazioni aggiudicatrici impongono agli operatori economici di fornire spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte se queste appaiono anormalmente basse rispetto a lavori, forniture o servizi ” (art. 69, comma 1, direttiva 2014/23/UE), dunque senza condizionare la verifica di anomalia necessariamente alla previa individuazione di elementi specifici nel bando.

Dal dato di sistema, combinato con quello costituzionalmente orientato, emerge che deve sempre essere riconosciuto il potere-dovere della stazione appaltante di verificare che l’offerta da aggiudicare non sia anomala, qualora emergano elementi specifici da cui desumere un difetto di congruità, serietà, sostenibilità o realizzabilità.

Ne consegue che, in tema di verifica di anomalia, sia essa obbligatoria o residuale , è consentito il sindacato giurisdizionale nei casi in cui la stazione appaltante non abbia attivato il subprocedimento di verifica dell’anomalia in caso, rispettivamente, di presenza degli elementi specifici desumibili dal bando ovvero, comunque, desumibili dalla specifica offerta da aggiudicare.

Il sindacato sull’ an e sul quomodo è pieno perché riguarda elementi di fatto conosciuti, conoscibili e accertabili dal giudice amministrativo con i poteri istruttori riconosciuti dagli artt. 63 ss. c.p.a.

3.3.3. Applicando tali principi al caso in esame, di procedura sopra la soglia europea e da aggiudicare con il criterio del prezzo più basso, la stazione appaltante avrebbe dovuto sottoporre l’offerta della M.A. TE al subprocedimento di verifica di anomalia in presenza:

- della dichiarata indicazione del costo della manodopera, per il lotto 2, in euro 83.000, a fronte della stima della RAP di euro 214.812,00 a base della gara; per il lotto 4, in euro 167.000, a fronte della stima della RAP di euro 424.116,00 a base della gara;

- della non esplicitata incidenza del costo della manodopera totale, soprattutto considerando che rispetto al servizio di officine mobili l’aggiudicataria si è avvalsa dell’impresa ausiliaria Car Service Soc. Coop., di cui si sconosce prima facie l’impatto rispetto ai costi (di qui anche la sua nullità, per cui amplius si rinvia al punto che precede).

Alla luce degli indici menzionati, sono illegittimi i provvedimenti di aggiudicazione perché assunti in violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 nella parte in cui impone la verifica residuale di anomalia in presenza di specifici elementi dell’offerta, quali quelli menzionati, elementi di fatto conoscibili senza limiti di cognizione dal giudice.

4. Dalla combinazione dell’effetto demolitorio e conformativo della presente pronuncia deriva che le aggiudicazioni devono essere annullate con esclusione della M.A. TE dalla procedura in esame e riformulazione della graduatoria con l’R.T.I. ME Sud S.p.A. e Tech Servizi s.r.l. al primo posto.

5. Deve anche essere accolta la domanda delle ricorrenti di declaratoria di inefficacia dei contratti stipulati tra M.A. TE e R.A.P. S.p.a. il 27 agosto 2025 in pendenza dell’istanza cautelare avverso le aggiudicazioni, dunque in palese violazione dell’art. 18, comma 4 del d.lgs. n. 36/2023 a mente del quale “ se è proposto ricorso avverso l’aggiudicazione con contestuale domanda cautelare, il contratto non può essere stipulato dal momento della notificazione dell’istanza cautelare alla stazione appaltante o all’ente concedente fino alla pubblicazione del provvedimento cautelare di primo grado o del dispositivo o della sentenza di primo grado, in caso di decisione del merito all’udienza cautelare. L’effetto sospensivo cessa quando, in sede di esame della domanda cautelare, il giudice si dichiara incompetente ai sensi dell’articolo 15, comma 4, del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato I al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, o fissa con ordinanza la data di discussione del merito senza pronunciarsi sulle misure cautelari con il consenso delle parti, valevole quale implicita rinuncia all’immediato esame della domanda cautelare ”.

La violazione dello stand still , ai sensi dell’art. 121, comma 1, lett. d) del c.p.a., è una grave violazione a cui consegue obbligatoriamente per legge, dunque senza spendita di discrezionalità giudiziaria, la declaratoria di inefficacia del contratto.

6. Conseguentemente, ai sensi dell’art. 124, comma 1 c.p.a., deve essere accolta la domanda di conseguire l’aggiudicazione e di stipulare il contratto formulata dalle ricorrenti.

7. Deve essere, invece, rigettata la domanda di risarcimento del danno avanzata nel ricorso per motivi aggiunti (v. pp. 7 e 8), con cui richiede la compensazione del danno medio tempore cagionato dalla condotta amministrativa, in ragione della mancanza di qualsivoglia (anche solo) principio di prova sul danno conseguenza patito.

8. In ultimo, all’esito del contraddittorio instaurato in sede di udienza di discussione ai sensi dell’art. 123, commi 2 e 3 c.p.a., deve essere applicata una sanzione pecuniaria alla stazione appaltante di euro 22.880,15, nella misura del 1% del valore dei contratti (cioè euro 7.682,29, l’1% del valore del contratto da stipulare con ME Sud S.p.A. per il lotto 2, di euro 768.229,27; oltre a 15.197,86, l’1% del valore del contratto da stipulare con ME Sud S.p.A. per il lotto 4, di euro 1.519.786,94) che deve essere versata all’entrata del bilancio dello Stato, con imputazione al capitolo 2301, capo 8 “ Multe, ammende e sanzioni amministrative inflitte dalle autorità giudiziarie ed amministrative, con esclusione di quelle aventi natura tributaria ”, entro sessanta giorni dal passaggio in giudicato della presente sentenza; con avvertenza che decorso il termine per il versamento, si applica una maggiorazione pari a un decimo della sanzione per ogni semestre di ritardo.

L’art. 123, comma 3 citato, infatti, prevede un caso di giurisdizione oggettiva del giudice amministrativo che può applicare una sanzione alla stazione appaltante – dunque non anche all’aggiudicataria, come invece richiesto dalla difesa della R.A.P. in sede di discussione orale – in un caso ulteriore rispetto a quelli previsti dall’art. 121, comma 5 c.p.a., cioè “ quando, nonostante le violazioni, il contratto è considerato efficace o l’inefficacia è temporalmente limitata, si applicano le sanzioni alternative di cui all’articolo 123 ”.

Tale conclusione è supportata, in ossequio all’art. 12 prel. c.c.:

- dall’argomento letterale, per cui l’art. 123, comma 3 c.p.a. dispone che le sanzioni si applicano “ anche ” qualora il contratto sia stato stipulato in violazione dello stand still ;

- dall’argomento sistematico, dato che il mancato rispetto dello stand still è una delle violazioni più gravi della disciplina eurounitaria in materia di contratti pubblici per cui il legislatore ha inteso garantire una reazione rigorosa dell’ordinamento in caso di sua violazione (v. anche art. 121, comma 1 c.p.a.).

Ciò posto, il Collegio reputa equo stabilire la misura della sanzione nell’1% del valore dei contratti in quanto:

- la violazione in cui è incorsa la stazione appaltante è di gravità tale che la legge prevede per essa la declaratoria obbligatoria di inefficacia del contratto;

- la stazione appaltante ha proceduto alla stipula dei contratti (27 agosto 2025), appena 2 settimane prima della calendarizzata (e nota, perché fissata da rinvio dell’udienza del 22 luglio 2025, peraltro concesso per concedere termini a difesa in favore della stessa amministrazione) camera di consiglio cautelare (10 settembre 2025);

- ha gravemente ritardato alle ricorrenti l’accesso agli atti di gara;

- in caso di sopravvenuta necessità per scadenza del precedente contratto, peraltro nemmeno allegata negli atti del processo, l’amministrazione avrebbe potuto disporre una breve proroga tecnica ai sensi dell’art. 120 del d.lgs. n. 36/2023 (non già impegnare la p.a. con un contratto efficace di quattro anni, non rilevando che lo stesso non sia stato ancora portato materialmente ad esecuzione, come dichiarato in sede di discussione orale).

9. Alla luce dei profili trattati e visto l’art. 52 del d.lgs. n. 174 del 26 agosto 2016 dispone che la Segreteria, in modalità telematica, invii copia digitale del presente provvedimento alla Procura Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.

10. Il Collegio ritiene altresì opportuna la trasmissione della presente sentenza, unitamente agli allegati indicati in dispositivo, anche al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Palermo e Consiglio Distrettuale di Disciplina presso il medesimo Ordine per le eventuali valutazioni di competenza sul corretto rispetto del codice deontologico forense alla stregua del ruolo rivestito dal difensore patrocinante la stazione appaltante, che ha contestualmente svolto il ruolo di R.U.P. della procedura di gara e di Dirigente che ha proposto l’aggiudicazione (e rimesso il mandato solo in data 29 ottobre 2025, in seguito della pubblicazione della sentenza n. 2348/2025).

11. Le spese di lite devono essere compensate per la soccombenza reciproca (v. capo 7).

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, nei sensi di cui in motivazione così provvede:

- accoglie in parte il ricorso per motivi aggiunti di ME Sud S.p.A. e Tech Servizi s.r.l.;

- dichiara estinto il processo nella parte scaturente dal ricorso incidentale di ME Sud S.p.A. e Tech Servizi s.r.l.

e, per l’effetto:

- annulla le deliberazioni nn. 159 e 160 del 13 maggio 2025 della R.A.P. S.p.A.;

- dichiara l’inefficacia dei contratti stipulati tra R.A.P. S.p.A. e M.A. TE S.p.A. il 27 agosto 2025;

- dispone l’aggiudicazione del lotto 2 avente ad oggetto l’affidamento dei “ Servizi di manutenzione in 10 lotti sui mezzi del progetto Palermo Green 2030: Lotto 2 (Rep. 08/2024), Servizio di manutenzione su n. 14 Autocompattatori mini da mc 10 a caricamento posteriore, motorizzazione a metano/ibrida (Mercedes/OMB) ” e lotto 4 avente ad oggetto l’affidamento dei “ servizi di manutenzione in 10 lotti sui mezzi del progetto Palermo Green 2030 ”: Lotto 4 (Rep. 010/2024), Servizio di manutenzione su n. 64 Autocarri a vasca da mc 5-35 q.li, con voltabidoni UNI EN840 120-360 It. attacco a pettine, motorizzazione a metano/ibrida Mitsubishi/OMB) in favore di R.T.I. ME Sud S.p.A. e dispone la stipula del contratto tra R.T.I. ME Sud S.p.A. e la R.A.P. S.p.A. per mesi 48;

- respinge la domanda di risarcimento del danno.

Spese compensate tra le parti.

Condanna la R.A.P. S.p.A. al pagamento della sanzione di euro 22.880,15, nei sensi e con le modalità indicate in motivazione, in favore dello Stato.

Dispone la trasmissione del presente provvedimento, per l’eventuale seguito di competenza a:

- Procura Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana;

- Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Palermo e Consiglio Distrettuale di Disciplina presso il medesimo Ordine (con acclusi gli allegati 2 e 3 della memoria di costituzione della controinteressata, allegato 3 del ricorso incidentale, in uno con la procura alle liti rilasciata in entrambi i ricorsi);

- Ministero dell’Economia e delle Finanze ai sensi dell’art. 123 c.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

OB NT, Presidente

RA RA RU, Primo Referendario

AR RI LI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RI LI	OB NT

IL SEGRETARIO