Pubblicato il 27/03/2026

N. 00115/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00217/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 217 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Ramonda Abbigliamento s.r.l. e dalla One More s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Giuseppe Campeis e Francesco Ciliberti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Reana del Roiale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Cabrini e Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Reana s.r.l., della Emme Sviluppo s.r.l., della Imm19 s.a.s. di NA CO & C, della Megavision s.r.l., della Gal s.n.c. di GA AB & C, dalla Arte Giardino di OL e AU IU s.n.c., non costituite in giudizio;
della Friuli Venezia Giulia Strade s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Marpillero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota prot. n. 0012588 del 17 novembre 2022, a firma del Sindaco e del Segretario Comunale di Reana del Rojale, avente ad oggetto “ Proposta di approvazione variante al P.R.G.C. e contestuale proposta progettuale e studio degli impatti della struttura di vendita sulla viabilità ”;

- di ogni altro atto al precedente presupposto, connesso e/o consequenziale, anche non conosciuto dalle ricorrenti, ivi compresa, per quanto occorrer possa, la nota del primo settembre 2022, a firma del Segretario Comunale di Reana del Rojale, avente ad oggetto : “Proposta di approvazione variante al P.R.G.C. e contestuale proposta progettuale e studio degli impatti della struttura di vendita sulla viabilità ”;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalle ricorrenti il giorno 8 luglio 2024:

- della nota prot. n. 0024851/P del 30 maggio 2024 della Friuli Venezia Giulia Strade s.p.a., avente ad oggetto: “ Ramonda Abbigliamento S.r.l./One More S.r.l./Comune di Reana del Roiale/Regione Autonoma FVG/Friuli Venezia Giulia Strade S.p.A. Riscontro Nota regione FVG dd. 29/01/2024, prot.n. 0059856/P/GEN, avente ad oggetto: “Intervento di riqualificazione dell’asse SS 13 con realizzazione di rotatoria di collegamento con viabilità pubblica e interconnessione con via L. da Vinci. Esiti incontro dd. 12.01.2024” e nota Comune di Reana del Rojale dd. 23/02/2024. Prot. n. 002352 di pari oggetto. Riscontro alla nota dello studio Campeis del 16.04.2024 ricevuta al prot. FVGS al n. 17079- A in data 17.04.2024 PARERE TECNICO SU PROPOSTA FATTIBILITA’ ”;

- di ogni altro atto al precedente presupposto, connesso e/o consequenziale, anche non conosciuto dalle ricorrenti, ivi compresa, per quanto occorrer possa, la nota prot. n. 0025368/P del 3 giugno 2024 della FVG Strade.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Reana del Roiale e della Friuli Venezia Giulia Strade s.p.a. (d’ora innanzi solo FVG Strade);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2026 il dott. AN CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con atto notificato il 4 luglio 2023 e depositato il giorno stesso le società ricorrenti hanno trasposto in questa sede l’originario ricorso straordinario col quale hanno impugnato il provvedimento con cui il Comune di Reana del Rojale ha respinto l’istanza di approvazione di una proposta progettuale e di variante al PRGC, presentata ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 50/2016, finalizzata alla realizzazione di una rotatoria sulla S.S. n. 13 “Pontebbana”.

Il provvedimento impugnato è stato adottato mediante nota sottoscritta congiuntamente dal Sindaco e dal Segretario comunale, sul presupposto della mancanza di interesse dell’Amministrazione a procedere mediante convenzioni per la destinazione ad uso pubblico di tratti stradali.

Le ricorrenti hanno dedotto censure di violazione di legge (artt. 48 e 96 del d.lgs. n. 267/2000, art. 20 del d.lgs. n. 50/2016, artt. 1, comma 2- bis , 3, comma 3, 10- bis della l. n. 241/1990), incompetenza ed eccesso di potere.

2. Il Comune si è costituito in giudizio in resistenza al ricorso.

3. Con atto di motivi aggiunti notificato il primo luglio 2024 e depositato il successivo giorno 7 le ricorrenti hanno esteso l’impugnativa al sopravvenuto parere del 30 maggio 2024 della FVG Strade, relativo alle interlocuzioni in corso anche con la Regione per la realizzazione della rotatoria per cui è causa.

4. La FVG Strade si è costituita in giudizio in resistenza ai motivi aggiunti.

5. Le parti hanno depositato memorie.

6. All’udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2026 la causa è passata in decisione.

7. Il ricorso è fondato, mentre i motivi aggiunti sono inammissibili per carenza d’interesse.

8. In punto di fatto occorre premettere quanto segue:

a) con deliberazione n. 15 dell’11 giugno 2015, integrata con deliberazione consiliare n. 20 del 26 agosto 2015, il Consiglio comunale di Reana del Rojale ha approvato la variante n. 28 al PRGC, integrata con variante n. 32, la quale prevede una rotatoria sulla S.S. n. 13 “Pontebbana” al km 138+410, all’altezza dei lotti di proprietà delle società ricorrenti;

b) nel gennaio 2019 le società hanno presentato il progetto esecutivo per la realizzazione della rotatoria predetta, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 50/2016, che è stato definitivamente approvato dalla Giunta comunale con deliberazione n. 42 del 24 aprile 2021;

c) a seguito dell’impugnazione da parte di terzi della predetta deliberazione giuntale, il Comune ha avviato una rivalutazione dell’intervento e, con deliberazione di Giunta n. 76 del 28 luglio 2021, ha revocato in autotutela l’approvazione del progetto;

d) erano frattanto emerse alcune criticità tecniche e funzionali della soluzione originaria prevista dal PRGC, evidenziate in apposite relazioni tecniche, cui seguivano alcune interlocuzioni tra i soggetti interessati al fine di addivenire ad una soluzione praticabile e condivisa;

e) il 2 agosto 2022 le società hanno poi formalizzato una nuova ipotesi progettuale, sempre ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 50/2016, depositando lo studio aggiornato degli impatti sulla viabilità, gli elaborati tecnici di fattibilità e la proposta di variante n. 47 al PRGC, necessaria per recepire lo spostamento verso nord della rotatoria; la nuova soluzione, pur mantenendo l’impostazione generale del PRGC, intendeva superare le criticità emerse in precedenza;

f) con nota del primo settembre 2022 il Comune ha comunicato l’avvio di ulteriori approfondimenti istruttori e, tuttavia, con successiva nota del 17 novembre 2022, ha espresso diniego all’accoglimento delle istanze delle ricorrenti, ritenendo che la proposta potesse richiedere una convenzione per l’uso pubblico di tratti stradali e dichiarando di non voler assumere i relativi oneri e responsabilità.

Avverso quest’ultima determinazione comunale le società ricorrenti hanno proposto il presente gravame, veicolato col ricorso introduttivo (per poi, come s’è detto, successivamente estendere l’impugnativa anche alla nota FVG Strade del 30 maggio 2024).

9. Prima di esaminare il merito del ricorso occorre respingere le eccezioni di inammissibilità del ricorso, formulate dalla difesa comunale.

9.1. L’eccepita violazione dell’art. 9, comma 2, del d.P.R. n. 1199/1971 è infondata perché le ricorrenti hanno correttamente provveduto alla presentazione del ricorso mediante notifica all’organo che ha emanato l’atto (il Comune, cfr. doc. 26 della produzione delle ricorrenti del 4 luglio 2023).

9.2. Pure infondata è l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse sul rilievo che sono pendenti ulteriori interlocuzioni, ormai in uno stadio avanzato, per l’esame di un progetto alternativo a quello esaminato dal Comune nella nota impugnata. Ciò perché il nuovo progetto, frutto di intense trattative tra le parti coinvolte, non risulta definitivamente assentito (e, anzi, alla luce del contenuto della nota comunale prot n. 1012 del 22 gennaio 2026, sembrano persistere per quel progetto alcune criticità allo stato irrisolte). D’altra parte, anche laddove si addivenisse all’approvazione della variante e al rilascio di tutti i titoli necessari alla realizzazione del nuovo progetto, l’interesse alla decisione del ricorso e dei motivi aggiunti permarrebbe, con riferimento alla domanda risarcitoria che le ricorrenti hanno espressamente riservato di presentare.

9.3. Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione della nota comunale del 23 febbraio 2024.

Per il suo esplicito contenuto (“ richiesta di modificare il verbale ” dell’incontro del 12 gennaio 2024 presso la sede di rappresentanza della sede regionale, con l’inserimento della precisazione che il Comune non ha “ in alcun modo espresso il proprio favore nei confronti della proposta progettuale illustrata dal soggetto proponente (Società Ramonda s.r.l.) in tale occasione (come invece riportato nella citata nota di sintesi) ” sul rilievo che “ l’attuale posizione di contrarietà di questo Ente è ben nota alle parti ed è oggetto del sopracitato ricorso pendente innanzi al TAR FVG ”), la stessa non ha carattere lesivo della posizione delle ricorrenti e può, tutt’al più essere qualificata come atto meramente confermativo – che non necessita d’essere impugnato - perché riproduttivo del precedente orientamento del Comune, già espresso nel provvedimento impugnato.

10. Può quindi passarsi all’esame del merito del ricorso introduttivo.

Col primo motivo le ricorrenti hanno dedotto che la valutazione circa la sussistenza o meno dell’interesse pubblico all’accoglimento dell’istanza doveva essere effettuata dalla Giunta e non dal Sindaco o dal Segretario comunale.

Col secondo motivo le ricorrenti hanno dedotto, da un lato, l’inesistenza e l’apparenza della motivazione di diniego che si basa su una mera possibilità (quella di ricorrere al convenzionamento nella forma dell’uso pubblico di determinati tratti stradali) tutta ancora da discutere e definire, e, dall’altro, il travisamento dei fatti posti a base della decisione, con riferimento alla valutazione, in termini di assoluta necessità, di quella che era, esclusivamente, una possibilità rimessa alla valutazione dell’Amministrazione e, comunque, ancora da definire nei suoi esatti contenuti.

Col terzo motivo le ricorrenti hanno dedotto la mancata comunicazione del preavviso di rigetto.

Col quarto motivo le ricorrenti hanno dedotto la violazione dei principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e P.A., attesa la pluriennale interlocuzione per la realizzazione della rotatoria, bruscamente e ingiustificatamente interrotta dal Comune, senza alcuna effettiva interlocuzione, invece dovuta.

Col quinto motivo le ricorrenti hanno dedotto la violazione del PAC One More s.r.l. sul rilievo che il diniego impugnato si porrebbe in evidente contrasto con le sue specifiche previsioni relative all’accesso al lotto.

11. Il primo motivo è fondato.

La questione oggetto di esame attiene all’individuazione dell’organo comunale competente ad adottare il provvedimento di diniego sull’istanza presentata ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 50/2016 per la realizzazione di un’opera pubblica realizzata a spese del privato e, in particolare, quale sia la competenza per la valutazione, per come nel caso di specie effettuata, prevista al secondo comma del predetto articolo secondo il quale “ l’amministrazione, prima della stipula della convenzione, valuta che il progetto di fattibilità delle opere da eseguire con l'indicazione del tempo massimo in cui devono essere completate e lo schema dei relativi contratti di appalto presentati dalla controparte siano rispondenti alla realizzazione delle opere pubbliche di cui al comma 1” e, indi, all’interesse pubblico.

La soluzione richiede, nel caso di specie - essendo la relativa istanza rivolta al Comune di Reana del Rojale -, un’interpretazione sistematica delle disposizioni del d.lgs. n. 267/2000 che disciplinano appunto il riparto di competenze tra gli organi dell’ente locale.

11.1. L’art. 48, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000 attribuisce alla Giunta comunale il compimento di tutti gli atti rientranti, ai sensi dell’art. 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non ricadano nelle competenze del Sindaco.

L’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000, a sua volta, distingue in modo netto tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo, spettanti agli organi di governo, e funzioni di gestione, attribuite ai dirigenti, ai quali competono tutti i compiti gestionali, compresa l’adozione degli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, salvo che si tratti di atti ricompresi nella sfera dell’indirizzo e del controllo politico-amministrativo.

Il criterio discretivo è dunque rappresentato dalla natura dell’atto: se esso si traduce in un’attività tecnica, esecutiva o istruttoria, rientra nella competenza gestionale; se, invece, implica una valutazione discrezionale in ordine alla cura dell’interesse pubblico e incide sulle scelte programmatiche dell’ente, esso appartiene alla sfera dell’indirizzo politico-amministrativo. In questo secondo caso, se non c’è una norma che individua espressamente la competenza sindacale o consiliare, la competenza è della Giunta.

11.2. Applicando tali coordinate al caso di specie, emerge che il provvedimento impugnato non si limita a una verifica tecnico-economica della proposta progettuale, ma contiene una valutazione sostanziale circa la sussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera che, per le anzidette ragioni, spetta alla Giunta comunale.

Nel denegare l’istanza delle ricorrenti – sul presupposto che, ai fini della realizzazione del progetto, “ potrebbe essere necessario ricorrere ad una convenzione nella forma dell’uso pubblico per i tratti stradali ritenuti funzionali al soddisfacimento delle relazioni di pubblica utilità ” – il Sindaco e il Segretario comunale hanno espresso una valutazione complessiva sull’opportunità e sulla rispondenza all’interesse pubblico dell’intervento.

Tale apprezzamento non ha all’evidenza natura meramente gestionale né si esaurisce in un’attività istruttoria, ma incide direttamente sull’indirizzo politico-amministrativo e sulle scelte pianificatorie dell’ente, peraltro sotto alcuni aspetti già operate dal Consiglio comunale. Infatti, quello proposto è un intervento già previsto dagli strumenti urbanistici comunali (sebbene diversamente localizzato) e già oggetto, per quanto in una precedente fase storica, di approvazione progettuale proprio da parte della Giunta comunale.

Ne consegue che la competenza ad assumere una simile determinazione spettava alla Giunta comunale, ai sensi dell’art. 48 del d.lgs. n. 267/2000, quale organo titolare delle funzioni di governo non riservate al Consiglio o al Sindaco.

11.3. Nessuna disposizione normativa attribuisce, infatti, al Sindaco, in via monocratica, il potere di adottare un provvedimento di tal genere; né, si ripete, tale competenza può essere ricondotta alle funzioni del Segretario comunale, il quale svolge compiti di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa, ma non è titolare di autonomi poteri decisori in materia di indirizzo politico-amministrativo.

Nel caso concreto, peraltro, il Sindaco e il Segretario comunale non si sono limitati a valutazioni di tipo preliminare o istruttorie (ed. esempio relative all’incompletezza della documentazione o all’inesattezza della procedura seguita), ma hanno di fatto a monte precluso il prosieguo dell’intero iter procedimentale, riservandosi il potere di valutare, in via esclusiva e definitiva, la sussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione del progetto.

11.4. Non può essere poi condivisa la tesi difensiva dell’amministrazione secondo cui la competenza del Sindaco e del Segretario comunale dovrebbe ritenersi legittima in assenza di un espresso divieto normativo.

Come s’è visto, l’individuazione dell’organo competente non avviene in negativo, verificando l’inesistenza di un divieto, bensì in positivo, accertando quale sia, secondo la legge, l’organo cui è attribuito il potere di adottare il provvedimento: la competenza amministrativa è, infatti, di stretta attribuzione normativa.

11.5. Parimenti irrilevanti – in tema di competenza - risultano le circostanze dedotte dall’Amministrazione circa il fatto che l’istanza ex art. 20 del d.lgs. n. 50/2016 fosse indirizzata dai privati stessi al Sindaco e che le ricorrenti non abbiano formulato riserve quando il Segretario comunale ha comunicato, in prima battuta, lo svolgimento di approfondimenti istruttori (cfr. la nota del primo settembre 2022).

Si ripete infatti che la competenza degli organi comunali è stabilita e distribuita ex lege e non può essere determinata né dalla volontà dei privati che all’Amministrazione si rivolgono né dai comportamenti concludenti delle parti. Qualora l’istanza sia rivolta ad un organo incompetente, spetta infatti all’amministrazione trasmetterla all’organo competente ex lege , senza che l’errore del richiedente possa radicare una competenza altrimenti insussistente.

11.6. Alla luce delle considerazioni che precedono, il provvedimento impugnato risulta affetto da incompetenza, con conseguente illegittimità della nota del 17 novembre 2022, che deve essere pertanto annullata. Con la precisazione che, qualora dall’esame del progetto, risultasse la necessità di precedere ad una variante urbanistica, l’organo comunale competente di quel parallelo e comunque autonomo procedimento andrà individuato secondo le regole sue proprie.

12. L’accoglimento del primo motivo di ricorso comporta l’assorbimento delle ulteriori censure dedotte, secondo il principio affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5/2015.

13. I motivi aggiunti, peraltro espressamente proposti per mera “ prudenza difensiva ” (cfr. pag. 3 della memoria delle ricorrenti del 21 settembre 2024), sono invece inammissibili per carenza d’interesse.

La nota del 30 maggio 2024 a firma della responsabile della Divisione Esercizio della FVG Strade ha all’evidenza carattere meramente istruttorio e non è immediatamente lesiva della posizione giuridica delle ricorrenti, perché non costituisce un atto definitivo espressivo della posizione dell’Amministrazione.

Si tratta in effetti del solo parere tecnico di fattibilità ed esecutività fornito dall’ente regionale nel quale vengono solamente espresse – all’interno di un più ampio iter procedimentale ancora in corso – semplici osservazioni e indicazioni sul prosieguo dell’attività amministrativa autorizzatoria.

A comprova è in questo senso la stessa difesa attorea che, nel proporre l’impugnativa, ha dedotto con riferimento alla nota del 30 maggio 2025 di FVG Strade, che si tratta “ di un parere assunto nell’ambito di incontri preliminari al possibile avvio di un formale procedimento amministrativo o al possibile riavvio del procedimento amministrativo sub iudice ” e che l’impugnazione è stata motivata dalla strategia difensiva di “ prevenire strumentali eccezioni in ordine al consolidarsi dei contenuti in esso espressi ”.

14. Dalle considerazioni che precedono consegue l’accoglimento del ricorso e l’annullamento della nota comunale impugnata per incompetenza. I motivi aggiunti sono invece dichiarati inammissibili per carenza d’interesse.

Le spese di lite, per la novità di alcune questioni esaminate, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così provvede:

- accoglie il ricorso introduttivo del giudizio e, per l’effetto, annulla la nota prot. n. 0012588 del 17 novembre 2022, a firma del Sindaco e del Segretario Comunale di Reana del Rojale;

- dichiara i motivi aggiunti inammissibili per carenza d’interesse.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

AN CO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN CO	Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO