Pubblicato il 03/06/2025

N. 01906/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02409/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2409 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Cristina Carnielli, Francesco Versaci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Versaci in Milano, via Bigli 19;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini, Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in Milano, via della Guastalla 6;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Max Diego Benedetti, Giuseppe Raffaelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Max Diego Benedetti in Milano, via Flavio Baracchini, 1;

per l'annullamento

della ordinanza-ingiunzione di ripristino stato dei luoghi legittimato del Dirigente dell''Unità Servizi Tecnici Generali - Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE del Comune di Milano prot. -OMISSIS- del 15 settembre 2023;

di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, conseguenziale o comunque connesso, ivi compresi i verbali dei sopralluoghi effettuati e gli atti e rapporti istruttori interni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Milano e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il dott. Luigi Rossetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Nel 2010 i ricorrenti, Sigg. -OMISSIS- e -OMISSIS-, acquistavano l’unità immobiliare ad uso abitazione situata al piano I dello stabile condominiale in Milano via -OMISSIS-, con annessa autorimessa situata al piano terreno dello stesso stabile, catastalmente individuata al foglio XXX -particella XXX -sub X-cat. -OMISSIS-. Trattasi di autorimessa non posta sulla pubblica via, ma situata al piano terra dello stabile condominiale, con ingresso dal cortile interno, in posizione confinante con altra unità immobiliare. Essa è destinata, da tempo, anche a deposito, con superficie di circa 16 mq, chiusa su tutti i lati e munita di cancello automatico in ferro.

L’unità immobiliare confinante appartiene alla sig.ra -OMISSIS- che ha presentato esposto in data 11.04.2023 al Comune di Milano, dal quale è originato il procedimento di verifica edilizia. Nello stesso si rappresentava che, da accertamenti presso il Comune, il manufatto non risulterebbe negli atti di fabbrica, che ivi prevedono uno spazio aperto, né nell’estratto di mappa del 1950, né nell’archivio storico valido fino al 1966. La tavola allegata del PRG, in vigore dal 1953 al 1980, indicherebbe uno spazio aperto. Si aggiungeva, inoltre, che il 28.02.2020 il Condominio di via -OMISSIS- avrebbe censito un bene identificato al numero 723 quale porzione di cortile al piano terra nel lato opposto al corpo centrale di via -OMISSIS-, a riprova che l’area in cui insiste il box sarebbe in origine lo spazio occupato destinato a cortile comune. In conclusione, il manufatto non risulterebbe essere supportato da alcun titolo edilizio. L’ubicazione del box, sostanzialmente in aderenza alla proprietà della -OMISSIS-, violerebbe le distanze previste dal DM 1444/68.

Il competente Comando di PL Municipio 5 del SUE, dopo aver effettuato un sopralluogo in data 10 giugno 2022, redigeva in data 17 giugno 2022 una nota riepilogativa in ordine alla situazione rilevata e alla documentazione prodotta dai ricorrenti.

Solo in data 4 luglio 2023 l’Ufficio del SUE comunicava ai ricorrenti l’avvio del procedimento di verifica della legittimità del box oggetto di esposto. L’avvio del procedimento avveniva solo a seguito della notifica al Comune di Milano del ricorso per silenzio inadempimento, presentato dalla sig.ra -OMISSIS-.

Veniva effettuato sopralluogo in data 25.07.2023.

L’Ufficio esaminava le planimetrie catastali risalenti al 1939, fornite dagli stessi ricorrenti, e gli atti di fabbrica -OMISSIS--Licenza Edilizia atti PG -OMISSIS-, acquisiti in copia fotostatica dalla Biblioteca Trivulziana; L.A. in atti PG -OMISSIS- acquisiti in copia digitale dall’archivio civico di Cittadella degli archivi .

In ragione di quanto sopra, il Comune giunge alla conclusione che il manufatto, così come rilevato nel sopralluogo e destinato a box auto, non risulta legittimato da titolo edilizio.

In data 15.09.2023 viene adottato provvedimento Prot. -OMISSIS-, notificato ai ricorrenti in data 18.09.2023, con cui si ordina alla proprietà di “ ripristinare la situazione legittimata, demolendo la soletta di copertura in laterizio e ferro entro il termine perentorio di giorni 90 (novanta) dalla notifica della presente. Dell’avvenuto ripristino dovrà essere data comunicazione all’ufficio scrivente allegando documentazione fotografica. In difetto di regolarizzazione entro il termine sopra concesso, saranno adottati i provvedimenti previsti dalla normativa in materia ”

Con ricorso, munito d’istanza cautelare, notificato in data 15.11.2023 al Comune di Milano e regolarmente depositato, i ricorrenti impugnano tutti gli atti in epigrafe meglio precisati, deducendo i seguenti motivi di censura:

I) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONEDEGLI ARTT.9BIS,23,23BIS,27,33E 36E 37DEL D.P.R.6GIUGNO 2001N.380S.M.I.NONCHÉ DELL’ART.9DELLALEGGE 24MARZO 1989N.122S.M.I.(LEGGE TOGNOLI)IN RELAZIONE AGLI ARTT. 1, 2 E 3 DELLA LEGGE 7AGOSTO 1990N.241S.M.I.VIOLAZIONE DELL’ART.31DELLA LEGGE 17AGOSTO 1942N.1150(L.U.F.).IN RELAZIONE AGLI ARTT.1,2 E 3 DELLA LEGGE 7AGOSTO 1990N.241S.M.I.VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO DEL PRIVATO.DIFETTO DI ISTRUTTORIA E CARENZA DI MOTIVAZIONE.ECCESSO DI POTERE PEREVIDENTE SPROPORZIONE DELLA SANZIONE IRROGATA,ERRONEITÀ MANIFESTA,CARENZA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO,CONTRADDITTORIETÀ.

II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.31DEL D.P.R.6GIUGNO 2001N.380S.M.I.E DEGLI ARTT.1,2E 3DELLA LEGGE 7AGOSTO 1990N.241S.M.I.ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE,DIFETTO DI ISTRUTTORIA ED ILLOGICITÀ MANIFESTA

In data 12.12.2023 si costituisce il Comune di Milano, con atto di mera forma, chiedendo di respingere l’istanza cautelare e dichiarare il ricorso inammissibile, irricevibile, improcedibile e comunque respingerlo in quanto infondato, con vittoria di spese.

In data 21.12.2023 si costituisce la sig.ra -OMISSIS-, chiedendo che il ricorso, unitamente all’istanza cautelare, siano respinti siccome inammissibili, improcedibili e comunque infondati in fatto e in diritto, con vittoria di spese.

In data 05.01.2024 il Comune di Milano e la sig.ra -OMISSIS- provvedono ad integrare le proprie argomentazioni difensive mediante deposito di memoria cautelare.

Con ordinanza n. 18 del 09.01.2024 questo Tribunale accoglie l’istanza cautelare e fissa udienza pubblica per la data dell’11.03.2025.

In vista dell’udienza di discussione le parti si scambiano memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.

All’udienza dell’11.03.2025 l’affare passa in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di ricorso, i ricorrenti osservano che la costruzione dell’autorimessa sarebbe molto risalente, almeno all’anno 1939, come risulta dalla documentazione catastale esibita all’amministrazione procedente. Trattandosi di manufatto edificato in data anteriore al 1967, assumerebbe rilievo dirimente l’art. 31 della Legge 17 agosto 1942 n.1150. Solo con tale disposizione, difatti, sarebbe stato introdotto l’obbligo di preventiva acquisizione del titolo edilizio.

Premesso quanto sopra, prima del 1942 non sarebbe stato necessario alcun titolo, soprattutto per gli immobili pertinenziali, come l’autorimessa in esame.

Inoltre, nel caso concreto, l’esistenza del box sarebbe annoverata nel catasto edilizio del 1939, mentre il titolo edilizio dell’intero stabile risale al 1907. La costruzione della soletta, pertanto, sarebbe intervenuta tra l’anno di edificazione e il 1939, sulla base di atti pianificatori succedutisi in tale frangente temporale (“Piano Pavia-Masera”, “Piano Albertini”). Di tale indagine non vi sarebbe traccia nell’attività istruttoria compiuta dagli uffici comunali.

L’autorimessa in esame, inoltre, sarebbe legittima per effetto dell’art. 9, comma 1, della Legge 122/89 s.m.i.(cd. “Legge Tognoli”) che attribuirebbe ai proprietari di immobili la possibilità di realizzare parcheggi da destinare a pertinenza di singole unità immobiliari in locali siti al piano terreno di fabbricati esistenti, e ciò “ ... anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizia vigenti ”.

Inoltre, nel caso in esame assumerebbe rilievo fondamentale il principio dell’affidamento: il decorso di ottanta anni dal 1939 imporrebbe all’ente comunale di fornire al provvedimento gravato un’adeguata motivazione sull’interesse pubblico attuale al ripristino dei luoghi, tenendo conto della concreta dimensione dell’abuso (soletta) per il quale la sanzione demolitoria risulterebbe del tutto spropositata.

Una motivazione congrua e ragionevole del provvedimento gravato avrebbe dovuto tenere conto, in particolare, della risalenza dell’asserito abuso (anni 1907/1939), del quadro normativo dell’epoca (comunque ante1942) e di quello successivo (Legge 122/89), nonché della documentazione esibita dai ricorrenti (rogiti e catasto), che confermerebbero, in ogni caso, la loro assoluta buona fede e la notorietà del manufatto da parte della P.A.

Inoltre, il provvedimento gravato sarebbe viziato da difetto di istruttoria poiché risulterebbe carente di un adeguato accertamento del presupposto provvedimentale, dato dalla necessità del previo titolo abilitativo a legittimazione dell’intervento edilizio sanzionato.

La censura è, nel complesso, infondata.

Va innanzitutto rilevato che il segmento temporale di edificazione dell’autorimessa in contestazione è sicuramente da ricomprendersi nel periodo che va dal 1907 al 1939.

Difatti, l’immobile principale, al cui servizio è destinata l’autorimessa, è munito di titolo edilizio ed è stato edificato nel 1907. L’esistenza dell’autorimessa, invece, risulta comprovata, quantomeno, dal 1939, stante la scheda catastale con relativa planimetria.

Posto quanto sopra, la legittimità dell’autorimessa va necessariamente valutata sia tenendo conto della sussistenza di un titolo edilizio legittimante l’immobile principale, sia della circostanza che, come correttamente evidenziato dalla difesa comunale, dall’ 01.08.1921, per la città di Milano, era in vigore un regolamento edilizio che all’articolo 1 prescriveva, sull’intero territorio comunale, l’obbligo di denuncia delle opere edilizie, al fine del rilascio del nulla osta alla relativa esecuzione. Si tratta di disposizione regolamentare che, alla stregua del principio iura VI CU , deve, in ogni caso, essere considerata dal Collegio.

Su tali presupposti, in capo ai ricorrenti incombeva l’onere di dimostrare l’edificazione del manufatto prima dell'istituzione del regime amministrativo che richiede l'autorizzazione edilizia (o qualunque altro titolo legittimante), o la sua esenzione. Nessun difetto istruttorio è dato riscontrare nell’iter procedimentale sfociato nell’ordine di ripristino. Solo i privati, infatti, sono in grado di fornire prove incontrovertibili, quali atti, documenti o altri elementi probatori, in grado di confermare in modo inequivocabile la data di costruzione del manufatto contestato e la sua consistenza edilizia. In tal senso, costituisce principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa che sia «onere dei destinatari dell’ingiunzione dimostrare la risalenza del fabbricato non incombendo sul comune alcun onere istruttorio in tale senso» (Cons. Stato, VI, 11 novembre 2024, n. 8978), in quanto «solo il privato può fornire (in quanto ordinariamente ne dispone e dunque in applicazione del principio di vicinanza della prova) inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione degli interventi (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 8 novembre 2023, n. 9612)» ( ex multis , Cons. Stato, VII, 2 aprile 2024, n. 2990), anche per dimostrare «la consistenza originaria dell'immobile abusivo» (Cons. Stato, VI, 29 dicembre 2023, n. 11300).

Nella fattispecie in esame, il provvedimento di demolizione ha correttamente rilevato che “ la documentazione catastale del sub X del 1939 scheda n 7319/1939 (convalidata con scheda n. 5691/1978), individua che la porzione di immobile è stata registrata al catasto come autorimessa ma non ne legittima l'attuale consistenza edilizia ”. Ciò poiché non risulta comprovata l’esatta data di realizzazione del manufatto e, quindi, che lo stesso sia stato realizzato “ in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio ”, ai sensi dell’art. 9bis comma 1bis d.P.R. 380/2001. Rispetto a quest’ultimo profilo va indubbiamente considerata la vigenza, dalla data dell’01.08.1921, della richiamata prescrizione regolamentare impositiva del nulla osta all’esecuzione delle opere edilizie. Come confermato dalla Corte Costituzionale, “ prima della legge n. 1150 del 1942, la necessità di un titolo abilitativo edilizio veniva, a ben vedere, disposta anche da altre fonti ” e “ l’obbligo di previa autorizzazione alla costruzione poteva essere disposto dal regolamento edilizio comunale, emanato in esecuzione della potestà regolamentare attribuita ai comuni nella materia edilizia dai testi unici della legge comunale e provinciale susseguitisi nel tempo: regio decreto 10 febbraio 1889, n. 5921 (Che approva il testo unico della legge comunale e provinciale), regio decreto 21 maggio 1908, n. 269 (Che approva l’annesso testo unico della legge comunale e provinciale), regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148 (È approvato l’annesso nuovo testo unico della legge comunale e provinciale) ”. Peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha più volte evidenziato l’assoggettamento alle misure sanzionatorie delle costruzioni realizzate in assenza del titolo edilizio, anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione, ove l’obbligo fosse stato previsto dai regolamenti edilizi comunali (in tal senso cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 8 luglio 2008, n. 5141; Consiglio di Stato, sez. VI, 7 agosto 2015, n. 3899 e 5 gennaio 2015, n. 13).

Rispetto a tale quadro normativo e fattuale, i ricorrenti avrebbero dovuto fornire precisa prova dell’assenza dell’obbligo di preventiva acquisizione di una qualche forma di assenso amministrativo all’edificazione dell’autorimessa o, comunque, elementi di prova che consentono con certezza di escludere l’abusività dell’opera contestata. Solo su tale presupposto la documentazione catastale avrebbe consentito un’attestazione semplificata dello stato legittimo, come richiesto dai ricorrenti.

L’assenza di tale prova e la sussistenza di un titolo abilitativo relativo all’immobile principale, verosimilmente antecedente all’edificazione dell’autorimessa, rappresentano chiari indici di un preesistente potere comunale di pianificazione e controllo edilizio, rimarcato attraverso il richiamato regolamento edilizio del 1921.

Né l’autorimessa potrebbe dirsi legittimata, come invoca parte ricorrente, dall’applicazione della l’art. 9, comma 1, della Legge 122/89 s.m.i.(cd. “Legge Tognoli”). Tale disposizione così prevede: “ I proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti. […] ”.

La consolidata giurisprudenza interpreta l’art. 9 della L. n. 122/89 nel senso che la costruzione di parcheggi, da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, nel sottosuolo degli immobili o nei locali siti al piano terreno, può avvenire con autorizzazione in deroga alla vigente disciplina urbanistica. La previsione, tuttavia, non esonera dalla preventiva acquisizione del titolo abilitativo.

Quanto all’invocato affidamento ingeneratosi in capo ai ricorrenti, che, secondo la prospettazione di parte ricorrente, imporrebbe un onere motivazionale particolarmente rafforzato alla base dell’atto gravato, il Collegio osserva che il consolidato indirizzo giurisprudenziale, in presenza di violazioni edilizie, sancisce l'irrilevanza sia del tempo in cui è stato commesso l'abuso con riferimento al momento in cui la P.A. ha adottato la doverosa misura sanzionatoria, sia della estraneità del proprietario del bene alla realizzazione delle opere contestate dall'amministrazione. Infatti, pur in presenza delle suddette circostanze, l'ente territoriale non è obbligato a fornire una particolare motivazione sulle ragioni di pubblico interesse, che giustifichino l'adozione dell'ordine di demolizione: " Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso neanche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino "(Adunanza Plenaria n.9 del 2017). Nessun rilievo, pertanto, in tale frangente possono assumere la dimensione dell’abuso o la buona fede degli attuali proprietari. Trattandosi di attività vincolata, l’impianto motivazionale del provvedimento di ripristino risulta sufficientemente esplicitato attraverso il richiamo agli esiti del sopralluogo effettuato dall’ufficio tecnico, all’esame degli atti di fabbrica dell’edificio principale e all’esame della documentazione catastale inviata dai ricorrenti. L’iter procedimentale è coerentemente sfociato nell’accertamento dell’assenza del titolo edilizio (esistente, come già evidenziato, solo per l’immobile principale sin dal 1907) e nell’inidoneità della documentazione catastale a comprovarne lo stato legittimo.

Con il secondo motivo di ricorso, si lamenta che i ricorrenti non sarebbero affatto individuabili come responsabili della presunta abusiva realizzazione del box, o meglio della soletta di copertura dello stesso. Essi, allo stato, rivestirebbero il ruolo di proprietari incolpevoli dell’abuso realizzato già in epoca antecedente alla seconda guerra mondiale.

Secondo l’insegnamento giurisprudenziale, osserva ancora parte ricorrente, il proprietario incolpevole di un’opera edilizia abusiva edificata da altri, che voglia sfuggire all'effetto sanzionatorio della demolizione o dell'acquisizione come effetto della inottemperanza all'ordine di demolizione(ex art. 31 TUE), deve provare di aver intrapreso iniziative che, oltre a rendere palese la sua estraneità all'abuso, siano anche idonee a costringere il responsabile dell'attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi nei sensi e nei modi richiesti dall'autorità amministrativa.

Nel caso in esame, i ricorrenti avrebbero scoperto dell’esistenza di una pretesa abusività dell’autorimessa de qua , acquistata nel 2010, solo nel momento in cui il Comune si è attivato in sede di sopralluogo nel 2022, in seguito all’esposto della proprietaria confinante.

In ragione di quanto sopra, i sigg. -OMISSIS- e -OMISSIS-, come emerge dalla documentazione in atti, si confermerebbero certamente quali proprietari “estranei” al compimento dell’opera asseritamente abusiva in questione. Di conseguenza, gli stessi rivestirebbero una posizione del tutto neutra rispetto alle sanzioni, previste dal TUE.

La censura è infondata.

L’individuazione del destinatario dell’ordinanza di demolizione presuppone un accertamento in ordine alla titolarità del potere di disporre il ripristino, indipendentemente da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene. L’estraneità all’ abuso può rilevare laddove la disciplina normativa preveda la comminatoria di una misura sanzionatoria avente carattere meramente afflittivo, come, ad esempio, avviene per l’acquisizione gratuita e per la sanzione pecuniaria.

La rimessione in pristino non integra una sanzione in senso tecnico: si tratta di un provvedimento che cura in via diretta l’interesse pubblico determinando la rimozione dell’abuso edilizio.

Si tratta, invero, di una misura avente natura reale, prescinde dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile e trova, pertanto, applicazione anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da poter assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato . (Ad. plen., Sentenza n. 9 del 17 ottobre 2017).

Sulla base di quanto sopra rilevato, l’ordinanza di demolizione risulta correttamente adottata nei confronti dei ricorrenti, quali proprietari dell’autorimessa.

Il ricorso, pertanto, è complessivamente da respingere.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

Luigi Rossetti, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Rossetti	Maria Ada Russo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.