Pubblicato il 23/06/2025

N. 12232/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12200/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12200 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
VA AD S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di San Basilio n. 61;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gianluigi Pellegrino in Roma, corso del Rinascimento n.11;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo,

del provvedimento del GSE prot. n. GSE/P10023381 del 15.9.2021, ivi inclusi i relativi allegati 1, A, B C, D, E, notificato in pari data, recante decadenza dal diritto agli incentivi di cui al DM 16 febbraio 2016;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4 aprile 2022:

del provvedimento prot. n. GSE/P20220003924 del 11.2.2022 notificato in pari data recante richiesta di restituzione degli incentivi;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2025 il dott. Giacomo Nappi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con un primo ricorso la VA AD s.r.l. impugna il provvedimento del GSE prot. n. GSE/P10023381 del 15.9.2021, ivi inclusi i relativi allegati 1, A, B C, D, E, che ha determinato la decadenza dagli incentivi.

2. Tra il 3.01.2017 e il 13.04.2018 l’odierna ricorrente presentava al GSE n. 87 richieste di concessione incentivi per altrettanti interventi di installazione di collettori solari termici (tipologia 2.C) realizzati a favore di soggetti privati. Le richieste venivano rigettate dal Gestore per criticità legate, fra l’altro, al mancato rispetto dei requisiti dei contratti di servizi energia (CSE) sottoscritti con i soggetti ammessi.

3. Con istanze avanzate tra il 20.11.2017 e il 15.05.2018 VA AD chiedeva nuovamente al GSE di accedere agli incentivi di cui al Conto termico 2.0 per i medesimi interventi di installazione di n. 87 collettori solari termici (tipologia 2.C) realizzati a favore dei medesimi 87 soggetti privati. Tali richieste venivano inizialmente ammesse sulla base delle autodichiarazioni trasmesse dall’impresa ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000.

4. Con provvedimento 26.02.2021 prot. n. GSE/P20210005250 il GSE avviava un procedimento di controllo invitando la parte a trasmettere per ciascuna pratica oggetto di verifica idonea documentazione.

5. Con nota 24.03.2021 la ricorrente presentava deduzioni ritenute insufficienti dal Gestore e non trasmetteva la documentazione richiesta.

6. Con provvedimento GSE/P20210023381 del 15.09.2021, il Gestore disponeva la decadenza dal diritto agli incentivi avendo rilevato la sussistenza di violazioni rilevanti di cui all’art. 14, co. 3 del D.M. 16.02.2016 e del paragrafo 2.9 delle Regole Applicative.

7. La società ricorrente impugna detto provvedimento con un primo ricorso introduttivo deducendo le seguenti ragioni:

I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42, COMMA 3, DEL D.LGS. N. 28/2011 E DELL’ART. 21 NONIES DELLA L. N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 46 E 47 DEL DPR N. 445/2000 in quanto non sarebbe stato rispettato il termine previsto dalla legge per l’esercizio del potere di autotutela/decadenza;

II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6, COMMA 3, DEL D.M. DEL 16.2.2016 E CAP. 6.1 DELLE REGOLE APPLICATIVE– ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 46 E 47 DEL DPR N. 445/2000 poiché il GSE avrebbe errato nell’individuazione della data di ultimazione dei lavori;

III) SULL’ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO IN RELAZIONE AI MOTIVI DI RIGETTO DELLE PRATICHE DI CUI ALL’ALL. B – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6, COMMA 3, DEL D.M. DEL 16.2.2016 E DELLE REGOLE APPLICATIVE, IN PARTICOLARE DEL CAP. 6.1 - ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE – DIFETTO DI MOTIVAZIONE - – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 46 E 47 DEL DPR N. 445/2000 in quanto il GSE avrebbe erroneamente qualificato l’attività di smontaggio e rimontaggio degli impianti come attività di manutenzione straordinaria e non come nuovi lavori;

IV) SULL’ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO IN RELAZIONE AI MOTIVI DI RIGETTO DELLE PRATICHE DI CUI ALL’ALL. A - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10 BIS DELLA L. N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6, COMMA 3, DEL D.M. DEL 16.2.2016 E CAP. 6.1 DELLE REGOLE APPLICATIVE - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42, COMMA 3, DEL D.LGS. N. 28/2011 E DELL’ART. 21 NONIES DELLA L.N. 241/1990 – DIFETTO DI MOTIVAZIONE - – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 46 E 47 DEL DPR N. 445/2000 in virtù del mancato invio del preavviso di rigetto prima dell’adozione del provvedimento di decadenza dagli incentivi;

V) SULL’ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO IN RELAZIONE AI MOTIVI DI RIGETTO DELLE PRATICHE DI CUI ALL’ALL. C E D - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10 BIS DELLA L. N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6, COMMA 3, DEL D.M. DEL 16.2.2016 E DEL CAP. 6.1 DELLE REGOLE APPLICATIVE - ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42, COMMA 3, DEL D.LGS. N. 28/2011 E DELL’ART. 21 NONIES DELLA L.N. 241/1990 in quanto non sarebbe stato oggetto di istruttoria il difetto delle CIL per alcune delle 87 pratiche/richieste inviate;

VI) ANCORA SULL’ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO IN RELAZIONE AI MOTIVI DI RIGETTO DELLE PRATICHE DI CUI ALL’ALL. B E ALL’ALL. E - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10 BIS DELLA L. N. 241/1990– ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA in quanto il GSE non avrebbe valutato la possibilità di procedere alla decurtazione in luogo della decadenza tout court dagli incentivi.

8. Il 30.11.2021 si costituiva il GSE e con memoria depositata il 14.12.2021 confutava le argomentazioni avversarie.

9. Il 4.04.2022, il ricorrente presentava motivi aggiunti (impropri) avverso il provvedimento prot. n. GSE/P20220003924 del 11.2.2022 notificato in pari data (con il quale il gestore chiedeva la restituzione della cifra di euro 130.159,98) per illegittimità derivata, riproponendo tutte le doglianze già svolte nel ricorso principale e chiedendo contestualmente in via cautelare la sospensione della sua efficacia.

10. Alla Camera di consiglio dell’11.05.2022 il Collegio rigettava la richiesta di sospensiva.

11. Le parti, infine, depositavano ulteriori memorie a sostegno delle ragioni già espresse.

12. All’udienza del 14.05.2025 il ricorso veniva discusso e trattenuto in decisione.

13. Il ricorso principale e quello per motivi aggiunti sono infondati e, pertanto, vanno respinti.

14. Il primo motivo di ricorso è infondato.

14.1. In ordine al denunziato scorretto esercizio del potere di autotutela/decadenza, va premesso che - contrariamente alla prospettazione del ricorrente - la novella apportata all’art. 42 d.lgs. 28/2011 dall’art. 56 D.L. 76/2020, conv. modif. L. 120/2020 non ha natura di norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva (cfr., tra le ultime, T.A.R. Lazio, Sez. V stralcio, 3 febbraio 2025, n. 2526; T.A.R. Lazio, Sez. V-ter, 10 febbraio 2025, n. 2961).

14.2. Come questa Sezione ha osservato in più occasioni (T.A.R. Lazio, Sez. III- ter , 9 dicembre 2024, n. 22190; T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 16 gennaio 2025, n. 772; T.A.R. Lazio, Sez. III- ter , 24 febbraio 2025, nn. 3999 e 4005; T.A.R. Lazio, Sez. III- ter , 18 marzo 2025, n. 5527), « la giurisprudenza del Consiglio di Stato è chiara nell’affermare che la disciplina ex art. 21 nonies l. n. 241 del 1990 che stabilisce un termine di 18 mesi per l’annullamento d’ufficio del provvedimento amministrativo trovi applicazione rispetto ai soli provvedimenti di primo grado adottati successivamente all’ingresso in vigore della legge n. 124 del 2015, che ha introdotto tale disposizione; per i provvedimenti anteriori il suddetto termine trova invece applicazione con decorso a far data dall’ingresso in vigore della norma (Cons. Stato, n. 3787 del 2020; id. n. 1987 del 2020;id. 3462 del 2017, n. 250) » (Cons. Stato, Sez. V, 26 febbraio 2024, n. 1854).

14.3. Il limite temporale all’esercizio del potere del GSE di cui all’art. 42 d.lgs. 28/2011 è stato introdotto dall’art. 56 D.L. 76/2020, conv. modif. L. 120/2020, in vigore dal 17 luglio 2020 (mentre, antecedentemente, tale limite non sussisteva e il Gestore poteva prescinderne: cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 aprile 2025, n. 3499): dunque, in applicazione del richiamato principio giurisprudenziale, è da tale data che decorre il termine relativamente ai provvedimenti adottati prima della medesima data (come nel caso di specie, risalendo al 2011 il provvedimento di ammissione agli incentivi). D’altra parte, « il termine di diciotto mesi ivi può iniziare a decorrere solo dalla data di entrata in vigore del d.l. n. 76/2020 (17 luglio 2020) non potendo applicarsi retroattivamente “nel senso di computare anche il tempo decorso anteriormente all’entrata in vigore della legge (…), atteso che tale esegesi, oltre a porsi in contrasto con il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi), finirebbe per limitare in maniera eccessiva ed irragionevole l’esercizio del potere di autotutela amministrativa. Si arriverebbe infatti all’irragionevole conseguenza per cui, con riguardo ai provvedimenti adottati diciotto mesi prima dell’entrata in vigore della nuova norma, l’annullamento d’ufficio sarebbe, per ciò solo, precluso” (così Cons. Stato, VI, 13 luglio 2017, n. 3462; in termini, tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 19 gennaio 2017, n. 250)» (T.A.R. Lazio, Sez. III- ter , 20 novembre 2024, nn. 20820 e 20821).

14.4. Il termine di cui all’art. 21- nonies L. 241/1990 è stato, poi, ridotto a dodici mesi dall’art. 63, D.L. 77/2021, conv. modif. L. 108/2021, in vigore dal 1 giugno 2021: sempre in applicazione del medesimo principio giurisprudenziale, il “nuovo” termine di dodici mesi trova applicazione in caso di provvedimenti di primo grado adottati successivamente all’entrata in vigore della novella (dovendosene escludere un’applicazione retroattiva), mentre per quelli emessi in data anteriore continua a trovare applicazione, ratione temporis , il “vecchio” termine di diciotto mesi.

Dunque, riepilogativamente, si devono distinguere tre diverse situazioni:

a) provvedimenti di primo grado adottati fino al 17 luglio 2020 : si applica il termine di diciotto mesi, decorrenti da tale data;

b) provvedimenti di primo grado adottati fra il 18 luglio 2020 e il 31 maggio 2021 : si applica il termine di diciotto mesi, decorrenti dall’adozione del provvedimento;

c) provvedimenti di primo grado adottati a partire dal 1 giugno 2021 : si applica il termine di dodici mesi, decorrenti anche in questo caso dall’adozione del provvedimento.

14.5. La fattispecie in esame, come si è detto, rientra nell’ipotesi sub a), sicché i provvedimenti decadenziali avrebbero dovuto essere adottati entro il 17 gennaio 2022: termine che il GSE ha all’evidenza rispettato.

14.6. Alla luce di quanto esposto, il GSE è intervenuto con i provvedimenti di II grado rispettando i limiti temporali ratione temporis operanti.

15. Il secondo motivo di ricorso è infondato.

15.1. La data di ultimazione dei lavori, la cui definizione univoca è requisito indispensabile per l’accesso agli incentivi, così come disposto dall’art 6 comma 3 del D.M. 2016, deve essere individuata, secondo la normativa applicabile, in quella di effettuazione dell’intervento e non, come vorrebbe sostenere parte ricorrente nella data della loro asseverazione. Secondo l’articolo del decreto richiamato “ la domanda di cui al comma 1 è presentata entro 60 giorni dalla data di conclusione dell'intervento ” senza menzionare neanche indirettamente la data dell’asseverazione.

15.2. Inoltre ai sensi dell’art. 6, paragarafo 1, primo periodo delle regole applicative del D.M. 16.2.2016 “ per data di conclusione dei lavori dell’intervento si intende la data di effettuazione dell’intervento o di ultimazione dei lavori, e delle attività correlate, per i quali sono state sostenute le spese ammissibili agli incentivi ai sensi dell’articolo 5 del Decreto ”. Il comma 2 dello stesso paragrafo specifica, togliendo definitivamente valore di ultimazione all’asseverazione che “ la data di conclusione dell’intervento deve essere univocamente individuata nell’asseverazione di conformità al progetto delle opere realizzate, rilasciata dal tecnico abilitato o dal direttore lavori, obbligatoria ai sensi dell’art. 8, comma 2 del D.Lgs. 192/05; oppure attraverso una dichiarazione del Soggetto Responsabile nei casi indicati nelle presenti Regole ”.

15.2.1. Infine il paragrafo 6.2. delle medesime regole applicative, in relazione al contenuto dell’asseverazione richiede che il tecnico abilitato deve riportare nell’asseverazione, tra le altre cose, “ la data di conclusione dell’intervento ”

15.3. Questi riferimenti normativi dimostrano, evidentemente, che nell’asseverazione deve essere riportata la data in cui i lavori sono stati ultimati per consentire di computare il (e verificare il rispetto del) termine entro il quale richiedere gli incentivi. Ciò nega, definitivamente, all’intervento dell’asseverazione valore determinante ai fini dell’individuazione della fine dei lavori, né, a ben vedere, è possibile attribuire valore determinante, come in realtà vorrebbe il ricorrente, alla dichiarazione del legale rappresentante della società.

16. Il terzo, il quinto e il sesto motivo di ricorso sono infondati e possono essere trattati congiuntamente vista la loro sostanziale connessione.

16.1. Non vi è prova che il ricorrente abbia effettuato un nuovo intervento consistente nello smontaggio e nel rimontaggio, nello stesso luogo e nella stessa posizione, dei pannelli già precedentemente installati nel 2017.

Al paragrafo 5.10.5. delle regole applicative tra la documentazione da allegare vi sono anche le fotografie “ con un numero minimo di 6 foto riportanti: (i) vista di dettaglio del pannello solare installato; (ii) vista di dettaglio della targa dei collettori solari e/o degli impianti solari termici prefabbricati installati; (iii) vista di dettaglio del bollitore; (iv) vista d’insieme del campo solare in fase di installazione; (v) vista d’insieme del campo solare realizzato; (vi) le valvole termostatiche o del sistema di regolazione modulante della portata, ove previste ”.

16.2. Il ricorrente nelle successive interlocuzioni con il GSE ha allegato le stesse fotografie presentate nel 2016-2017 in occasione della costruzione degli impianti per i quali veniva escluso dagli incentivi, abilmente ritagliate al fine di far scomparire le date della loro effettuazione. La ricorrente ha provato a ricondurre l’accaduto a una “mera leggerezza”. In realtà risulta evidente che la ricorrente, in virtù di questo espediente, abbia voluto eludere la prova del fatto che non vi sia stata alcuna nuova costruzione (smontaggio e nuovo rimontaggio) degli impianti ma solo l’attivazione di una nuova richiesta di incentivi a fronte di un impianto rimasto inalterato rispetto al passato. A nulla rileva la trasmissione (e il deposito) di nuove richieste CIL, non solo perché la prova dell’invio (e dell’accettazione) non risulta trasmessa per tempo al Gestore ma anche perché assolutamente ininfluenti ai fini della dimostrazione dei nuovi lavori di installazione necessari per accedere ai contributi, a fronte di numerosi elementi convergenti in senso contrario.

16.3. Per quanto riguarda infatti l’ iter autorizzativo per la realizzazione degli interventi, la società ha trasmesso al GSE le comunicazioni inizio lavori (CIL) per le 75 pratiche elencate nell’Allegato C sulle 87 pratiche oggetto di attività di controllo. In merito a tali comunicazioni, in virtù della necessaria collaborazione fra amministrazioni pubbliche ed enti locali prevista dall’articolo 42 del D.lgs. 28/2011, il GSE ha interloquito con gli enti competenti al fine di accertare:

- la presenza delle comunicazioni fornite dalla ricorrente presso gli archivi comunali;

- la corrispondenza tra i dati specificati nelle comunicazioni fornite da controparte e quelli contenuti nella documentazione reperibile presso gli archivi comunali (data di presentazione, riferimenti catastali, dati anagrafici dei soggetti indicati, dati tecnici degli impianti installati, etc.);

- se gli interventi potessero considerarsi debitamente autorizzati;

- se l’intervento fosse stato realizzato in toto o parzialmente ai fini dell’assolvimento dell’obbligo normativo di cui all’art. 11 del D.lgs. 14 28/2011.

16.3.1. A seguito di tale interlocuzione è emerso che le comunicazioni trasmesse per le 11 pratiche elencate nell’Allegato D del provvedimento impugnato non hanno trovato riscontro con quanto disponibile presso archivi comunali, con ciò configurandosi una violazione rilevante di cui al paragrafo 2.9 delle regole applicative, ovvero la presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi.

16.4. Risulta evidente, allora, che il GSE avendo riscontrato l’omessa trasmissione di documentazione richiesta nel corso del procedimento di controllo e, quindi, non solo una incompleta, ma anche non veritiera (e artificiosa) rappresentazione dei fatti ha correttamente ravvisato una grave violazione idonea a giustificare il provvedimento di decadenza.

17. Il quarto motivo di ricorso è infondato.

17.1. La procedura di decadenza contestata non impone il previo invio del preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge sul procedimento amministrativo. Tale istituto, infatti, è riservato ai procedimenti ad iniziativa di parte come chiaramente evincibile dall’ incipit dell’articolo (“ Nei procedimenti ad istanza di parte …..”), ai quali non appartiene quello il cui esito in tale sede si contesta. Inoltre, il GSE ha inviato al ricorrente la “ Comunicazione di avvio del procedimento di controllo ” (GSE/P20210005250) il 26.02.2021 e, successivamente, ha inviato una serie di richieste documentali volte a sollecitare il deposito di atti e documenti necessari per esercitare il potere di verifica e controllo, esitato con il provvedimento di decadenza impugnato. Ciò dimostra che il ricorrente, in disparte la non operatività, nel caso de quo dell’art. 10 bis della legge sul procedimento amministrativo è stato prima correttamente reso edotto dell’avvio del procedimento di verifica e controllo e dopo invitato dal Gestore a partecipare all’istruttoria con plurime richieste di esibizione.

17.2. La ratio della disciplina prevista (dall’articolo citato) è quella di evitare decisioni a sorpresa e garantire che tutte le ragioni dell’istante siano prese in esame, prima che la p.a. decida definitivamente; esigenza che non ricorre nei procedimenti di verifica e controllo (Tar Lazio, sentenza n. 2961/2025). Del resto, rammentato che le garanzie procedimentali sono poste a protezione di interessi concreti, giova osservare che la vicenda amministrativa per cui è causa è stata complessivamente caratterizzata da un serrato contraddittorio tra le parti, durante il quale, alla ricorrente sono state richieste più volte le integrazioni documentali la cui omissione (o falsa rappresentazione) ha indotto il GSE a procedere con provvedimento di decadenza (cfr. Tar Lazio, sez. III ter , 3.12.2024, n. 21696)” (cfr. TAR Roma n. 5485/2925).

18. Il ricorso per motivi aggiunti, infine, va rigettato per le stesse motivazioni sopra rassegnate avendo il ricorrente riproposto le medesime censure (a sostegno dell’invalidità derivata) già inserite nel ricorso principale (avverso il provvedimento presupposto) all’esclusivo fine di contestare la quantificazione degli incentivi percepiti e da restituire all’amministrazione (provvedimento presupponente).

19. Le spese seguono il principio di soccombenza e si liquidano nell’ammontare indicato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna il ricorrente alla refusione, in favore del GSE, delle spese di lite, che liquida in € 3.000,00 (tremila/00 euro) oltre accessori di legge, se e nella misura in cui siano dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

Giacomo Nappi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giacomo Nappi	Raffaele Tuccillo

IL SEGRETARIO