Pubblicato il 07/07/2025

N. 05111/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01333/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1333 del 2025, proposto da Ap Consulting Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Liguori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AS Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Rajola Pescarini, Amneris Irace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Poligrafica F.Lli Ariello Editori S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessio Raiola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del diniego espresso, comunicato a mezzo pec in data 17.02.2025, Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud - Prot. 0044545/u del 17/02/2025 16.31 Registrato da: Uoc Acquisizione Beni E Servizi, sull’istanza di accesso agli atti trasmessa ai sensi degli artt. 22 e ss. L. 241/1990 in data 11.12.2024 a mezzo PEC dalla Ricorrente alla Azienda Sanitaria Locale di Napoli 3 sud, per aver accesso a tutta la documentazione meglio indicata nell’istanza medesima con particolare riferimento alla posizione della Ricorrente

- accertare e dichiarare il diritto del ricorrente di accedere, ai sensi degli artt. 22 ss. l. 241/1990, agli atti e documenti richiesti con l’istanza di accesso in data 11.12.2024 e, per l’effetto, ordinare alla ASL Napoli 3 Sud l’esibizione ed il rilascio di tutti gli atti e documenti richiesti con la predetta istanza di accesso, sussistendone i presupposti di legge

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Poligrafica F.Lli Ariello Editori S.a.s. e dell’ AS Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 la dott.ssa Alessandra Vallefuoco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente ha impugnato il diniego di accesso dell’ASL Napoli Sud 3 per la documentazione richiesta e, precisamente,

( Nota della ASL NA 3 SUD prot. 0234210 del 26/11/2021 per l'esecuzione anticipata della fornitura;

( Ordini NSO della ASL NA/3 SUD e relative fatture;

( Elenco delle attrezzature con relativa presa d'atto delle consegne per le multifunzioni inviate alla ASL NA/3 SUD;

( DDT di consegna delle multifunzioni dedicate alla scannerizzazione per la ASL Napoli.

( Ordini degli Uffici Richiesti dall’AS Napoli 3 Sud

( DDT (Documenti Di Trasporto) dell’AS Napoli 3 Sud.

( Comunicazione avvio esecuzione del servizio;

( Relazioni periodiche esecuzione servizio;

( Fatture emesse dalla POLIGRAFICA F.LLI ARIELLO EDITORI S.A.S. dalla data di attivazione del servizio e fino alla data odierna;

( Quietanze di pagamento di tutte le fatture emesse dalla POLIGRAFICA F.LLI ARIELLO EDITORI S.A.S. dalla data di attivazione del servizio e fino alla data odierna;

( certificazione completa di avvenuto collaudo dei servizi oggetto dell’appalto;

( tutte le verifiche del DEC e le autorizzazioni del Direttore afferenti l’espletamento del servizio oggetto della presente richiesta;

( tutti i report elaborati, i report di gestione dei ticket e le analisi dei dati CED sui flussi;

( l’elenco dettagliato e analitico delle attrezzature hardware e dei dispositivi di tracciamento utilizzati;

( elenco di tutte le attrezzature acquistate e utilizzate nella gestione dei servizi.

Espone in fatto che per la partecipazione alla procedura per l’affidamento in un unico lotto funzionale, della progettazione, messa in opera e gestione in full-service di un centro unico logistico digital print in outsourcing per l'AS ER e l'AS Napoli 3 Sud, la ricorrente e la controinteressata, quest’ultima in RTI con G.S.M. (Gestione Servizi Multiservice), avevano stipulato in data 25.02.2021 un contratto per la fornitura di un servizio di consulenza e fornitura di un sistema gestionale informatico (SIMA) dedicato alla gestione dei servizi oggetto di gara, completo di consulenza, assistenza, manutenzione e licenza d’uso per la gestione dei servizi.

Le parti prevedevano che l’attivazione del contratto sarebbe stata condizionata all’aggiudicazione della gara in favore del RTI e alla sottoscrizione del Contratto con l’Ente Appaltante, ma a seguito dell’aggiudicazione dell’appalto per l’importo complessivo di Euro 10.383.664,61 la controinteressata avrebbe avviato autonomamente i servizi di cui alla detta procedura di gara, senza darne notizia alla AP Consulting Service e alla mandante, e senza corrispondere quanto dovuto a titolo di canone mensile. Con accordo transattivo del 20.102023, dunque, veniva disposta la modifica soggettiva del RTI, che veniva ridotto ad un solo soggetto, ovvero la Poligrafica Ariello, che avrebbe provveduto all’integrale pagamento del canone pattuito con la AP CONSULTING per l’importo complessivo pattuito nel contratto del 25.02.2021, liberando la G.S.M. In particolare la controinteressata, nell’accordo sottoscritto, si impegnava al pagamento delle rate del canone per l’utilizzo del software gestionale a far data dal 30 novembre 2023 sino all’1 dicembre 2028, così come pattuito all’art. 6 dello stesso contratto di fornitura, in rate di pari importo di € 6.750,00 oltre iva per un totale complessivo di € 405.000,00, ovvero veniva fatto salvo il diritto della ricorrente di ottenere in ogni caso l’integrale pagamento del canone per tutto il periodo compreso tra il 30 novembre 2023 ed il 1° dicembre 2028.

A causa del mancato pagamento delle predette somme la ricorrente ha ottenuto l’emissione di apposita ingiunzione di pagamento, a cui ha fatto opposizione la controinteressata che ha chiesto, inoltre, il ristoro dei danni patiti e degli ulteriori costi sopportati conseguenti alla non corretta funzionalità e corrispondenza del SIMA al progetto tecnico.

Al fine della costituzione nel predetto giudizio la ricorrete ha chiesto, mediante una prima istanza di accesso gli atti, la documentazione attestante l’avvio dell’erogazione dei servizi compresi nel canone di noleggio. Ha impugnato il silenzio formatosi su tale richiesta e, successivamente, ha impugnato, con il ricorso di cui in oggetto, il diniego espresso del 17.02.2025 dell’amministrazione, motivato sull’assunto che la richiesta di accesso sarebbe stata diretta ad un controllo generalizzato della pubblica amministrazione, atteso che gli atti richiesti sarebbero stati estranei alla procedura di gara, al procedimento di affidamento ed alla fase esecutiva del contratto.

La ricorrente, allora, ha impugnato tale diniego articolando i seguenti motivi di diritto:

1) Violazione degli artt. 1 e 2, l. 241/1990. violazione dei principi di celerità, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa; violazione degli art. 22, 23, 24 e 113 Cost. violazione e falsa applicazione dell’art 22, l. 241/1990. violazione del diritto di difesa e di effettività della tutela giurisdizionale. violazione dei principi di imparzialità, trasparenza, ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa. eccesso di potere per manifesta contraddittorietà.

Secondo parte ricorrente, con il diniego all’accesso agli atti richiesto, l’ASL vanificherebbe la possibilità di un esercizio pieno e completo del diritto di difesa, ai sensi dell’art. 22, L. 241/1990, impedendo alla parte ricorrente medesima di acquisire dati necessari ad articolare le proprie deduzioni difensive nel procedimento n. 4344/2024 davanti al Tribunale di Torre Annunziata, rispetto al quale sarebbe palese la presenza di un interesse diretto, concreto ed attuale ad ottenere copia della documentazione degli atti richiesti. Gli stessi, infatti, rappresenterebbero tutta la documentazione relativa all’esecuzione del servizio da parte della Poligrafica Ariello e, quindi, alla regolarità dell’esecuzione del servizio e dell’incasso del canone nel quale è ricompreso anche l’utilizzo dei software gestionali e le relative licenze d’uso. La documentazione richiesta avrebbe lo specifico scopo, dunque, di confutare le affermazioni della controinteressata che asserirebbe che il software SIMA, oggetto del contratto del 25.02.2021, non sarebbe correttamente funzionante o, comunque, non corrispondente alla progettazione tecnica, e alla richiesta di risarcimento di danni per € 383.972,60, per la mancata fornitura e/o non corretto funzionamento/conformità del sistema SIMA. La verifica della corretta esecuzione dei servizi e, quindi, del pagamento degli stessi da parte della stazione appaltante in favore della Poligrafica Flli. Ariello Editori sas, confermerebbe anche la conformità e corrispondenza all’offerta tecnica del SIMA o, comunque, in caso di non conformità, dimostrerebbe che la stessa non sarebbe da attribuire alla ricorrente, bensì al fornitore del SIMA IS BR SR (che la ricorrente intende chiamare in giudizio a garanzia) con il quale la ricorrente ha sottoscritto, in data 10.03.2021, apposito contratto per la realizzazione, per conto della stessa ricorrente, il sistema gestionale informatico dedicato alla gestione dei servizi oggetto della detta procedura gara.

Le doglianze dell’Amministrazione, che impedirebbe l’accesso sul presupposto che i documenti richiesti ineriscano aspetti gestionali e contabili e, quindi, non possano incidere sulla procedura di gara e sulla illegittimità dell’aggiudicazione, sarebbero del tutto inconferenti, in quanto la documentazione viene richiesta non per dimostrare vizi nella procedura di gara o nell’aggiudicazione, ma per essere prodotta in un giudizio al fine di dimostrare la corretta esecuzione del servizio stesso e l’avvenuto pagamento di quanto oggetto dei servizi.

Non si sarebbe, pertanto, innanzi né ad una richiesta esplorativa, né tanto meno a una forma di controllo generalizzato dell’attività amministrativa dell’Ente, di talché il diniego sarebbe ingiustificato.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 22, 24 e 25 l. 241/90 e 9, D.P.R. 184/2006. violazione dell’art. 3, l. 241/90 e difetto assoluto di motivazione sotto altro profilo. difetto di istruttoria.

Secondo la ricorrente, il diniego non poteva nemmeno essere motivato in relazione alle esigenze di salvaguardia degli interessi indicati dall'art. 24, comma 2, L. 241/1990, secondo i criteri delineati dal D.P.R. n. 184/2006, in quanto, nel caso di specie, gli stessi non sarebbero sussistenti. E, comunque, il comma 7 dell’art. 24 prevede che, nei casi in cui si sia in presenza di atti astrattamente sottratti all'accesso sulla base dei regolamenti attuativi, deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici, circostanza verificatasi nel caso di specie.

2. Le parti resistenti si sono ritualmente costituite depositando documentazione.

3. L’ASL Napoli 3 Sud, con memoria del 28.04.2025, ha controdedotto alle censure di parte ricorrente, chiedendo, nel merito, il rigetto del ricorso in quanto infondato.

4. Con memoria del 2.05.2025, la controinteressata ha resistito alle censure di parte ricorrente, eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del gravame in quanto gli atti e i documenti richiesti non sarebbero stati necessari a controdedurre alle difese di Poligrafica nel giudizio civile istaurato a seguito di opposizione, atteso che le difese dell’opposta ricorrente erano già state processualmente cristallizzate. Inoltre la gara per la quale la ricorrente rivendicava le somme oggetto di contestazione dinanzi al giudice ordinario, era stata indetta dall’AS ER (amministrazione capofila) e i documenti richiesti, dunque, erano detenuti congiuntamente da entrambe le SS.AA. Il ricorso, pertanto, andava notificato a entrambe le AA.SS.LL., non solo alla ASL Napoli 3 Sud come avvenuto nel caso in esame. Ha chiesto, nel merito, il rigetto del gravame in quanto infondato.

5. Con memoria di replica dell’8.05.2025 la ricorrente ha insistito sulle proprie richieste, prendendo posizione sulla censura di inammissibilità e chiedendo l’accoglimento del gravame.

6. Alla camera di consiglio del 20 maggio 2025, in vista della quale la controinteressata ha depositato ulteriore memoria di replica, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’eccezione di inammissibilità del gravame per mancata notifica del ricorso ad entrambe le Amministrazioni detentrici della documentazione è infondata.

1.1. Infatti, in caso di atti adottati da più amministrazioni, la giurisprudenza ha chiarito che la notifica deve essere effettuata solo all’amministrazione che ha formalmente adottato l’atto, anche se altre amministrazioni hanno partecipato al procedimento. Nel caso di specie la ASL ER era l’Amministrazione capofila della procedura d’appalto di cui la controinteressata è risultata aggiudicataria, ma sia la determinazione sulla richiesta di accesso sia la documentazione richiesta con la stessa erano, evidentemente, nella disponibilità della ASL Napoli 3 Sud, che, infatti ha emanato l’atto di diniego all’accesso, oggetto del presente ricorso che, dunque, correttamente è stato notificato alla ASL Napoli 3 Sud.

2. Venendo alla disamina del merito del ricorso, lo stesso è fondato.

2.1 La ricorrente, con l’istanza di cui in discorso, ha chiesto l’ostensione di una serie di documenti sul presupposto che gli stessi fossero necessari alla propria difesa nel giudizio civile di cui al Rg. n. 4344/2024 del Tribunale di Torre Annunziata.

L’esigenza difensiva nascerebbe dal fatto che in detto procedimento si controverterebbe sulla mancata corresponsione alla ricorrente del canone da parte della controinteressata, giustificata da quest’ultima con una inesatta esecuzione della prestazione da parte della ricorrente (fornitura di un sistema software per l’esecuzione dell’appalto) rispetto alla quale la controinteressata medesima ha avanzato anche una richiesta di risarcimento danni.

L’Amministrazione ha opposto all’istanza della ricorrente il diniego basato sulla motivazione per cui “ la documentazione richiesta risulta estranea alla procedura d’appalto…riferendosi, di fatto, ad aspetti che esulano dal procedimento di affidamento e dalla fase esecutiva del contratto… i documenti richiesti afferiscono ad aspetti gestionali e contrattuali tra privati e, pertanto, tale richiesta atti afferisce a profili estranei alla procedura di gara… La giurisprudenza amministrativa ha espresso l’impossibilità di richiedere l’acceso agli atti finalizzato ad utilizzi esplorativi o per l’ottenimento di documenti non pertinenti alla logica di trasparenza che governa la fase di gara. ”

Tali motivazioni, tuttavia, non appaiono conferenti al caso di specie e, pertanto, non sono idonee ad impedire l’acceso agli atti richiesta dalla ricorrente.

2.2. Per quanto concerne l’accesso difensivo, non può che richiamarsi l'Adunanza Plenaria n. 4 del 18 marzo 2021, per cui, ai fini del bilanciamento tra il diritto di accesso difensivo, preordinato all'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale in senso lato, e la tutela della riservatezza (nella specie, cd. finanziaria ed economica), secondo la previsione dell'art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990, trova applicazione il criterio generale della "necessità" ai fini della "cura" e della "difesa" di un proprio interesse giuridico, ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza, ma escludendo che sia sufficiente nell'istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul "nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare".

La giurisprudenza ha, quindi, ribadito che “ per l'accesso difensivo devono sussistere un interesse ostensivo diretto, concreto ed attuale alla cura in giudizio di determinate fattispecie, un collegamento certo tra atti richiesti e difese anche da apprestare (Consiglio di Stato, Sez. VII, 21 marzo 2024, n. 2773; Sez. IV, 22 novembre 2022, n. 10277), in quanto, l'ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., n. 4/2021). ” (Consiglio di Stato sez. II, 24.01.2025, n.537).

Le affermazioni della stazione appaltante che motivano il diniego sul presupposto che non vi sarebbero esigenze difensive collegate alla procedura di appalto e che, dunque, gli atti richiesti, attenendo alla fase esecutiva, non sarebbero estensibili alla ricorrente non tiene adeguatamente conto del fatto che l’esigenza difensiva rappresentata dalla ricorrente non è collegata alla legittimità della procedura di appalto e di aggiudicazione, ma rileva in relazione ai rapporti che dalla stessa derivano tra Stazione Appaltante e aggiudicataria, al fine di provare che la stessa si starebbe avvalendo regolarmente del software e che, pertanto, non potrebbe ritenere configurato nessun inadempimento e non potrebbe avanzare, pertanto, nessuna conseguente richiesta di risarcimento.

Sotto tale profilo non può ritenersi che l’istanza sia esplorativa e mirante ad un controllo generalizzato dell’operato dell’Amministrazione, in quanto la specificità dei documenti richiesti supporta l’esigenza difensiva che la ricorrente ha esplicito nel ricorso de quo e che è alla base della richiesta di cui in discorso.

Non rilevano, peraltro, nemmeno esigenze di tutela di segreti industriali e commerciali, nel caso di specie, a cui la giurisprudenza connette un’esigenza di puntuale analisi degli opposti interessi, in quanto gli atti richiesti non sembrano contenere dati riservati e, comunque, sugli stessi nulla ha precisato la controinteressata, affermando, genericamente, che “la richiesta di accesso coltivata dalla istante ha ad oggetto atti che, come innanzi precisato, governano interessi di soggetti terzi (la ASL) cui si correlano esigenze di riservatezza” (p. 34 diniego controinteressato, deposito del 17.04.2025).

Inoltre la controinteressata afferma che la ricorrente avrebbe espresso genericamente le motivazioni sottese alla richiesta di accesso e che, in particolare, esse facessero riferimento ad una generica esigenza di costituzione in giudizio. Dall’esame della richiesta di accesso gli atti del 12.12.2024, tuttavia, si evince che le esigenze di difesa erano state specificamente rappresentate, con la precisazione che l’accesso era preordinato ad ottenere la documentazione al fine di poter validamente controdedurre alle difese poste in essere dalla controinteressata.

2.3. Nel caso in questione, dunque, la pretesa conoscitiva azionata dalla ricorrente è funzionale alla tutela in giudizio della ricorrente medesima. L' istanza di accesso è, infatti, formulata dalla ricorrente con riferimento alla documentazione richiamata in atti, che mirerebbe a dimostrare la regolare esecuzione dell’appalto da parte della controinteressata e, conseguentemente, l’utilizzo da parte della stessa del software fornito dalla ricorrente per l’esecuzione dell’appalto. Di qui l’interesse diretto, concreto e attuale alla conoscenza degli atti richiesti, indipendentemente dalla istanza di acquisizione probatoria ex art. 210 c.p.a. avanzata nel contenzioso civile dalla ricorrente, attesa l’autonomia e indipendenza dei due strumenti di acquisizione della documentazione (cfr. T.A.R. , Roma , sez. II , 08.03.2023 , n. 3848)

3. Per tutto quanto premesso, dunque, l'istanza di accesso è fondata, e va accolta. L’Amministrazione dovrà consentire la visione e l'estrazione di copia dei documenti di cui in epigrafe, come da richiesta della ricorrente, nel termine di giorni trenta dalla comunicazione o, se anteriore, notificazione della presente sentenza.

4. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e ordina all’Amministrazione di consentire l'accesso come da motivazione.

Condanna le parti resistenti al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese di giudizio, che si liquidano in complessivi € 1.500, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandra Vallefuoco	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO