Pubblicato il 23/02/2022

N. 00352/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00051/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 51 del 2020, proposto da
Sar.Mar. S.p.A., in proprio e nella sua qualità di mandataria dell’A.T.I. costituita con le Società COVECO Consorzio Veneto Cooperativo S.c.p.a., oggi Kostruttiva S.c.p.a., e AITECO Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Neri, Laura Poggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Luisa Londei, Francesco Zanlucchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Gestione Edifici Comunali – A.G.E.C., Santa Marta Societa’ Cooperativa, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

-del Decreto del Direttore dell’Unità Organizzativa Edilizia n. 158 del 14 novembre 2019, avente ad oggetto: “Programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile (D.M. Infrastrutture 26.03.2008, prot. n. 2295 – D.G.R. 22.07.2008 n. 2030). Operatore Impresa Sar.Mar. S.p.A. di Verona in qualità di capogruppo/mandataria dell’ATI “Recupero Passalacqua”. Programma costruttivo di complessivi n. 24 alloggi e relative opere di urbanizzazione, ubicato in Comune di Verona – Località “Veronetta” (ex caserme Santa Marta e Passalacqua) CUP: H34H10000050001. ID 2911902. Decadenza dal diritto al contributo e richiesta restituzione somme erogate in acconto”;

-di ogni altro atto comunque connesso per presupposizione o consequenzialità.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale:

-per l’accertamento, in via riconvenzionale, la debenza della somma di euro 4.500.000,00 da parte della società SAR.MAR spa nei confronti della Regione Veneto e per la condanna della stessa alla restituzione dell’importo sopra indicato con la corresponsione degli interessi legali dal momento dell’erogazione delle singole tranche al saldo; -in subordine, per l’accertamento del danno per illecito contrattuale per euro 4.500.000,00 subito dalla Regione e per la condanna della società SAR.MAR al pagamento dello stesso più interessi e rivalutazione

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Veneto e di Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 novembre 2021 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società Sar.Mar. S.p.A., in proprio e nella qualità di mandataria dell’ATI costituita con COVECO Consorzio Veneto Cooperativo S.c.p.a. (oggi Kostruttiva S.c.p.a.) e AITECO Costruzioni S.r.l., ha impugnato il provvedimento, meglio descritto in epigrafe, con cui la Regione Veneto ha disposto la decadenza della suddetta ATI dal diritto al contributo di euro 5.000.000,00 relativo al programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile denominato “ex caserme Santa Marta e Passalacqua”, con richiesta di restituzione delle somme erogate in acconto.

L’Amministrazione Regionale ha fondato il suddetto provvedimento di decadenza su un sostanziale inadempimento degli obblighi assunti dalla ricorrente nell’ambito di un programma di riqualificazione urbana.

In particolare, l’Amministrazione ha previamente richiamato i seguenti atti e obblighi posti a carico della ricorrente:

-il DM n. 2295 del 26.3.2008 con cui il Ministero delle infrastrutture ha attivato un programma denominato “ programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile ” finalizzato ad incrementare la disponibilità di alloggi da offrire in locazione, nonché a migliorare l’equipaggiamento infrastrutturale dei quartieri caratterizzati da condizioni di disagio abitativo mediante il co-finanziamento Stato-Regione-Comune; -la deliberazione di Giunta Regionale n. 2030 del 22.7.2008 con la quale è stato approvato il bando di concorso per la realizzazione di interventi nell’ambito del suddetto programma di riqualificazione urbana;

- l’obbligo, previsto dal D.M. 26.3.2008, sussistente in capo al beneficiario del contributo di assegnare in locazione gli alloggi realizzati a soggetti in possesso dei requisiti stabiliti dalla predetta di D.G.R. n. 2030/2008 ad un canone non superiore al 70% di quello concordato ai sensi dell’art. 2, comma 3, della legge n. 431/1998 e comunque non inferiore a quello stabilito dall’allora vigente normativa regionale in materia di edilizia residenziale pubblica;

- la convenzione quadro, stipulata in data 10.2.2012 tra Azienda gestione edifici comunali di Verona (di seguito solo “A.G.E.C.”), il Comune di Verona e la società Sar. Mar. S.p.A., mandataria di Aiteco Costruzioni srl, Soc. Coop San Michele e Pro.Imm Spa, con la quale, a fronte della cessione da parte del Comune di aree nell’ambito del Piano Urbanistico Attuativo di iniziativa pubblica, le imprese citate si sono impegnate a realizzare fabbricati ad uso abitativo e le relative opere di urbanizzazione;

-il Protocollo d’intesa per la realizzazione degli interventi di cui al programma di riqualificazione urbana, sottoscritto in data 2.8.2013 tra la Regione Veneto, il Comune di Verona e l’impresa Sar. Mar. Spa, quale capogruppo dell’ATI “Recupero Passalacqua”, comprendente i seguenti interventi: -edilizia sovvenzionata, 32 alloggi in locazione in regime di edilizia residenziale pubblica e opere di urbanizzazione dal costo complessivo di euro 8.678.966,30 (con finanziamento pubblico di euro 5.000.000,00), con soggetto attuatore il Comune di Verona; -edilizia agevolata, 24 alloggi in locazione a canone sostenibile e opere di urbanizzazione nel Comune di Verona, del costo complessivo di euro 10.116.455,09, con finanziamento pubblico di euro 5.000.000,00, con soggetto attuatore ATI “Recupero Passalacqua”;

-il decreto del Dirigente Regionale dell’Unità di Progetto Edilizia Abitativa n. 282 del 23.11.2013 con cui è stato concesso in via provvisoria a Sar. Mar. Spa il finanziamento di euro 5.000.000,00 e contestualmente erogato l’importo di euro 1.250.000,00 quale prima e seconda quota di finanziamento a seguito della presentazione della progettazione esecutiva e dell’avvio dei lavori del programma costruttivo di 24 alloggi e relative opere di urbanizzazione; i successivi decreti regionali di erogazione delle quote di finanziamento in base agli stati di avanzamento dei lavori (n. 108 del 28.9.2015 con il quale è stato erogato importo di euro 1.750.000,00 quale terza quota di finanziamento a seguito dell’avanzamento dei lavori al 50%; n. 212 del 15.11.2016 di erogazione dell’importo di euro 1.500.000,00 quale quarta quota di finanziamento a seguito dell’avanzamento dei lavori all’80%); decreto del Direttore dell’Unità Organizzativa Edilizia n. 37 del 15.4.2019 con cui è stato concesso in via definitiva a Sar. Mar. Spa il contributo di euro 5.000.000,00 per il predetto intervento di edilizia agevolata e disposto il pagamento della residua somma di euro 500.000,00 a titolo di saldo del contributo, saldo non effettuato attesa la necessità di esperire ulteriori approfondimenti ed accertamenti.

Tanto premesso, nel provvedimento gravato sono state evidenziate le seguenti circostanze:

-in data 13.2.2019 il Comune di Verona richiedeva alla Regione Veneto se una cessione in blocco del fabbricato fosse conforme agli accordi stipulati, specificando che la formula proposta dalla Società avrebbe comportato per gli inquilini il pagamento dell’intera quota dell’alloggio, nonché un canone di locazione di durata venticinquennale, possibilità non prevista dal bando regionale;

-in data 12.3.2019 perveniva all’Amministrazione regionale un esposto di un privato in cui si segnalava che un alloggio appartenente al complesso in questione era stato offerto in assegnazione contro il pagamento di una somma di circa 200.000,00 euro;

-in data 10.6.2019 Sar. Mar. Spa vendeva l’immobile ad una Società Cooperativa denominata “Santa Marta società cooperativa”, la quale dichiarava di conoscere e accettare gli obblighi originariamente previsti in capo al soggetto beneficiario;

-alcuni soci della Cooperativa, pur se ancora in attesa della verifica del possesso dei requisiti soggettivi necessari all’assegnazione, entravano negli alloggi a titolo di comodato gratuito;

-in data 18.10.2019 il Comune intimava alla Cooperativa e alla Sar. Mar. Spa di provvedere al deposito della documentazione non ancora trasmessa inerente i contratti di locazione che avrebbero dovuto essere stati stipulati con gli assegnatari, avviando contestualmente un procedimento per verificare il rispetto degli obblighi di cui alla Convenzione quadro.

Sulla base delle premesse sopra evidenziate, l’Amministrazione ha motivato il provvedimento sulla base dei seguenti rilievi:

-che le informazioni ed integrazioni acquisite dal beneficiario del finanziamento non hanno chiarito adeguatamente, né risolto le criticità in ordine alla modalità di concessione del godimento degli alloggi;

-che a seguito di verifica da parte del Comune e di A.G.E.C. è risultata la concessione di alcuni alloggi a soggetti privi, in tutto o in parte, dei requisiti necessari per procedersi all’assegnazione nei loro confronti (in tal senso nota A.G.E.C. del 10.9.2019);

-che l’acquisto dell’immobile da parte della cooperativa Santa Marta appare essere avvenuto con risorse finanziarie messe a disposizione dagli assegnatari per mezzo di mutui dagli stessi singolarmente contratti (in tal senso nota del 6.6.2019 della cooperativa inviata alla Sar. Mar. Spa);

-che a seguito di comunicazione di avvio del procedimento di decadenza del beneficio del finanziamento, l’A.T.I. ha evidenziato che la decadenza dal contributo avrebbe potuto avvenire unicamente per violazione dell’articolo 3 del Protocollo d’intesa;

-che tali controdeduzioni non possono essere accolte, dal momento che risulta applicabile l’art. 1453 c.c., poiché l’art. 1, comma 1, bis della L. n. 241/1990 prevede che “ la Pubblica Amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autorizzativa, agisce secondo le norme del diritto privato salvo che la legge disponga diversamente ”, inoltre, qualora il protocollo d’intesa fosse qualificato come accordo sostitutivo del provvedimento ai sensi dell’art. 11 della L. n. 241 del 1990, troverebbero in ogni caso applicazione i “ principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili ”;

-che art. 1406 c.c. prevede che ciascuna parte può sostituire a sé un terzo nei rapporti derivanti da un contratto con prestazioni corrispettive purché l’altra parte vi consenta, e che l’Amministrazione regionale non ha mai prestato detto consenso;

-che, pertanto, sussistono i presupposti per pronunciare la decadenza dal diritto al contributo e la richiesta di restituzione delle somme erogate in acconto per le motivazioni sopra esposte “ tutte riconducibili al sostanziale mancato rispetto da parte del beneficiario della destinazione da dare all’immobile, finalizzato unicamente alla locazione a canone agevolato a beneficio di soggetti non in grado di sostenere i prezzi proposti dal libero mercato (cfr. art.1, c.2 e art. 6, c.1, lett. E) del protocollo d’intesa del 02.08.2013, art. 5 dell’Allegato A alla D.G.R. n. 2030/2008, art. 2 del D.M. n. 2295/2008) ”.

La ricorrente, dopo un’ampia premessa in fatto in ordine ai punti salienti della vicenda in esame, con particolare riferimento alla avvenuta realizzazione dell’edificio nei tempi e secondo le modalità concordate, ha formulato in estrema sintesi le seguenti censure: “ 1. violazione degli artt. 8 e 3 del Protocollo d’intesa 2 agosto 2013: insussistenza dei presupposti per dichiarare la decadenza del finanziamento. eccesso di potere per sviamento ”; la decadenza del finanziamento sarebbe disciplinata dall’art. 8 del Protocollo d’intesa, secondo il quale è prevista unicamente in caso di mancato rispetto dei termini di attuazione dell’intervento fissati dall’art. 3, termini pienamente rispettati dal soggetto attuatore; in alcun altro atto regolativo della fattispecie (DM 26.03.2008, D.G.R. n. 2030/2008, Accordo di programma 23.03.2011, convenzione quadro 10.02.2012, decreti di concessione ed erogazione del contributo) sono previste ulteriori ipotesi di decadenza dal finanziamento; “ 2. violazione e falsa applicazione dell’art. 1453 del codice civile. eccesso di potere per erroneità dei presupposti e difetto assoluto di istruttoria. eccesso di potere e violazione di legge (art. 3 l. 241/90) per difetto di motivazione ”; sarebbe fuori luogo il richiamo all’art. 1453 c.c., atteso che l’impugnata decadenza sarebbe certamente un atto di natura autoritativa, per cui l’Amministrazione non avrebbe agito “secondo le norme del diritto privato”; in ogni caso, non sarebbe stato provato alcun inadempimento tale da giustificare l’applicazione della suddetta disposizione, non potendo integrare i relativi presupposti gli atti e i fatti richiamati nel provvedimento impugnato (nota del Comune di Verona del 13.2.2019; asserita inammissibilità della concessione degli alloggi “in godimento” anziché “in locazione”; asserito pagamento, da parte degli inquilini, dell’intera quota dell’alloggio; esposto di un privato in ordine ad un alloggio offerto per euro 200.000; asserito acquisto degli immobili avvenuto con ricorso degli assegnatari tramite la sottoscrizione di mutui; consegna di alcuni immobili a soci ancora in attesa della verifica dei requisiti soggettivi richiesti, ovvero asserita consegna a soggetti del tutto privi dei requisiti), con conseguente difetto istruttorio, anche tenendo conto dei documentati chiarimenti resi dalla ricorrente all’Amministrazione; “ 3. violazione e falsa applicazione dell’art. 1406 del codice civile. eccesso di potere per erroneità dei presupposti e difetto di istruttoria sotto altro profilo. eccesso di potere e violazione di legge (art. 3 l. 241/90) per difetto di motivazione sotto altro profilo ”; anche il richiamo all’art. 1406 c.c. sarebbe fuori luogo, non potendosi individuare alcun contratto a prestazioni corrispettive intercorrente tra Regione e l’A.T.I. “Recupero Passalacqua”, con sostituzione di quest’ultima senza consenso della Regione; inoltre, la cessione “in blocco” dei 24 alloggi era disciplinata dalla Convenzione quadro del 10.2.2012, di cui la Regione non era parte e, comunque, la cessione era stata previamente comunicata all’Amministrazione regionale, la quale non aveva fornito alcun riscontro; “ 4. carenza di legittimazione passiva dell’A.T.I. “Recupero Passalacqua” in relazione ai presunti inadempimenti dedotti nel provvedimento impugnato ”; in ogni caso, anche volendo ammettere la sussistenza dei presunti inadempimenti, si tratterebbe di fatti non imputabili all’A.T.I. “Recupero Passalacqua” bensì alla Cooperativa Santa Marta, la quale ha acquistato in blocco il fabbricato in questione ove sono stati realizzati i 24 alloggi di edilizia agevolata, accollandosi tutti i connessi obblighi convenzionali e di legge.

Con memoria meramente formale si è costituito in giudizio il Comune di Verona.

Regione Veneto si è costituita in giudizio con memoria di costituzione con ricorso incidentale contenente domanda riconvenzionale, puntualmente contestando le censure avversarie e chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza; con domanda riconvenzionale, l’Amministrazione ha chiesto, in via principale, la condanna della società ricorrente alla restituzione del contributo ricevuto pari ad euro 4.500.000,00 e, in via subordinata, la condanna della medesima al risarcimento di un danno per illecito contrattuale (violazione degli obblighi del Protocollo d’intesa) sempre per un importo pari ad euro 4.500.000,00.

In vista dell’udienza di discussione, le parti hanno depositato memorie difensive e di replica con cui hanno ribadito e ulteriormente specificato le rispettive conclusioni.

Alla Pubblica Udienza del 17 novembre 2021, il ricorso è stato trattenuto in decisione come da verbale di causa.

I primi tre motivi di ricorso, che possono essere esaminati unitamente essendo connessi sotto il profilo logico-giuridico- sono meritevoli di accoglimento nei termini di seguito precisati.

Pare opportuno, preliminarmente, evidenziare i passaggi più salienti che hanno caratterizzato la complessa vicenda oggetto di giudizio.

-con D.M. 26.3.2008 è stato attivato un programma innovativo in ambito urbano denominato “ programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile ”, finalizzato a incrementare la disponibilità di alloggi da offrire in locazione a canone sostenibile nonché a migliorare l’equipaggiamento infrastrutturale dei quartieri caratterizzate da condizioni di forte disagio abitativo; l’art. 6, che individua i contenuti edilizio-urbanistici del programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile, prescrive, tra l’altro, che gli alloggi realizzati o recuperati da operatori privati aperte “ andranno comunque locati a canone agevolato, che dovrà risultare non superiore al 70% del canone concordato calcolato ai sensi dell’art. 2, comma 3, della legge 9dicembre 1988, n. 431 e comunque non inferiore al canone di edilizia pubblica vigente in ciascuna regione e provincia autonoma, per una durata non inferiore a 25 anni ai sensi dell’art. 2, comma 285, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ”;

-con D.G.R. n. 2030 del 22.7.2008 è stato approvato il bando di concorso per la realizzazione del programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile, in attuazione del D.M. 26.3.2008, al fine di individuare i comuni del Veneto da incaricare della realizzazione degli interventi di edilizia residenziale delle opere di urbanizzazione necessari per incrementare la disponibilità di alloggi da offrire in locazione canone sostenibile; l’art. 5 individua i requisiti soggettivi degli assegnatari degli alloggi (art. 2 legge regionale n. 10/1996; reddito fiscalmente imponibile del nucleo familiare non superiore a euro 52.000,00; non essere in possesso di un alloggio adeguato nei termini ivi specificati; non aver beneficiato di alcun contributo e/o finanziamento agevolato concesso dallo Stato), specificando che agli stessi sarebbe stato applicato il canone di locazione previsto dall’art. 2 della legge regionale n. 10/1996; il successivo art.8 –recante “ modalità e procedure per l’individuazione dei programmi finanziabili ”- prescrive espressamente che “ a pena di decadenza del finanziamento, gli interventi finanziati devono pervenire: -alla fase di inizio dei lavori entro il termine perentorio di 270 giorni dalla data di ricevimento della avvenuta ammissione al finanziamento; -alla fase di ultimazione dei lavori entro il termine perentorio di tre anni dalla data del loro effettivo ”;

-a seguito dell’approvazione, da parte del Comune di Verona, di un P.U.A. di iniziativa pubblica per la riqualificazione delle aree delle ex caserme Passalacqua Santa Marta, l’A.G.E.C. (Azienda gestione edifici comunali di Verona) bandiva una gara pubblica per la realizzazione del complessivo intervento di riqualificazione, gara aggiudicata all’ATI capeggiata da Sar. Mar. Spa; con successivo decreto del Dirigente regionale della direzione edilizia abitativa n. 475/2010 era approvata la graduatoria degli interventi ammessi al finanziamento di cui ai provvedimenti sopra richiamati, tra i quali era ricompreso quello del Comune di Verona inerente interventi di riqualificazione dell’ex caserme Passalacqua Santa Marta;

-con Accordo di programma stipulato in data 23.3.2011 tra Regione Veneto e Ministero delle infrastrutture dei trasporti per la realizzazione degli interventi di cui al programma innovativo in ambito urbano denominato “ Programma di riqualificazione urbana per logica sostenibile ”, è stato stabilito, tra l’altro, il finanziamento complessivo (finanziamento statale e finanziamento regionale) di euro 10.000.000 in favore del Comune di Verona (art. 2); è stato individuato l’importo a carico del Ministero e a carico della Regione Veneto (art. 3); sono stati specificati i tempi di sottoscrizione degli accordi o delle convenzioni tra la Regione Veneto e ciascun comune ammesso ai finanziamenti, atti che avrebbero stabilito anche le modalità attuative dei singoli programmi di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile e le modalità di erogazione delle risorse pubbliche statali regionali (art. 4); è stato previsto, altresì, che la Regione Veneto, sulla base delle modalità indicate nei singoli accordi, avrebbe provveduto al trasferimento al soggetto attuatore beneficiario del co-finanziamento statale-regionale delle risorse spettanti;

-nella Convenzione quadro stipulata in data 20.2.2012 tra Comune di Verona, A.G.E.C. e Sar Mar. Spa (e alle società da essa rappresentate), inerente le obbligazioni delle parti per l’attuazione del Piano urbanistico attuativo di iniziativa pubblica per la realizzazione del programma complesso ex caserme Santa Marta Passalacqua, per quanto qui rileva, sono stati individuati gli interventi del Piano, gli obblighi delle parti e le aree cedute dal Comune, specificandosi, tra l’altro, che “ il soggetto attuatore si impegna, in via solidale e indivisibile, per sé ed aventi causa a qualsiasi titolo, a dare esecuzione al programma straordinario, adempiendo tutte le obbligazioni della presente convenzione, modi e nei termini previsti ” (art. 2); è stata prevista l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, cui il soggetto attuatore si è impegnato, in via solidale indivisibile, per sé e gli aventi causa a qualsiasi titolo (art. 3); è stato previsto l’impegno del soggetto attuatore, anche per gli aventi causa, ad applicare prezzi di cessione e canoni di locazione dell’unità minima residenziale convenzionate in conformità alle disposizioni della convenzione (art. 6); è stato stabilito che il soggetto attuatore, o gli aventi causa, preliminarmente all’alienazione o locazione delle unità residenziali, avrebbero sottoposto alla preventiva approvazione del competente Ufficio Comunale le planimetrie catastali di tutte le unità immobiliari con relative specifiche tecniche, evidenziandosi che “ per gli alloggi insistenti sull’ambito A –quello qui in rilievo - la cessione potrà essere comunque fatta anche a società o enti non aventi i requisiti a patto che si impegnino a locare gli alloggi secondo i requisiti previsti dall’allegato A della D.G.R. 2030 del 27 luglio 2008, fatti salvi gli obblighi previsti agli artt. 7-12 ”; sono stati, altresì, indicati i requisiti soggettivi degli assegnatari, sia quali acquirenti che locatari (art. 7); è stato disciplinato il trasferimento degli alloggi dopo la prima cessione/assegnazione di edilizia convenzionata (art. 9); è stato stabilito il canone di locazione, prevedendo, con riferimento agli alloggi insistenti nell’ambito A, che il medesimo sarebbe stato regolamentato in base al bando regionale di cui alla D.G.R. n. 2030/2008 (art. 10); è stata prevista la nullità dei patti che stabilivano prezzi di cessione e canone di locazione superiori a quelli indicati (art. 11); è stata stabilita a carico del soggetto attuatore l’applicazione di una sanzione pecuniaria per le ipotesi ivi specificatamente individuate (-difformità della costruzione rispetto al progetto; -inosservanza dei termini di inizio e ultimazione lavori; -violazione delle norme relative al prezzo di cessione o al canone di locazione);

-con Protocollo d’intesa sottoscritto in data 2.8.2013 tra Regione Veneto, Comune di Verona e Sar. Mar. Spa, quale capogruppo mandataria dell’ATI “Recupero Passalacqua”, per la definizione delle modalità attuative della realizzazione dell’intervento di cui al “ Programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile ” (D.M. 26.3.2008), come da Accordo di Programma Ministero/Regione del 23.3.2011, sono stati indicati gli interventi finanziari dei soggetti interessati (Ministero, Regione Veneto, Comune di Verona e soggetto attuatore - artt. 1 e 2); sono stati definiti i tempi di attuazione del progettato intervento (art. 3); sono state disciplinate le modalità di erogazione del finanziamento, da versarsi direttamente al soggetto attuatore, in base agli stati di avanzamento e fino al collaudo (art. 4); sono stati disciplinati i compiti del soggetto attuatore (a titolo esemplificativo: garantire il rispetto dei tempi, degli impegni e degli obblighi di cui al protocollo, richiedere alla Regione eventuali proroghe dei termini di attuazione degli interventi, avanzare eventuali proposte in ordine a modifiche dei programmi, riprogrammazione di risorse non utilizzate ovvero iniziative idonee a garantire l’attuazione degli interventi), tra cui anche quello di “ trasmettere alla Regione Veneto - Unità di progetto edilizia abitativa, i dati e la documentazione relativa all’applicazione dei criteri previsti dalla Giunta Regionale con deliberazione 22.7.2008, n. 2030, rivolti ad assicurare l’accesso agli alloggi alle categorie sociali in possesso dei requisiti soggettivi previsti al punto 5 dell’allegato “A” della suddetta deliberazione ” ed è stato espressamente previsto, per quanto qui in particolare rileva, che “ il mancato rispetto dei termini previsti dall’articolo 3 del presente Protocollo d’intesa, comporta la revoca dei finanziamenti concessi di cui al precedente articolo 1, salvo diverse disposizioni da parte del Ministero delle infrastrutture dei trasporti della Regione Veneto ” (art. 8);

-con decreto n. 283 del 28.11.2013, il Dirigente Regionale dell’Unità di Progetto Edilizia Abitativa, accertato il rispetto delle prescrizioni di cui al Protocollo d’intesa, giusta la documentazione trasmessa da A.G.E.C. e dalla ricorrente, nonché lo stato di avanzamento del programma finanziato, ha concesso in via provvisoria all’impresa Sar. Mar. Spa, quale capogruppo mandataria dell’ATI “Recupero Passalacqua”, il finanziamento di euro 5.000.000,00, per la realizzazione di un programma costruttivo di n. 24 alloggi e relative opere di urbanizzazione del Comune di Verona, nonché ha disposto di erogare importo di euro 1.250.000,00 quale prima tranche del finanziamento provvisoriamente concesso; con successivo decreto n. 108 del 28.9.2015 è stato erogato l’importo di euro 1750.000,00 quale seconda tranche in relazione l’avanzamento dei lavori nella misura del 50% dell’intervento edilizio relativo ai 24 alloggi; con ulteriore decreto n. 212 del 15.11.2016 è stata erogata la terza quota, pari ad euro1.500.000,00, del finanziamento provvisoriamente concesso, in relazione l’avanzamento dei lavori nella misura dell’80%;

-con nota del 7.9.2017, Sar. Mar. Spa ha comunicato alla Regione Veneto di aver avviato, nelle more dell’ultimazione lavori e perfezionamento del collaudo, trattative per la cessione in blocco dell’edificio residenziale a soggetto che sarebbe subentrato negli obblighi e vincoli derivanti dall’Accordo di Programma e dal Protocollo d’intesa, intendimento successivamente ribadito con nota del 22.3.2018;

-con comunicazione dell’8.10.2018 inviata al Comune di Verona e a A.G.E.C., la soc. Sar. Mar. Spa ha trasmesso, in conformità all’articolo 7, punto 5) della Convenzione del 10.2.2012, le planimetrie catastali di tutte le unità immobiliari con indicazione, per ciascuna di esse, della superficie complessiva e del relativo prezzo di cessione; con successiva nota del 17.10.2018, Sar. Mar. Spa ha comunicato anche al Comune di Verona e a A.G.E.C. che, dopo il perfezionamento del collaudo dell’edificio residenziale, avrebbe proceduto alla cessione in blocco del medesimo a Società Cooperativa indivisa che sarebbe subentrata negli obblighi e vincoli derivanti dall’Accordo di programma Stato-Regione e dal successivo Protocollo d’intesa Regione-Comune-Operatore, specificando che il soggetto acquirente si sarebbe impegnato a locare, a canone agevolato non superiore al 70% del canone concordato, ex art. 2, comma 3, della legge n. 431/1998, tutte le unità immobiliari, con durata di 25 anni, ai sensi dell’art. 2, comma 285, della legge n. 244/2007;

-con decreto regionale n. 37 del 15.4.2019, ultimate le opere ed eseguiti i prescritti collaudi tecnico-amministrativi, giusta la documentazione trasmessa dall’impresa Sar. Mar Spa, in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 4, comma 1, lett. e) del Protocollo d’intesa, è stato disposto di concedere in via definitiva, in favore della medesima impresa, l’importo di euro 5.000.000,00 (già provvisoriamente concesso con decreto n. 283/2013) e di erogare l’importo di euro 500.000,00, quale saldo del finanziamento definitivamente concesso (erogazione successivamente sospesa);

-con successive note del 9.5.2019 e del 20.5.2019, Regione Veneto ha richiesto chiarimenti, rispettivamente, in ordine al soggetto giuridico che avrebbe acquistato in blocco il compendio edilizio, nonché sugli attuali occupanti degli alloggi e sul possesso di questi ultimi dei requisiti prescritti;

-con nota di riscontro del 10.6.2019, Sar. Mar Spa ha fornito a Regione Veneto le informazioni richieste, specificando ulteriormente che la Cooperativa sarebbe subentrata in tutti vincoli ed obblighi previsti dal Bando regionale e dalla Convenzione quadro, trasmettendo, altresì, con nota di pari data, la documentazione fornita dalla Cooperativa promessa acquirente e relativa al possesso dei requisiti soggettivi previsti dalla D.G.R. n. 2030/2008 in capo ai futuri assegnatari/locatari degli alloggi;

-dopo un ulteriore scambio di comunicazioni tra la società ricorrente e la Regione Veneto, con contratto di compravendita sottoscritto in data 11.6.2019, Sar. Mar. Spa ha ceduto alla Cooperativa Santa Marta il fabbricato composto da 24 unità abitative, specificando il subentro di quest’ultima in tutti gli obblighi e vincoli previsti nei vari atti della complessa procedura in questione;

-con nota del 15.10.2019, Regione Veneto ha comunicato l’avvio del procedimento di decadenza dal beneficio del finanziamento, per mancato rispetto della destinazione da dare agli alloggi del programma di edilizia in questione -consistente nella locazione a canone agevolato- a seguito della cessione dell’immobile alla Cooperativa Santa Marta, comunicazione tempestivamente riscontrata dalla società ricorrente;

-con decreto numero 158 del 14.11.2019, è stato adottato il provvedimento di decadenza in questa sede gravato.

Tanto premesso, alla luce del riepilogo degli atti e provvedimenti inerenti la complessa vicenda in esame, emerge, sotto un primo profilo, che l’unica ipotesi espressa di decadenza dal finanziamento è prevista e disciplinata dall’art. 8 del Protocollo d’intesa del 2.8.2013 ed è ricollegata unicamente al mancato rispetto dei termini previsti dall’art. 3 del medesimo Protocollo, cioè al mancato rispetto della scansione temporale di attuazione degli interventi edilizi previsti.

Ebbene, risulta incontestato tra le parti che la società ricorrente, nella sua qualità di capogruppo mandataria dell’ATI “recupero Passalacqua”, abbia pienamente e puntualmente rispettato tutti i termini di attuazione dell’intervento finanziato, come stabiliti dal citato art. 3 del Protocollo d’intesa, circostanza, del resto, attestata e confermata dal ricordato decreto regionale n. 37 del 15.4.2019 con cui è stato concesso il finanziamento in via definitiva.

Pertanto, la decadenza non avrebbe potuto essere decretata, stante la mancata integrazione dell’ipotesi di cui al richiamato art. 8; sotto tale profilo, dunque, risultano fondate le censure di parte ricorrente articolate nel primo motivo di ricorso.

Nel provvedimento impugnato, peraltro, a supporto della disposta decadenza dal finanziamento, è richiamato anche l’art. 1453 c.c. e, dunque, la disciplina dell’inadempimento con conseguente risoluzione del contratto, disciplina che sarebbe applicabile al caso in esame in forza dell’art. 1, comma 1 bis della legge n. 241 del 1990, relativamente all’attività non autoritativa della pubblica amministrazione con applicazione delle norme di diritto privato, anche in relazione alla possibilità (peraltro ipotizzata solo in via dubitativa) di considerare il Protocollo d’intesa del 2.8.2013 quale accordo sostitutivo del provvedimento ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990.

In disparte ogni considerazione in ordine alla effettiva applicabilità alla complessa fattispecie in esame della richiamata disciplina codicistica, va rilevato che l’Amministrazione regionale non ha fornito alcun reale ed effettivo elemento per poter ipotizzare una qualche forma di inadempimento, da parte della società ricorrente, agli obblighi su di essa gravanti sulla base degli atti e provvedimenti che regolano il rapporto qui in discussione.

Per quanto riguarda la cessione in blocco del fabbricato –che, peraltro, non è espressamente invocata, in quanto tale, quale causa di inadempimento nel provvedimento impugnato-, si osserva che in alcun atto o provvedimento relativo alla complessa vicenda in esame è stabilito un espresso divieto di cessione dei fabbricati realizzati dal soggetto attuatore del programma. Al contrario, come sopra già evidenziato, la Convenzione quadro del 10.2.2012 presuppose espressamente la possibilità di cessione degli alloggi realizzati laddove prescrive che il soggetto attuatore si impegna, anche per i suoi aventi causa, “ ad applicare prezzi di cessione e canone di locazione dell’unità minima residenziale convenzionate insistenti negli ambiti A-C in conformità alle disposizioni della convenzione ” (art. 6), dispone che “ per gli alloggi insistenti sull’ambito A la cessione potrà essere comunque fatta anche a società o enti non aventi i requisiti a patto che si impegnino a locare gli alloggi secondo i requisiti previsti dall’allegato A della D.G.R. 2030 del 27 luglio 2008, fatti salvi gli obblighi previsti agli artt. 7-12 ” (art.7) e disciplina addirittura il trasferimento degli alloggi dopo la prima cessione/assegnazione di edilizia convenzionata (art. 9).

La cessione degli alloggi in quanto tale, dunque, non può integrare idonea e sufficiente causa di preteso inadempimento degli obblighi assunti dal soggetto attuatore, né tale conseguenza può derivare in forza del disposto di cui all’art. 1406 c.c. –pure invocato dall’Amministrazione regionale nel provvedimento gravato in relazione al mancato assenso espresso alla cessione del fabbricato– disposizione che, in disparte ogni altra considerazione, non risulta, peraltro, nemmeno applicabile al caso in esame, non potendosi individuare alcun contratto a prestazioni corrispettive concluso tra Regione Veneto e Sar Mar. Spa.

Nemmeno integrano idonei elementi ai fini di un preteso inadempimento gli ulteriori fatti esposti nel provvedimento di decadenza impugnato.

Come sopra esposto più in dettaglio, l’Amministrazione regionale richiama: -la nota del 13.2.2019 con cui il Comune di Verona chiedeva lumi in ordine alla ammissibilità della cessione in blocco del fabbricato ed evidenziava che la formula proposta avrebbe comportato il pagamento per gli inquilini dell’intera quota di alloggio nonché un canone di locazione di durata venticinquennale non previsto nel bando regionale; -un esposto di un privato che segnalava di aver ricevuto in offerta un alloggio del complesso previo pagamento di euro 200.000,00; -la circostanza che alcuni soci della Cooperativa erano entrati negli alloggi anche se non erano state effettuate le verifiche sul possesso dei requisiti; -il fatto che il Comune aveva richiesto a Sar. Mar. Spa il deposito della documentazione relativa ai contratti di locazione, avviando contestualmente una verifica sul rispetto degli obblighi di cui alla Convenzione quadro, con avviso dell’applicazione di sanzioni in caso di accertate violazioni.

Ebbene, da quanto sopra esposto risulta evidentemente fondato, sotto un primo ed autonomo profilo, il denunciato vizio di difetto di istruttoria, atteso che l’Amministrazione resistente ha fondato il provvedimento di decadenza su fatti e circostanze riportate in modo del tutto generico, ipotetico ed eventuale e, soprattutto, non ha effettuato –o, quanto meno, non ne ha fornito adeguato riscontro –alcuna attività istruttoria tesa a verificare e accertare la veridicità dei fatti esposti e, ove gli stessi fossero stati effettivamente confermati, quali sarebbero state le conseguenze di tali fatti, in relazione alla complessa disciplina del rapporto in essere, derivante dagli atti e provvedimenti che si sono susseguiti nel tempo.

In altre e più semplici parole, appare del tutto evidente che l’esposizione di fatti e circostanze in forma dubitativa e ipotetica, senza alcuna certezza (per mancanza di verifica) in ordine alla fondatezza di quanto indicato da altri soggetti e senza lo svolgimento di alcuna attività istruttoria e di accertamento, non possa legittimamente supportare un provvedimento di così rilevante impatto come quello di decadenza dal finanziamento (ad opere concluse e collaudate) di cui si discute.

Sotto ulteriore e distinto profilo, si rileva, altresì, che gli elementi evidenziati nel provvedimento gravato non appaiono comunque –sulla base della documentazione assunta agli atti di causa - porsi in contrasto con gli atti e i provvedimenti che regolano il complesso rapporto oggetto di giudizio.

Già detto della cessione in blocco del fabbricato, si osserva che il paventato contrasto con il bando regionale della formula proposta dalla società ricorrente e del canone di locazione di 25 anni evidenziato –peraltro anch’esso in maniera dubitativa – nella nota comunale del 13.2.2019 non pare sussistente, tenuto conto della complessiva disciplina relativa all’intervento finanziato.

Invero, il D.M. 26.3.2008, recante il “ Programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile ”, prevede (art. 6, comma 4) che gli alloggi realizzati o recuperati da operatori privati avrebbero dovuto essere locati a canone agevolato, secondo i criteri ivi descritti, “ per una durata non inferiore a 25 anni ai sensi dell’art. 2, comma 285, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ”; il bando regionale, approvato con DGR n. 2030 del 22.7.2008, è stato indetto in attuazione del D.M. 26.3.2008 per l’individuazione dei comuni del Veneto da incaricare della realizzazione degli interventi di edilizia residenziale da offrire a canone sostenibile; parimenti, anche il Protocollo d’intesa del 2.8.2013, sottoscritto tra Regione Veneto, Comune di Verona e società ricorrente, espressamente richiama nelle premesse quanto disposto dal comma 4 dell’art. 6 del D.M. 26.3.2008 in ordine agli alloggi realizzati o recuperati da operatori privati e locati a canone agevolato “ per una durata non inferiore a 25 anni ai sensi dell’art. 2, comma 285, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ”.

Non sembra, pertanto, che i rilievi –peraltro esposti in forma dubitativa - del Comune di Verona e acriticamente recepiti dall’Amministrazione regionale a supporto del provvedimento di decadenza possano trovare condivisione.

Per quanto riguarda l’esposto presentato dal soggetto privato, si è già detto della inidoneità della circostanza in assenza di una adeguata e puntuale attività di verifica e accertamento da parte dell’Amministrazione.

Per quanto riguarda i requisiti richiesti per l’assegnazione degli alloggi e la congruità del canone di locazione –ulteriori profili evidenziati, sempre in via dubitativa, nel provvedimento gravato- e che costituiscono aspetti di indubbio rilievo, stante le finalità individuate dal D.M. 26.3.2008, si rileva quanto segue.

Dalla documentazione prodotta agli atti di causa, emerge che la società ricorrente ha provveduto a trasmettere al Comune di Verona ed a A.G.E.C. di Verona la documentazione fornita dalla Cooperativa acquirente ai fini della verifica della congruità dei canoni di locazione praticati e dei requisiti soggettivi per l’assegnazione degli alloggi.

Ebbene, dalle verifiche eseguite dagli enti preposti è emerso un sostanziale rispetto degli obblighi e dei vincoli stabiliti negli atti che hanno dettato la disciplina relativa all’assegnazione degli alloggi in questione.

Invero, dopo un ulteriore scambio di corrispondenza tra i soggetti interessati in ordine alla verifica di congruità del canone di locazione nonché dei requisiti soggettivi in capo agli assegnatari degli alloggi, con nota del 16.12.2019, trasmessa alla Regione Veneto e al Comune di Verona, A.G.E.C. di Verona ha sostanzialmente confermato il possesso dei requisiti prescritti in capo alla maggioranza dei soggetti assegnatari (restando ancora da accertare la sussistenza dei requisiti in capo ad alcuni soggetti) nonché, quanto ai canoni, il sostanziale rispetto dei parametri dettati con la D.G.R. n. 2030/2008.

Anche sotto tale profilo, pertanto, non emerge alcuna violazione accertata degli obblighi posti a carico della società ricorrente in conseguenza degli atti e provvedimenti sopra ricordati.

Per quanto riguarda, infine, la circostanza dell’ingresso di alcuni soci della Cooperativa negli alloggi prima della verifica del possesso dei requisiti, pur volendo prescindere dal (dirimente) rilievo che tale circostanza non può certo costituire inadempimento di tale gravità da supportare la disposta decadenza, si evidenzia che la società ricorrente, con nota del 16.6.2019, aveva informato la Regione dell’esigenza (ivi rappresentata) di consentire l’ingresso anticipato dei soci in “ comodato gratuito ” in attesa della verifica del possesso dei requisiti, specificando che, ad avvenuta attestazione dei requisiti soggettivi, la Cooperativa avrebbe provveduto con “ l’assegnazione in godimento dei beni applicando canoni non superiore al 70% del canone concordato ai sensi dell’art. 2, c.3, della legge 431/1998 ”.

In definitiva, alla luce di tutto quanto sopra esposto, gli elementi rappresentati nel provvedimento impugnato non risultano idonei a fondare il giudizio, ivi espresso, di mancato rispetto, da parte del beneficiario del finanziamento, della destinazione del fabbricato, finalizzato alla locazione a canone agevolato.

In conclusione, le censure articolate nei primi tre motivi di ricorso sono fondate e il ricorso va, quindi, accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, potendo restare assorbite le ulteriori questioni sollevate dalla parte ricorrente.

In considerazione dell’accoglimento del ricorso principale, la domanda riconvenzionale, formulata con ricorso incidentale dall’Amministrazione regionale resistente e con cui è stata chiesta, in via principale, la condanna della ricorrente alla restituzione del contributo ricevuto pari ad euro 4.500.000,00 e, in via subordinata, la condanna della medesima al risarcimento di un danno per illecito contrattuale (violazione degli obblighi del Protocollo d’intesa) sempre per un importo pari ad euro 4.500.000,00, va respinta.

Le spese del giudizio, stante la indubbia complessità della vicenda, possono essere interamente compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, cosi dispone:

-accoglie il ricorso principale e, per l’affetto, annulla il provvedimento impugnato;

-respinge la domanda riconvenzionale formulata con ricorso incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

SS FA, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

Paolo Nasini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessio Falferi	SS FA

IL SEGRETARIO