Pubblicato il 17/12/2025

N. 04190/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01115/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1115 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da AR S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Marsico, Paolo Sansone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Società per Azioni Esercizi Aeroportuali S.E.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ceceri, Antonio Nardone, Vincenzo Pansini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Terravision Electric S.p.A., Airpullman S.p.A., non costituiti in giudizio;
Autostradale S.r.l., Stie S.p.A., Star S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Ernesto Stajano, Enrico Campagnano, Alessandro Arduino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
VE International Italy S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Elisabetta Parisi, ST Soncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Pullini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti presentati da AR S.r.l. il 31/10/2023:

- dell’avviso esplorativo, trasmesso via pec, nota prot. n. 7734 del 15 maggio 2023, avente quale contenuto il seguente: “Lettera di invito alla procedura di selezione per l’utilizzo, non in esclusiva, di cinque aree di sosta ubicate presso il Terminal 1 di Malpensa - Aerostazione Passeggeri - e di cinque aree di sosta ubicate presso il Terminal 2 di Malpensa - Aerostazione Passeggeri - destinate all’attività di servizio di linea di collegamento tramite bus TPL Malpensa – Milano Stazione Centrale”;

- dei relativi allegati, tra cui” Format contrattuale” trasmesso, via pec, in data 15 maggio 2023 con nota prot. n. 7734 del 15 maggio 2023;

- della comunicazione avente ad oggetto “Risposte ai quesiti pervenuti”, trasmessa da Sea con pec del 30/05/2023 h. 15,14 con cui la stessa: i) in risposta al quesito n. 1 ha modificato la bozza del contratto inviato in precedenza con il sopraindicato avviso esplorativo, sostenendo che la previsione contenuta nel precedente format contrattuale che prevedeva l’assegnazione degli stalli con il metodo della rotazione fosse un refuso e come tale da non doversi considerare, sostituendo, all’occorrenza, la bozza di contratto nell’ultima versione in pari data (30/05/2023); ii) in risposta al quesito 3 ha confermato che sia “obbligatorio effettuare un numero di corse pari ad almeno il 50% delle corse con veicoli adibiti al trasporto di disabili”,

- dell’allegato “Contratto Selezione Stalli Bus rev 1” alla comunicazione su indicata, trasmesso via pec il 30 maggio 2023;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da AR S.r.l. il 20/12/2023:

- della comunicazione, inoltrata a mezzo pec del 27 novembre 2023, integrativa alla lettera invito impugnata con il ricorso introduttivo (come corroborato da memoria illustrativa notificata il 30 ottobre a valere anche come motivi aggiunti), comunicazione con la quale SEA ha assegnato nuovo termine al 12 gennaio 2024, per la presentazione delle offerte, sulla base delle modalità prescritte dalla lettera invito;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CARONTE S.R.L. il 29/8/2025 :

per l’annullamento

a) del provvedimento adottato da SEA il 18 giugno 2025, e trasmesso alla Ricorrente, via pec, nella medesima data, avente ad oggetto “attività di servizio di linea di collegamento tramite bus TPL Malpensa – Milano Stazione Centrale. Comunicazione di ritiro della selezione indetta con lettera d’invito del 15 maggio 2023 e di tutti gli atti conseguenziali”;

b) nei solo limiti precisati nell'atto di motivi aggiunti, del provvedimento adottato da SEA il 25 giugno 2025 e trasmesso alla Ricorrente, via pec, nella medesima data, avente ad oggetto attività di servizio di linea di collegamento tramite bus TPL Malpensa – Milano Stazione Centrale. Comunicazione di proroga dei contratti in corso”, nella sola parte in cui ammette anche VE International Italy S.r.l a partecipare all’“assegnazione provvisoria” degli stalli aereoportuali, alla previa condizione di aver ottenuto la disponibilità di uno stallo presso la stazione di Milano centrale, e ciò in luogo di non ammetterla;

c) di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli sopra indicati, ivi compreso la comunicazione di SEA del 16/4/2025, avente ad oggetto “attività di servizio di linea di collegamento tramite bus TPL Malpensa – Milano Stazione centrale. Comunicazione con cui si preannuncia il ritiro della selezione indetta con lettera d’invito del 15 maggio 2023 e di tutti gli atti conseguenziali.

Con contestuale riserva

di dedurre nei termini di prescrizione e/o decadenza o comunque nei termini di rito, domanda di condanna della Resistente al risarcimento dei danni conseguenti e/o al pagamento degli indennizzi dovuti

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Società per Azioni Esercizi Aeroportuali S.E.A. e di Autostradale S.r.l. e di Stie S.p.A. e di Star S.p.A. e di VE International Italy S.r.l. e di Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il dott. EA RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo dell’odierno giudizio, AR s.r.l. (d’ora in avanti anche AR) ha impugnato l’avviso esplorativo del 15 maggio 2023, avente quale contenuto “Lettera di invito alla procedura di selezione per l’utilizzo, non in esclusiva, di cinque aree di sosta ubicate presso il Terminal 1 di Malpensa - Aerostazione Passeggeri - e di cinque aree di sosta ubicate presso il Terminal 2 di Malpensa - Aerostazione Passeggeri - destinate all’attività di servizio di linea di collegamento tramite bus TPL Malpensa – Milano Stazione Centrale”, unitamente agli atti connessi.

2. Si sono costituite la resistente SEA s.p.a. (in prosieguo anche SEA), che ha concluso per il rigetto del ricorso, e la controinteressata STIE s.p.a. (anche STIE), quale mandataria dell’ATI composto con le Società AUTOSTRADALE S.R.L. e STAR S.P.A. per chiedere in parte l’accoglimento, e in parte il rigetto, del ricorso.

3. Con ordinanza n. 668/2023, questo Tribunale ha disposto incombenti istruttori e sospeso il provvedimento impugnato, in accoglimento dell’istanza cautelare, fino alla camera di consiglio del 20 settembre 2023.

4. Con ordinanza cautelare n. 873 del 21 settembre 2023, questo Tribunale ha sospeso gli atti impugnati. Con ordinanza n. 4629/2023 il Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare di SEA.

5. Con il primo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha articolato nuovi motivi a sostegno del gravame introduttivo.

6. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, assistito da richiesta di misure cautelari, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della comunicazione con la quale SEA ha assegnato un nuovo termine per la presentazione delle offerte, sulla base delle modalità prescritte dalla lettera invito.

Con ordinanza n. 36/2024 questo Tribunale ha respinto la domanda cautelare.

7. In data 19 marzo 2024, la società ricorrente ha notificato il ricorso per regolamento di giurisdizione ex art. 10 c.p.a. e art. 41 c.p.c., depositando nel presente giudizio, in data 19 e 20 marzo 2024, copia del ricorso con le relative notifiche. Con ordinanza n. 836 del 21.3.2024, questo Tribunale ha quindi sospeso il giudizio ai sensi e per gli effetti dell’art. 367 c.p.c.

A seguito dell’ordinanza della Cassazione che ha deciso il regolamento di giurisdizione affermando la giurisdizione del Giudice Amministrativo, parte ricorrente ha riassunto il giudizio.

8. Con il terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 18 luglio 2025 e depositato il 29 agosto 2025, parte ricorrente ha agito per l’annullamento: a) del provvedimento con cui SEA ha disposto il ritiro della procedura di selezione; b) del provvedimento adottato da SEA il 25 giugno 2025, nella sola parte in cui ammette anche VE International Italy S.r.l. a partecipare all’“ assegnazione provvisoria ” degli stalli aereoportuali, alla previa condizione di aver ottenuto la disponibilità di uno stallo presso la stazione di Milano centrale, e ciò in luogo di non ammetterla.

9. Si sono costituite, per resistere al ricorso, la controinteressata VE International Italy S.r.l. (da qui in poi, anche VE) e l’Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese.

10. In vista della trattazione di merito, le parti hanno svolto attività difensiva, e, all’udienza del 25 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, si osserva che nella memoria ex art. 73 c.p.a. AR s.r.l. ha precisato che il proprio interesse alla decisione è limitato alle domande promosse con il ricorso per motivi aggiunti depositato il 29.8.2025, in ragione della sopravvenuta carenza di interesse ai motivi di censura sollevati nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti depositati il 31.10.2023 e il 20.12.2023.

Come condivisibilmente precisato in giurisprudenza, in virtù del fondamentale principio della domanda, il sindacato giurisdizionale può essere attivato soltanto ad iniziativa del soggetto che si ritiene leso e il processo amministrativo resta nella disponibilità della parte che lo ha attivato, senza che il giudice adito abbia alcuna possibilità di deciderlo nel merito ove parte ricorrente, prima della spedizione della causa in decisione, abbia dichiarato di non avere più alcun interesse alla pronuncia di annullamento degli atti gravati (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 17 settembre 2012, n. 4913; Sez. IV, 12 settembre 2016, n. 3848).

Pertanto, in presenza dell’univoca dichiarazione della parte ricorrente concernente il persistere dell’interesse unicamente rispetto al ricorso per motivi aggiunti depositato il 29 agosto 2025, il Collegio non può che dichiarare il gravame introduttivo, il primo ricorso per motivi aggiunti, e il secondo ricorso per motivi aggiunti, improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse.

2. Ancora in via preliminare, deve essere rigettata, in quanto infondata, l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse del terzo ricorso per motivi aggiunti, formulata con memoria ex art. 73 c.p.a. dall’Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese, sul presupposto che il risultato che controparte ha inteso conseguire con il ricorso principale deve intendersi pienamente raggiunto per effetto della revoca della procedura di assegnazione degli stalli.

Ritiene il Collegio che AR, ancorché abbia manifestato dapprima un interesse all’annullamento della procedura, può conseguire una utilità concreta a conservare l’aggiudicazione medio tempore intervenuta in suo favore, e dunque a proporre il gravame, avendo per altro dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse rispetto al ricorso introduttivo e ai primi due ricorsi per motivi aggiunti. Appare, in effetti, fisiologico e connaturato alla dinamica del rapporto amministrativo che l’interesse del ricorrente possa modificarsi in ragione della evoluzione del contesto fattuale di riferimento.

Tale interpretazione, peraltro, è imposta dalla tassatività delle cause di inammissibilità del ricorso e dalle esigenze di effettività della tutela giurisdizionale, che precludono di introdurre in via ermeneutica cause ostative all’accesso ad una decisione giurisdizionale di merito (Cons. Stato, Sez. VI, 3 febbraio 2022, n. 771).

3. Il ricorso per motivi aggiunti depositato il 29 agosto 2025 può quindi essere esaminato nel merito. Il gravame si fonda sui seguenti motivi:

I) carenza di potere in concreto: il provvedimento del 18 giugno 2025, avente ad oggetto il ritiro della procedura di selezione, sarebbe stato adottato dopo la rinuncia, da parte di SEA, a far valere la clausola che le riservava “ la facoltà di interrompere o sospendere la procedura e/o di non procedere all’affidamento, a proprio insindacabile giudizio, quale sia il grado di avanzamento della procedura stessa” , e comunque dopo l’esaurimento degli effetti di tale clausola;

II) manifesta irragionevolezza e sproporzionalità; eccesso di potere; difetto di motivazione: ad avviso della ricorrente, le ragioni addotte da SEA a giustificazione del ritiro sarebbero inadeguate, illogiche, sproporzionate e contraddittorie, considerato lo stato di avanzamento della procedura stessa, e la possibilità di valutare singolarmente ciascuna assegnazione e di contrattualizzare, quantomeno, i rapporti con gli operatori cui è stato assegnato uno stallo idoneo allo svolgimento del servizio;

III) in via subordinata, in caso di infondatezza dei primi due motivi di ricorso, parte ricorrente chiede che l’atto del 18 giugno 2025 venga comunque annullato per violazione dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, atteso che la revoca sarebbe stata esercitata dopo che la ricorrente ha sottoscritto il contratto, e non sarebbe volta a soddisfare né reali, né tantomeno sopravvenute ragioni di interesse pubblico.

IV) violazione artt. 97 e 28 Cost, artt. 1337 e 1229 c.c., art. 21 quinquies L. n. 241/1990: SEA, nel disporre la revoca avrebbe illegittimamente escluso la risarcibilità e l’indennizzabilità di ogni danno subito, per effetto della revoca stessa, dalle imprese partecipanti alla procedura;

V) Violazione art. 3, comma 3, Regolamento Regione Lombardia 27 ottobre 2015, n. 8; eccesso di potere: il provvedimento di revoca del 18 giugno 2025 e quello di proroga del 25 giugno 2025 sarebbero illegittimi nella parte in cui ammettono anche VE International Italy S.r.l a partecipare all’“ assegnazione provvisoria ” degli stalli aereoportuali, alla previa condizione di aver ottenuto la disponibilità di uno stallo presso la stazione di Milano centrale, anziché non ammetterla, dal momento che VE non può giovarsi di un rapporto (di assegnazione contrattuale) valido ed efficace.

4. Il primo motivo è infondato.

È dirimente considerare che la revoca costituisce un potere-dovere attribuito all'amministrazione per la cura e il perseguimento dell'interesse pubblico, in ossequio ai principi di buon andamento e imparzialità sanciti dalla Costituzione e disciplinati dalla Legge n. 241 del 1990.

Non appare quindi ammissibile una rinuncia preventiva dell’Amministrazione al suo esercizio, in quanto una simile manifestazione di volontà sarebbe in contrasto con il principio di indisponibilità degli interessi pubblici. La rinuncia preventiva al potere di revoca, inoltre, priverebbe l’Amministrazione della possibilità di adeguare la propria azione alle esigenze sopravvenute individuate dall’art. 21- quinquies della L. 241/90, e ciò configurerebbe una violazione del principio di buon andamento.

Ad abundantiam , si rileva che non sembra comunque condivisibile la ricostruzione di parte ricorrente, secondo la quale la clausola della lettera di invito che prevedeva il potere di revoca avrebbe esaurito i propri effetti al momento dell’aggiudicazione, in quanto in quel momento sarebbe avvenuto l’affidamento.

Al riguardo, si evidenzia che, secondo condivisibile giurisprudenza, la fase pubblicistica dell’affidamento, nelle procedure di evidenza pubblica, si conclude con la stipula del contratto (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 26 ottobre 2022, n. 897; T.A.R. Lazio, Sez. II, 19 gennaio 2022, n. 648). Ne consegue che la procedura di affidamento non può ritenersi conclusa prima della stipulazione del contratto, che richiede la sottoscrizione di tutte le parti.

Infine, sempre ad abudantiam , si osserva che la richiesta di sottoscrivere il contratto a seguito dell’aggiudicazione si collocava nella fisiologica scansione diacronica della procedura e non costituiva indice univoco della volontà di SEA di rinunciare al potere di revocare la procedura de qua (in disparte l’inammissibilità di detta rinuncia per le ragioni anzidette).

5. Il secondo e il terzo motivo, esaminabili congiuntamente per ragioni di ordine logico (ancorché il terzo sia formulato in via subordinata al rigetto del secondo), sono entrambi infondati.

5.1. Il Collegio ritiene che il provvedimento del 18 giugno 2025 impugnato debba essere qualificato, in ragione della sua sostanza, come atto di revoca ai sensi dell’art. 21- quinquies della legge n. 241 del 1990, essendo fondato su una nuova valutazione dell’opportunità dell’atto ritirato; pertanto la sua legittimità deve essere vagliata in base a tale disposizione normativa.

L’art. 21- quinquies , comma 1, della legge n. 241/1990 dispone che:

“ 1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo ”.

Il potere di revoca ha confini ampi, dal momento che l’art. 21 quinquies contempla tre presupposti alternativi per la legittima adozione del provvedimento: i sopravvenuti motivi di pubblico interesse; il mutamento della situazione di fatto; la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (c.d. ius poenitendi ).

Per condivisibile giurisprudenza, “l e valutazioni che fa la P.A. per il conseguimento e la cura dell'interesse pubblico, con l'esercizio del potere di cui all'art. 21 quinquies, l. n. 241/1990, dettato in tema di revoca dei provvedimenti amministrativi, ad essa affidato dalla legge sono ampiamente discrezionali e, come tali, sottratte al sindacato di legittimità del G.A., salvo che non siano manifestamente inficiate da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti ” (TAR Lecce, 27 dicembre 2022, n. 2058; Cons. Stato, Sez. V, 7 febbraio 2022, n. 833; Cons. Stato, Sez. IV, 12 aprile 2021, n. 2945).

5.2. Con specifico riferimento alle procedure selettive, si è osservato che la revoca degli atti di gara è legittima anche successivamente all’aggiudicazione, purché non oltre la stipula del contratto, se sorretta dall’interesse pubblico alla corretta gestione delle risorse collettive, e si connota come esercizio di un potere discrezionale ( ex multis , T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II ter, 28 giugno 2024, n. 13089).

Giova poi evidenziare che una procedura selettiva ben può essere revocata non solo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse e mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento, ma anche per nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (T.A.R. Veneto, Sez. II, 11 dicembre 2024, n. 2946). Per pacifica giurisprudenza, infatti, la revoca del bando di gara richiede la sussistenza di concreti motivi di interesse pubblico tali da rendere inopportuna la prosecuzione delle operazioni di gara, secondo una valutazione di opportunità ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all’art. 21 quinquies della L. 241/1990, nessuna esclusa, e rientrante nel potere ampiamente discrezionale dell’amministrazione procedente (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 17 febbraio 2021, n. 1455) (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 26 marzo 2024, n. 378).

Pertanto, può essere ritenuto adeguatamente motivato un provvedimento di revoca di una procedura selettiva sulla base di una nuova valutazione dell’interesse pubblico, in virtù della discrezionalità di cui gode l’amministrazione nell’esercizio del cosiddetto ius poenitendi (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 1 settembre 2025, n. 6002).

5.3. Applicando tali principi al caso di specie, deve ritenersi innanzitutto che, sebbene la procedura de qua fosse in stato avanzato, la revoca non può essere considerata, per ciò solo, illegittima.

Quanto alla asserita inadeguatezza, illogicità e contraddittorietà dei motivi addotti da SEA a giustificazione del ritiro, deve osservarsi quanto segue.

L’atto di revoca impugnato, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, reca una articolata motivazione, che non si fonda unicamente sulla clausola della lettera di invito sopra riportata.

Nel provvedimento de quo , la società resistente ha analiticamente esposto le circostanze che hanno determinato le “ sopravvenute esigenze ” e la “ radicale modificazione del quadro fattuale e logistico di riferimento ”, evidenziando in particolare che:

- la procedura di assegnazione degli stalli è stata oggetto di plurime impugnative da parte delle società coinvolte, che ne hanno rallentato lo svolgimento;

- a seguito del giudizio attivato da Airpullman per contestare l’assegnazione dello stallo n. 10, l’Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale ha vietato all’operatore l’utilizzo dell’area;

- non hanno avuto esito i tentativi di ricercare una soluzione condivisa con gli operatori;

- nelle more, si sono verificati molteplici mutamenti di fatto e di contesto, elencati alle pagg. 2-3 del provvedimento, rispetto alle condizioni iniziali sulla cui base era stata indetta la selezione, rendendola non più rispondente alle esigenze operative dello scalo aeroportuale e di SEA, elencati, e segnatamente:

“• il variato contesto generale derivante dall’avvicinarsi dei XXV Giochi Olimpici Invernali del 2026, che si terranno dal 6 al 22 febbraio 2026 a Milano e Cortina d'Ampezzo, che impone una diversa organizzazione degli spazi aeroportuali dello scalo di Milano Malpensa che sarà centrale per la logistica dell’evento - anche relativamente alla realizzazione di nuove aree destinate a funzioni di scambio intermodale - non prevedibile all’epoca della programmazione della procedura (2021);

• la conseguente progettazione e prossima realizzazione di lavori infrastrutturali presso lo scalo di Malpensa, il cui progetto è stato approvato solo a luglio 2024, che coinvolgono, pertanto, le stesse aree oggetto della selezione;

• gli stalli assegnati nell’ambito della procedura in parola che, alla luce delle circostanze di cui sopra, sarebbero disponibili solo per pochissimi mesi, tenuto conto che a gennaio 2026 le aree destinate al trasporto su gomma saranno allocate in altra parte dello scalo aeroportuale;

• la sopravvenuta disponibilità, solo a partire dal 1° gennaio 2025, di ulteriori stalli (n. 4 e n. 5), prima occupati da altri operatori che svolgevano il medesimo servizio per linee diverse da quella di cui si discute”.

5.4. Il Collegio ritiene che la motivazione posta da SEA a fondamento della revoca dell’avviso pubblico sfugga al suo sindacato, non apparendo affetta da manifesta irragionevolezza, difetti logici, violazione dell’imparzialità o travisamento istruttorio.

Nella fattispecie in esame, infatti, rientrava nel margine di discrezionalità dell’ente gestore dello scalo aeroportuale la valutazione circa la persistenza dell’interesse alla conclusione di una procedura indetta in un contesto temporale affatto diverso, dal momento che la programmazione della procedura risale al primo avviso esplorativo del 2021, e poi a quello sostitutivo del 10 novembre 2022.

Peraltro, appare evidente che i gravami proposti avverso gli atti di gara abbiano concorso a determinare l’allungamento dei tempi della procedura, anche considerato che:

- i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo sono stati sospesi da questo Tribunale, con ordinanza cautelare n. 668/2023, fino alla camera di consiglio del 20 settembre 2023, e con ordinanza cautelare n. 873 del 21 settembre 2023, sino a quando il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4629/2023, ha accolto l’appello cautelare di SEA;

- successivamente, l’odierno giudizio è stato sospeso con ordinanza n. 836 del 21 marzo 2024, a seguito del proposto regolamento di giurisdizione;

- nel frattempo, AR si è rivolta altresì al giudice ordinario, che ha fissato l’udienza per la discussione del merito al 12 marzo 2025, e poi al 29 ottobre 2025 (come esposto nella nota di SEA del 16 aprile 2025).

Il mutato contesto temporale ha fatto sì che si verificasse una coincidenza con l’organizzazione delle Olimpiadi invernali e che venissero in rilievo, nelle more, i nuovi motivi di pubblico interesse e le circostanze fattuali rappresentate nel provvedimento di ritiro della procedura. Gli elementi posti da SEA a fondamento dell’intervento in autotutela – consistenti nella necessità di riorganizzare gli spazi aeroportuali dello scalo in ragione dell’avvicinarsi dei Giochi olimpici, nella progettazione di lavori infrastrutturali presso lo scalo, e nella conseguente disponibilità degli stalli assegnati per pochissimi mesi, nonché nella sopravvenuta disponibilità di ulteriori stalli prima occupati da altri operatori – non appaiono implausibili, né generici, né frutto di un travisamento del contesto di riferimento.

5.5. Non vale in senso contrario rilevare che SEA fosse a conoscenza, al momento dell’Avviso esplorativo, dello svolgimento delle Olimpiadi invernali di Milano-Cortina 2026, risalendo la relativa assegnazione all'anno 2019.

Infatti, per un verso risulta dagli atti che soltanto con la delibera del Consiglio di amministrazione del 26 luglio 2024 (dunque successivamente all’aggiudicazione) è stata ipotizzata la possibilità di spostare le aree di sosta degli autobus per il trasporto locale in altra zona del terminal di Malpensa (cfr. pagina 4 dell’estratto della delibera, depositato da SEA il 15 ottobre 2025).

Per altro verso, come sopra rammentato, il provvedimento di revoca di una gara può essere adottato anche sulla base di sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; ne consegue che l’imprevedibilità delle circostanze fattuali a sostegno dell’atto di autotutela non costituisce un requisito indefettibile del provvedimento, laddove la motivazione dia adeguatamente conto, come nel caso di specie, della sussistenza di uno degli altri presupposti richiesti dall’art. 21- quinquies citato.

5.6. Alla stregua delle considerazioni esposte, ritiene quindi il Collegio che il provvedimento di ritiro della procedura rechi una sufficiente motivazione, e non presenti profili di illogicità, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti. Ne consegue l’infondatezza del secondo e del terzo motivo di gravame.

6. Con il quarto motivo, la ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento di revoca nella parte in cui esclude la risarcibilità e/o l’indennizzabilità dei danni subiti da AR. Ciò sul presupposto che la clausola che escludeva risarcimento e indennizzo violerebbe gli artt. 28 e 97 della Costituzione, nonché l’art. 1229 c.c., e che le ulteriori ragioni addotte a fondamento dell’esclusione della risarcibilità dei danni subiti sarebbero erronee e prive di rilevanza giuridica.

6.1. In via preliminare deve ritenersi infondata l’eccezione, formulata da SEA, di tardività dell’impugnazione della clausola relativa alla rinuncia di pretese, diritti o azioni incluse richieste risarcitorie e/o di indennizzo.

Ad avviso del Collegio, infatti, la clausola de qua non ha portata escludente, in quanto non precludeva l’utile partecipazione degli operatori interessati alla selezione; per altro, la sua portata lesiva non è immediata, potendo invece essere apprezzata soltanto per effetto dell’adozione, a valle, di un atto di ritiro della procedura di affidamento.

6.2. Nel merito, è fondata la domanda di nullità della clausola contenuta a pag. 7 della lettera di invito, nella parte in cui esclude la responsabilità di SEA s.p.a. a titolo risarcitorio.

Come sancito dalla giurisprudenza, le clausole limitative della responsabilità inserite nella lex specialis sono nulle per violazione degli artt. 28 e 97 Cost. e del principio civilistico di buona fede nella misura in cui esonerano in via preventiva la stazione appaltante da responsabilità per provvedimenti illegittimi o per comportamenti illeciti, essendo consentita solamente la rinuncia dei concorrenti all’indennizzo nell’ipotesi di ritiro della gara in forza di un atto legittimo di autotutela (in tal senso cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2015, n. 3383, e Cons. St., sez. IV, 14 gennaio 2013, n. 156, secondo le quali “ la pubblica amministrazione non può adottare atti ovvero pretendere dal privato, in via preliminare e quale condizione di partecipazione ad un procedimento amministrativo volto alla individuazione di un (futuro) contraente, un atto abdicativo del diritto alla tutela giurisdizionale avverso atti e/o comportamenti (anche futuri) della stessa pubblica amministrazione illegittimi o illeciti, (eventualmente) causativi di danno e quindi di responsabilità per il suo risarcimento. Tale clausola, lungi dal giustificarsi sostenendo che la stessa è, in definitiva, riferita a diritti patrimoniali disponibili, nella misura in cui esclude in via preventiva la responsabilità della P.A. per illecito, si risolve in una limitazione della responsabilità della Pubblica Amministrazione contra legem (argomentando ex art. 1229 cod. civ.), ed in violazione degli artt. 28 e 97 Cost. ”; Cons. Stato., sez. V, 11 maggio 2009, n. 2882; T.A.R. Veneto, sez. I, 17 ottobre 2022, n. 1577, per cui una clausola siffatta “ è affetta da nullità sia per violazione del principio civilistico di buona fede – consentendo in pratica il recesso ingiustificato dalle trattative con esonero da responsabilità ex art. 1337 c.c. –, sia per violazione del principio pubblicistico di imparzialità e buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost., consentendo ad un soggetto destinatario delle norme in tema di evidenza pubblica di agire senza rendere conto delle proprie scelte ”).

6.3. È invece infondata la domanda volta a far valere l’illegittimità del provvedimento di revoca nella parte in cui non prevede un risarcimento del danno.

6.3.1. Anzitutto, la accertata legittimità della revoca della gara esclude la sussistenza dell’elemento oggettivo della fattispecie aquiliana, costituito dalla c.d. ingiustizia del danno (che, per qualificarsi come ingiusto, dev’essere prodotto, al contempo, non iure e altresì contra ius : cfr., ex multis , C.G.A.R.S., 29.7.2024, n. 598).

6.3.2. Quanto alla responsabilità precontrattuale, deve premettersi che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (per il quale si può rinviare, riassuntivamente, a Consiglio di Stato, Ad. plen. n. 5 del 2018), nel caso in cui gli atti di una procedura di gara vengano caducati in autotutela, è configurabile una responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione per violazione della clausola generale di lealtà e correttezza e per lesione dell'affidamento del privato. Ciò, però, a condizione che la condotta dell'Amministrazione risulti (a prescindere dalla legittimità dei singoli provvedimenti) oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e lealtà e il privato dimostri di aver maturato un affidamento incolpevole e quindi tutelabile (oltre alla prova sia del danno-evento, sia del danno-conseguenza, e del nesso causale tra comportamento scorretto della p.a. e danni lamentati).

Ciò posto, nella controversia in esame, ad avviso del Collegio, non sussistono i presupposti per riconoscere la responsabilità precontrattuale, di talché il provvedimento impugnato non può ritenersi viziato sotto tale profilo.

In primo luogo, parte ricorrente non ha maturato un ragionevole affidamento sulla conclusione del contratto, in quanto, al momento dell’adozione dell’atto di revoca, la sua posizione era tutt’altro che consolidata, posto che la procedura era sub iudice e l’esito del contenzioso incerto.

In secondo luogo, la condotta dell’Amministrazione non appare oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà, atteso che la revoca è stata motivata sulla base del sopra descritto mutamento del contesto di riferimento, determinato anche da elementi non prevedibili al momento dell’aggiudicazione (come la progettazione di lavori infrastrutturali presso lo scalo di Malpensa, con conseguente possibile spostamento delle aree di sosta degli autobus per il trasporto locale in altra zona del terminal).

Da quanto esposto consegue l’infondatezza del motivo.

6.4. Con riferimento all’esclusione dell’indennizzo, si osserva quanto segue.

La legittimità di una clausola che escluda l’indennizzo in caso di revoca è stata approfondita dalla giurisprudenza, che ha affermato (Cons. Stato, sez. IV, 14 gennaio 2013, n. 156) che l’obbligo di indennizzo gravante sulla Pubblica Amministrazione non presuppone elementi di responsabilità della stessa, ma si fonda su valori puramente equitativi presi in considerazione dal legislatore, onde consentire il giusto bilanciamento tra il perseguimento dell’interesse pubblico attuale da parte dell’amministrazione e la sfera patrimoniale del destinatario (incolpevole) dell’atto di revoca o di annullamento, al quale non possono essere addossati integralmente i conseguenti sacrifici.

L’indennizzo in caso di revoca, pur previsto dalla legge, può essere escluso da un atto della pubblica amministrazione (nel caso di specie, dalla lettera di invito), con il quale si richiede al privato, in sostanza, un atto unilaterale abdicativo di un diritto patrimoniale (e quindi disponibile), e ciò proprio in quanto l’attribuzione dell’indennizzo non dipende da responsabilità dell’Amministrazione stessa (cfr. anche Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2015, n. 3383; T.A.R. Umbria, 20 luglio 2017, n. 524).

6.5. In disparte da ciò, quand’anche si concludesse per l’illegittimità della clausola, e quindi per la astratta riconoscibilità, nel caso di specie, dell’indennizzo previsto dall’art. 21- quinquies , la domanda di accertamento del diritto alla corresponsione dell’indennizzo sarebbe comunque infondata.

A tal proposito, occorre ribadire che la procedura di selezione di cui trattasi è stata oggetto, sin dalla pubblicazione del bando, di plurime impugnazioni volte a contestarne la legittimità.

Ad avviso del Collegio, il fatto che diversi operatori, e la stessa AR RL, abbiano impugnato l’avviso esplorativo del 10 novembre 2022, la lettera di invito alla procedura di selezione del 15 maggio 2023, le note di assegnazione degli stalli e l’invito alla sottoscrizione del contratto, fa sì che difetti l’elemento temporale richiesto ai fini della tutela dell’affidamento incolpevole, non potendo un affidamento ritenersi meritevole di tutela in presenza di una condotta la cui legittimità sia stata da subito revocata in dubbio mediante proposizione di autonomo ricorso giurisdizionale (Cons. Stato, Sez. V, 23.10.2025 n. 8229). In presenza di impugnative giurisdizionali avverso tutti gli atti della procedura, l’aggiudicataria AR RL era perfettamente conscia della natura cedevole della propria posizione giuridica, suscettibile di venir meno (come poi è accaduto) all’esito del giudizio.

Giova al riguardo rammentare il consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 novembre 2021, n. 20) secondo il quale, a partire dall’esercizio dell’azione di annullamento, appare ragionevole escludere che possa continuare a sussistere un affidamento incolpevole, dal momento che la caducazione dell’atto per effetto dell’accoglimento del ricorso diviene un’evenienza non imprevedibile, di cui il destinatario non può non tenere conto. Sicché l’affidamento tutelabile sussiste, di regola, solo prima della notifica dell’atto introduttivo del giudizio

6.6. Pertanto, anche a prescindere dalla clausola contenuta nella lettera di invito, nel caso di specie difetta l’affidamento legittimo richiesto ex art. 21 quinquies l. n. 241/90 ai fini del riconoscimento del chiesto indennizzo; ne consegue il rigetto della relativa domanda.

7. Con il quinto motivo si lamenta l’illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui ammettono anche VE International Italy S.r.l a partecipare all’“ assegnazione provvisoria ” degli stalli aereoportuali, alla previa condizione di aver ottenuto la disponibilità di uno stallo presso la stazione di Milano centrale, anziché non ammetterla, dal momento che VE non può giovarsi di un rapporto (di assegnazione contrattuale) valido ed efficace.

Il Collegio ritiene che la censura sia inammissibile, in quanto non assistita da interesse a ricorrere, come eccepito da VE e da Sea.

Per un verso, infatti, la proroga non ha dispiegato e non dispiega attualmente i suoi effetti nei confronti di VE, dal momento che quest’ultima non dispone di uno stallo presso la stazione centrale di Milano, e dunque non è, allo stato, nelle condizioni di svolgere il servizio.

Per altro verso, AR s.r.l. non ha dimostrato l’utilità concreta che potrebbe trarre dall’annullamento in parte qua del provvedimento, non potendo del resto ambire, in questa fase, all’assegnazione di stalli di sosta diversi ed ulteriori (e segnatamente di quello attribuito a VE) rispetto a quello già in uso.

8. Conclusivamente, alla stregua di quanto esposto:

a) il ricorso introduttivo e i ricorsi per motivi aggiunti depositati rispettivamente il 31.10.2023 e il 20.12.2023 devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse;

b) quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato il 29.8.2025:

- deve essere accolta la domanda di nullità della clausola contenuta a pag. 7 della lettera di invito, nella parte in cui esclude la responsabilità di SEA s.p.a. a titolo risarcitorio;

- devono essere respinte, in quanto infondate, tutte le domande formulate nel primo, nel secondo, nel terzo e nel quarto motivo;

- deve essere dichiarata l’inammissibilità del quinto motivo per difetto di interesse.

9. Le spese di giudizio devono essere compensate tra tutte le parti, in ragione della complessità e della peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

- dichiara improcedibili il ricorso introduttivo e i primi due ricorsi per motivi aggiunti;

- accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione, il terzo ricorso per motivi aggiunti, e per il resto in parte lo respinge, e in parte lo dichiara inammissibile;

compensa le spese di giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ST LL, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere

EA RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA RI	ST LL

IL SEGRETARIO