Pubblicato il 09/12/2025

N. 07997/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05074/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 5074 del 2022, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Michele Rega, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Giugliano in Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmela De Franciscis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell'ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-, emessa dal Comune di Giugliano in Campania e notificata ai ricorrenti in data 5 luglio 2022, nonché di tutti gli altri atti preordinati, consequenziali e comunque connessi, lesivi della posizione giuridica dei ricorrenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Giugliano in Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore, all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 dicembre 2025, il dott. PA ER;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

I ricorrenti, comproprietari di un fabbricato adibito a civile abitazione, composto da piano terra e primo piano, con annesso capannone, sito nel territorio del Comune di Giugliano in Campania, alla via -OMISSIS-, particella 1215; premesso che, in data 5 luglio 2022, il Comune di Giugliano, a seguito di verbale di sopralluogo redatto dal Comando di Polizia Municipale ed assunto al protocollo generale al n. -OMISSIS-/2021 (senza indicazione della presunta data di sopralluogo), notificava loro il provvedimento impugnato, con il quale veniva ordinata la demolizione delle opere abusive accertate, di seguito indicate: “fabbricato adibito a civile abitazione composto da piano terra e primo piano di circa 100 mq. a piano, il fabbricato risulta ultimato e abitato dal proprietario col proprio nucleo familiare. Annesso al fabbricato è presente un capannone di circa 300 mq. adibito a deposito e garage per mezzi da lavoro realizzato in muratura e tetto in pannelli con n. 2 cancelli in ferro carrabili. Sul lato destro dello stesso in area attigua facente parte della stessa particella un locale deposito di circa 16 mq. in muratura”; e che il provvedimento demolitorio era giustificato dalla qualificazione delle predette opere quali “nuova costruzione”, eseguita in assenza di permesso di costruire; tanto premesso, avverso detta ordinanza di demolizione, articolavano le seguenti censure in diritto:

1) Violazione e falsa applicazione della legge ed in particolare dell’art. 3 L. 241/90 – Eccesso di potere per omessa e/o insufficiente istruttoria, per omessa e/o insufficiente motivazione, per omessa ponderazione della situazione contemplata, per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, per disparità di trattamento, per omessa comparazione tra interesse pubblico ed interesse privato, per manifesta ingiustizia: il provvedimento impugnato era illegittimo “perché non da contezza dei presupposti di fatto come innanzi evidenziati, né dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, né del presunto contrasto delle opere eseguite con la normativa urbanistica vigente”; secondo T.A.R. Piemonte, sez. I^, n. 130 del 17.3.94, “il mero riscontro dell’abusività dell’opera non esaurisce il compito dell’Amministrazione, la quale è tenuta a motivare, per dare compiutamente conto delle ragioni che l’inducono all’attività repressiva, se il manufatto realizzato sia conforme alle previsioni degli strumenti urbanistici”; inoltre, il provvedimento gravato era illegittimo “anche perché in contrasto con quanto previsto dall’art. 3 della legge n. 241/90, per il quale ogni provvedimento amministrativo (ad eccezione degli atti normativi e di quelli a contenuto generale) deve essere motivato”; per T.A.R. Campania – Napoli, Sez. IV^, sent. n. 2459 del 3.10.97, “l’amministrazione ha l’obbligo di illustrare con precisione le ragioni poste alla base del provvedimento sanzionatorio”, mentre – nella specie – l’ordinanza di demolizione non conteneva affatto l’analitica e dettagliata descrizione delle opere ritenute e considerate abusive e, pertanto, da rimuovere, né tampoco l’epoca della loro realizzazione;

2) Violazione di legge – Eccesso di potere – Difetto d’istruttoria – Contraddittorietà – Illogicità e carenza della motivazione – Violazione del giusto procedimento: il provvedimento impugnato era, altresì, illegittimo, “per violazione del principio di proporzionalità e di tutela dell’affidamento delle posizioni giuridiche, stante il decorso di un lasso di tempo, che determina, data l'acquiescenza dell'amministrazione, il consolidamento delle posizioni soggettive dei ricorrenti”; in aderenza ad un orientamento ermeneutico espresso dal Tribunale (cfr. T.A.R. Campania, sez. II, n. 712 del 25.1.2007), i ricorrenti evidenziavano che il d.P.R. 380/2001 sanziona, sul piano amministrativo, la condotta di realizzazione di manufatti edilizi abusivi, in una pluralità di disposizioni incriminatici (artt. 27, 31, 32 comma 3, 33, 34, 35, 37), ciascuna delle quali corrisponde ad un’autonoma fattispecie di illecito, caratterizzata da propri presupposti; e, in siffatto contesto, “appare di evidenza intuitiva come l’obbligo di motivazione – normalmente attenuato nei casi di atti dovuti ed a contenuto vincolato – si riespanda nei casi in cui la sola descrizione degli abusi accertati non rifletta di per sé l’illecito contestato, occorrendo, in siffatte evenienze, in aggiunta ad una descrizione materiale delle opere accertate, una qualificazione giuridica dell’intervento abusivo, onde consentire la sussunzione in una delle diverse, e tra loro alternative, fattispecie incriminatici”; in tale materia, insomma, “costituisce snodo indefettibile per la valida applicazione di una misura repressiva, la completezza della contestazione dell’illecito, nella quale devono trovare fondamento giustificativo la tipologia, la natura e l’entità della sanzione che si ritiene applicabile”; mentre, nella specie, “i suindicati profili, fattuali e giuridici, che avrebbero dovuto formare oggetto di un ponderato apprezzamento da parte dell’Amministrazione, sono rimasti del tutto inesplorati, rendendo, così, viepiù evidente la rilevanza e l’utilità della partecipazione al procedimento sanzionatorio del soggetto interessato, che ben avrebbe potuto dispiegarsi nelle suddette direzioni, contribuendo a completare le evidenziate lacune istruttorie e di motivazione”; in definitiva, secondo i ricorrenti, “nella motivazione dell'ordinanza gravata non vi è traccia dell'intervenuta ponderazione dell'interesse pubblico concreto alla rimozione dell'opera ritenuta abusiva, da apprezzare congiuntamente al contrapposto interesse privato, nel frattempo consolidatosi a cagione dell'affidamento riposto nel decorso del tempo e nella prolungata inerzia dell'amministrazione”;

3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1,3,5,7,8 e 10 commi 1 e 2 della Legge 241/90 – Violazione delle norme sul giusto procedimento amministrativo – Eccesso di potere per difetto di motivazione in relazione al pubblico interesse alla demolizione ed al presunto contrasto dell’intervento con la normativa urbanistica vigente: l’ordinanza gravata era stata adottata “in violazione del principio del “giusto procedimento”, disciplinato dagli artt. 7 e 10 della legge n.241/90, che stabiliscono che l’avvio dei procedimenti amministrativi deve essere comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti”; nel procedimento in oggetto, tali disposizioni erano state palesemente disattese, laddove “anche in caso di atti sanzionatori vincolati, come quelli in esame”, doveva ritenersi che l’art. 7 della legge 241 del 1990, sulla comunicazione all’interessato di avvio del procedimento, dovesse trovare “indiscriminata applicazione”, giacché “la partecipazione preventiva avrebbe messo i ricorrenti nella condizione di apprestare tutte le iniziative per evitare il contenzioso, prima dell’emissione degli atti demolitori e avrebbe consentito loro, altresì, di rappresentare al meglio le proprie ragioni orientando l’eventuale attività sanzionatoria della p.a. in maniera più coerente possibile rispetto ai principi di proporzionalità ed adeguatezza, ai quali deve ispirarsi l’attività dell’ente”; in particolare, nel caso in esame, l’avviso di avvio del procedimento, lungi dall’essere superfluo, avrebbe consentito loro di rappresentare “l’assoluta incongruità e illogicità di un provvedimento, avente ad oggetto un ordine demolitorio”.

Si costituiva in giudizio il Comune di Giugliano in Campania, con memoria in cui replicava distintamente alle avverse doglianze.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 5 dicembre 2025, tenuta da remoto in modalità TEAMS, il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non può trovare accoglimento.

In fatto, s’osserva che, a seguito del sopralluogo eseguito in data 10 dicembre 2021 presso l’immobile di proprietà dei ricorrenti, come sopra identificato, i verificatori del Comune di Giugliano in Campania accertavano la presenza di abusi edilizi (v. relazione di sopralluogo prot. -OMISSIS- del 14.12.2022, in atti), consistenti nella realizzazione di: un “fabbricato adibito a civile abitazione composto da piano terra e primo piano di circa 100 mq. a piano, il fabbricato risulta ultimato ed abitato dal proprietario con il proprio nucleo familiare. Annesso al fabbricato è presente un capannone di circa 300 mq. adibito a deposito e garage per mezzi da lavoro realizzato in muratura e tetto in pannelli con n. 2 cancelli in ferro carrabili. Sul lato destro dello stesso in area attigua facente parte della stessa particella un locale deposito di circa 16 mq. in muratura”; e che, in conseguenza del sopralluogo e dell’accertamento degli abusi edilizi, il Comune di Giugliano in Campania notificava nei loro confronti l’ordinanza demolitoria n. -OMISSIS-, con cui ordinava la demolizione delle opere abusive ed il ripristino dello stato dei luoghi.

Ciò posto, la prima censura è priva di pregio.

Come condivisibilmente osservato dal Comune di Giugliano in Campania, nelle sue difese, a fronte delle doglianze, secondo cui il Comune non avrebbe dato contezza dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione e del contrasto delle opere eseguite con la normativa urbanistica, né sarebbero state indicate le ragioni a sostegno del provvedimento demolitorio, e tampoco analiticamente descritte le opere abusive, deve viceversa ritenersi che, “come s’evince dal provvedimento demolitorio e dai precisi accertamenti compiuti dai verificatori del Comune, completi di documentazione fotografica, è stata accertata la notevole incidenza delle opere abusive consistenti in “fabbricato adibito a civile abitazione composto da piano terra e primo piano di circa 100 mq. a piano, il fabbricato risulta ultimato ed abitato dal proprietario con il proprio nucleo familiare. Annesso al fabbricato è presente un capannone di circa 300 mq. adibito a deposito e garage per mezzi da lavoro realizzato in muratura e tetto in pannelli con n. 2 cancelli in ferro carrabili. Sul lato destro dello stesso in area attigua facente parte della stessa particella un locale deposito di circa 16 mq. in muratura”. Sulla base di tali accertamenti, l’Ente ha ordinato la demolizione delle opere abusive ed il ripristino dello stato dei luoghi avendo accertato che: - i manufatti – di cospicue dimensioni – sono stati realizzati in assenza del permesso di costruire ed in violazione degli adempimenti previsti dalla Parte II del D.P.R. 380/2001 e hanno comportato la trasformazione urbanistico edilizia del territorio, determinando la realizzazione di un organismo edilizio con specifica rilevanza e autonomamente utilizzabile che si configura come nuova costruzione fuori terra; - gli immobili abusivi sono stati realizzati nell’ambito del Comune di Giugliano in Campania in area classificata come “Zona sismica” giusta delibera della Regione Campania n. 5447 del 7.11.2002; - le opere abusive possono essere rimosse senza pregiudizio delle opere eventualmente legittimamente preesistenti”; il Comune osservava, inoltre, che: “tali profili di illegittimità dei manufatti abusivi sono stati specificamente motivati, descritti e contestati ai ricorrenti, come emerge chiaramente dalla lettura delle pag. 1 e 2 dell’ordinanza demolitoria. Alla luce di tali dati oggettivi, il Comune di Giugliano in Campania non poteva che adottare l’atto impugnato, disponendo altresì il ripristino dello status quo ante. In considerazione di quanto eccepito e soprattutto in considerazione della attività accertativa condotta dai verificatori e delle specifiche contestazioni articolate dal Comune di Giugliano in Campania, l’atto impugnato appare idoneamente motivato e suffragato da oggettivi presupposti di fatto e di diritto ed inoltre adottato nel rispetto delle specifiche prescrizioni dettate dal d.P.R. 380/2001, contrariamente a quanto infondatamente ex adverso sostenuto”.

Le argomentazioni suddette si prestano ad essere fatte proprie dal Collegio, e sono corroborate del resto dall’esame della giurisprudenza in materia; cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 7/07/2025, n. 5827: “Il provvedimento con cui è ingiunta la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso, neanche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino; a maggior ragione quindi l'Amministrazione, in sede di irrogazione della sanzione demolitoria, non deve ritenersi onerata di valutare preventivamente la possibilità che l'abuso sia sanabile, anche perché la sanatoria richiede la domanda dell'interessato, la quale, se proposta, produce rende meramente inefficace l'ordine di demolizione fino a definizione della istanza di sanatoria”; Consiglio di Stato, sez. VII, 17/07/2025, n. 6301: “L'ordinanza di demolizione può ritenersi dotata di un'adeguata e sufficiente motivazione se contiene la descrizione delle opere abusive (morfologica, costruttiva, dimensionale, oltre che ubicativa, mediante puntuale indicazione degli estremi di localizzazione geografica) e l'individuazione delle violazioni accertate”; Consiglio di Stato, sez. II, 13/11/2023, n. 9691: “In tema edilizio, l'ordinanza di demolizione costituisce un atto dovuto e vincolato, la cui motivazione essenziale è adeguatamente costituita dalla indicazione, anche "per relationem", dei presupposti di fatto e delle norme violate”.

Quanto alla seconda censura di parte ricorrente, con essa viene dedotta l’illegittimità dell’ordinanza impugnata perché tra la data di commissione dell’abuso e la contestazione avanzata dall’Amministrazione sarebbe decorso un lasso temporale tale, da determinare il consolidamento delle posizioni soggettive dei ricorrenti; anche detto motivo è infondato; come correttamente osservato dalla difesa dell’ente, “l’abuso edilizio non si prescrive e l’ordinanza di demolizione può essere emessa anche a distanza di tempo dalla realizzazione degli abusi stessi”; per di più, “i ricorrenti eccepiscono il decorso del lungo lasso temporale dalla realizzazione dell’immobile abusivo, ma di fatto non forniscono alcuna prova sulla data di edificazione dell’immobile”, ed in ogni caso “è prevalente l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso edilizio dei manufatti di cospicue dimensioni ubicati in Giugliano in Campania alla via -OMISSIS-, realizzati in assenza del permesso di costruire ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001 e in area classificata “Zona sismica”.

Anche in tal caso, le conclusioni, cui perviene la difesa dell’ente, sono in linea con l’orientamento pretorio consolidato, secondo il quale “Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino. Ciò in quanto colui che dia corso a interventi edilizi senza preoccuparsi di acquisire, preventivamente, il necessario titolo edilizio, non matura un affidamento legittimo — cioè, qualificato dall'ordinamento giuridico — circa la possibilità di poter conservare, anche nel lungo periodo, le opere abusivamente realizzate” (Consiglio di Stato, sez. VI, 23/01/2024, n. 729); “I provvedimenti che sanzionano l'attività edilizia abusiva — ivi compresi i dinieghi di sanatoria — sono atti vincolati che non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né ancora alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare, e non potendo l'interessato dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi; sicché è legittima e doverosa l'adozione del provvedimento di diniego del condono anche quando sia trascorso un lungo periodo di tempo dalla presentazione dell'istanza, senza necessità di una specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse, ulteriori rispetto a quelle inerenti al ripristino della legittimità violata” (T.A.R. Napoli, (Campania), sez. IV, 13/11/2023, n. 6238).

Quanto alla terza doglianza, imperniata sulla dedotta omessa comunicazione d’avvio del procedimento, in disparte le pur pertinenti osservazioni difensive, licenziate dall’Amministrazione Comunale resistente (“Appare assorbente – al fine della superfluità dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento – la considerazione che nel caso in esame: - l’adozione del provvedimento demolitorio era doverosa per l’Amministrazione trattandosi di immobile di cospicue dimensioni edificato in assenza del permesso di costruire in area classificata “Zona sismica”; - i presupposti fattuali risultano incontestati; - il quadro normativo di riferimento non presenta margini di incertezza apprezzabili”) milita, in senso contrario, il granitico indirizzo della giurisprudenza, contrario alla sussistenza di un onere comunicativo, nel caso di atti repressivi di abusi edilizi, indirizzo per il quale, ex plurimis, si leggano, da ultimo, le massime seguenti: “L'ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, in quanto ha natura vincolata e la partecipazione del privato al procedimento non potrebbe influenzare l'esito della decisione” (Consiglio di Stato sez. V, 3/11/2025, n. 8537); “L'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti integrano atti vincolati per la cui adozione non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto” (T.A.R. Napoli (Campania), sez. III, 6/03/2025, n. 1812); “Dal carattere tipizzato e vincolato degli ordini di ripristino degli illeciti edilizi, che presuppongono un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere abusivo delle medesime, discende che, per la loro adozione, non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento; da tali elementi discendono, quali ulteriori corollari, che non possa esservi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto e non sia richiesta una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare” (T.A.R. Aosta (Valle d'Aosta), sez. I, 24/01/2024, n. 6).

Le spese seguono la soccombenza, e sono liquidate, come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti al pagamento, in solido tra loro, di spese e compensi di lite, in favore del Comune di Giugliano in Campania, che liquida complessivamente in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.

Così deciso, in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

PA ER, Presidente, Estensore

Rita Luce, Consigliere

Domenico De Martino, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

PA ER

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.