Pubblicato il 20/03/2018

N. 03095/2018 REG.PROV.COLL.

N. 07101/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7101 del 2014, proposto da:
SINERGAS S.P.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Piron, Giannalberto Mazzei, Chiara Colamonico, Arcangelo Pecchia, con domicilio eletto presso lo studio Studio Legale Macchi Di Cellere Gangemi in Roma, via Cuboni, 12;

contro

GESTORE DEI SERVIZI ENERGETICI– G.S.E. S.P.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Pugliese, Aristide Police, Paolo Roberto Molea, Maria Antonietta Fadel, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, via di Villa Sacchetti, 11;
ENEA– AGENZIA NAZIONALE PER LE NUOVE TECNOLOGIE, L'ENERGIA E LO SVILUPPO ECONOMICO SOSTENIBILE, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 28754, del 10 marzo 2014, recante rigetto della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) n. 0187722036613T073, per la categoria d'intervento IND-T, finalizzata all’acquisizione dei Titoli di Efficienza Energetica (c.d. TEE o “certificati bianchi”), ai sensi degli artt. 29 e 30 del d.lgs. n. 28 del 2011 e del d.m. 28 dicembre 2012;

- del preavviso di diniego, di cui alla nota di ENEA del 16 gennaio 2014;

- della comunicazione di avvenuto invio telematico della PPPM, inviata via e-mail dal GSE in data 28 dicembre 2013;

- della comunicazione pubblicata sul sito web del GSE, nella sezione News , del 18 aprile 2013;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di del Gestore dei Servizi Energetici– G.S.E. s.p.a. e di ENEA– Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 gennaio 2018 il dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nel 2013 la Sinergas s.p.a. – che opera nel settore dei servizi energetici fornendo servizi integrati per la realizzazione, ed eventuale successiva gestione, di interventi di risparmio energetico – ha realizzato, tra gli altri, un intervento in favore della CIPA Gres s.p.a., presso lo stabilimento di Casalgrande (RE), volto al contenimento ed alla riduzione dei consumi di energia nella cottura delle piastrelle di ceramica. L’intervento era finalizzato all’ottenimento dei Titoli di Efficienza Energetica (i c.d. TEE o “certificati bianchi”), ai sensi degli artt. 29 e 30 del d.lgs. n. 28 del 2011 e del d.m. 28 dicembre 2012 (recante “ Determinazione degli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico che devono essere perseguiti dalle imprese di distribuzione dell'energia elettrica e il gas per gli anni dal 2013 al 2016 e per il potenziamento del meccanismo dei certificati bianchi ”), avvalendosi, in punto di quantificazione del risparmio energetico netto, di un metodo di valutazione a consuntivo ai sensi dell’art. 6 della delibera dell’Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 (le c.d. Linee Guida AEEG , richiamata dall’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012). Deve qui ricordarsi che il metodo di valutazione a consuntivo prevede che il soggetto responsabile inoltri al Gestore dei Servizi Energetici– GSE s.p.a. una “ proposta di progetto e di programma di misura ” (PPPM); una volta approvata la proposta, ed avviato quindi l’intervento di risparmio energetico, spetta poi al Gestore l’attività di verifica e di certificazione dei risparmi conseguiti, in base alla proposta pervenuta e già approvata, in vista dell’effettivo rilascio dei certificati bianchi.

Dopo aver trasmesso telematicamente, in data 27 dicembre 2013, la necessaria documentazione amministrativa al GSE, in data 8 gennaio 2014 la Sinergas s.p.a. ha quindi inoltrato, sempre tramite l’apposito portale informatico, la c.d. “lettera di conferma” per la presentazione della PPPM. Con provvedimento prot. n. 28754, del 10 marzo 2014, tuttavia, il GSE ha respinto la PPPM rilevando che, trattandosi di interventi di risparmio energetico ormai già realizzati e conclusi, si ricadeva nello sbarramento posto dall’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012, a norma del quale, a decorrere dalla data del 1° gennaio 2014, “ hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione ”: la domanda della Sinergas s.p.a doveva, in particolare, considerarsi presentata dopo la data del 1° gennaio 2014, in quanto “ la mera trasmissione della documentazione amministrativa inerente il progetto non comporta l’avvio dell’istruttoria del relativo procedimento ” e “ l’avvio del procedimento si considera perfezionato solo alla data di caricamento sul portale informatico della lettera di conferma, debitamente firmata dal legale rappresentante ” (con richiamo, in proposito, alla c.d. News del 18 aprile 2013, pubblicata sul sito Internet del GSE).

2. Non ritenendo legittimo questo provvedimento, la Sinergas s.p.a. l’ha impugnato dinnanzi a questo TAR (insieme al preavviso di rigetto, comunicato da ENEA– Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile con nota del 15 gennaio 2014, alla e-mail inviata dal GSE in data 27 dicembre 2013, recante la conferma dell’avvenuta ricezione della documentazione inviata telematicamente in quel giorno, ed alla menzionata comunicazione nella sezione News dell’aprile 2013), domandandone l’annullamento, previa sospensione cautelare, per i seguenti profili di censura (che qui di seguito si riassumono):

- violazione dei principi di ragionevolezza, efficienza e non aggravamento: secondo la ricorrente, la PPPM avrebbe dovuto considerarsi inviata già in data 27 dicembre 2013, senza necessità di completare la procedura con la successiva spedizione telematica della c.d. lettera di conferma la quale non aggiungerebbe “assolutamente nulla alla documentazione che era già stata correttamente ed esaustivamente ricevuta dal GSE” – documentazione che, peraltro, non poteva che attribuirsi, in modo certo ed indiscutibile, proprio a Sinergas, in quanto operatore già accreditato presso l’apposito portale informatico predisposto dal GSE;

- eccesso e sviamento di potere; violazione dell’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012: la prescrizione che fa decorrere l’avvio del procedimento amministrativo di valutazione della PPPM dall’invio telematico della c.d. lettera di conferma, in quanto imposta solo dalla c.d. News dell’aprile 2013 del GSE, non sarebbe contenuta in alcuna fonte normativa e non potrebbe, pertanto, assumere alcuna portata o efficacia vincolante;

- mancata attivazione del c.d. soccorso istruttorio, ai sensi dell’art. 6, lett. b , della legge n. 241 del 1990;

- violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, in quanto il preavviso di rigetto di ENEA non avrebbe compiutamente esplicitato il motivo di diniego poi confluito nel provvedimento finale di rigetto della PPPM;

- contraddittorietà ed illogicità manifeste, posto che anche il preavviso di rigetto aveva riconosciuto che “ con comunicazione del 27/12/2013 la società SINERGAS S.p.A., in qualità di soggetto titolare del progetto ha presentato le PPPM in oggetto... ”.

3. Si è costituito in giudizio il Gestore dei Servizi Energetici– GSE s.p.a., in persona del proprio amministratore delegato pro tempore , chiedendo, previa disamina, nel merito, delle censure di parte ricorrente, il rigetto del ricorso.

Si è altresì costituita in giudizio, con atto di mero stile, l’ENEA– Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato.

Con ordinanza n. 2675 del 2014 questo TAR ha respinto la domanda cautelare.

In vista della pubblica udienza di discussione, entrambe le parti hanno svolto difese, anche nella forma della replica.

Alla pubblica udienza del 31 gennaio 2018, quindi, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso non è fondato.

In un caso analogo (cfr. sent. n. 8204 del 2017) questa Sezione ha già avuto modo di evidenziare il “ruolo centrale” che, nell’ambito delle misure volte a favorire l’“efficienza energetica”, con particolare riguardo al meccanismo dei c.d. certificati bianchi ex artt. 29 e 30 del d.lgs. n. 28 del 2011, rivestono le dichiarazioni degli interessati, imperniate sull’operatività del principio di autoresponsabilità (con richiamo, su quest’ultimo punto, anche ad altri precedenti della Sezione, come la sent. n. 12129 del 2015, pur resa in diversa fattispecie, ma recante affermazioni generali sulla rilevanza delle dichiarazioni degli interessati per il corretto funzionamento delle misure incentivanti e confermata da Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 3014 del 2016, n. 3014; vd. anche Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 50 del 2017). La Sezione ha quindi ritenuto – con argomentazioni che vanno confermate nella presente sede – che risulta invero corretta l’impostazione del Gestore il quale, oltre alla comunicazione, in via telematica, della documentazione necessaria per la valutazione della PPPM, ha richiesto anche l’atto di “conferma” come adempimento conclusivo ai fini di dare avvio al procedimento, trattandosi di atto che costituisce il perfezionamento dell’“istanza” e con il quale l’operatore assume la piena responsabilità della veridicità delle dichiarazioni e dei dati forniti. Si tratta, peraltro, di un orientamento che lo stesso Gestore ha compiutamente e chiaramente portato a conoscenza dei soggetti interessati, sia in termini generali – ossia, dopo il trasferimento in suo favore delle responsabilità gestionali del meccanismo dei certificati bianchi ( ex art. 5, comma 1, del d.m. 28 dicembre 2012) – sia con riferimento al procedimento in esame.

Sotto il primo profilo, il GSE, con il comunicato del 18 aprile 2013, pubblicato nel proprio sito istituzionale (sezione “ News ”), ha reso noto agli operatori che, a partire dalla stessa data, “ per completare la presentazione di richieste/proposte trasmesse telematicamente al GSE, è necessario effettuare l’upload sul Sistema Efficienza Energetica della lettera di conferma di avvenuta trasmissione della pratica, così come generata dal Sistema, debitamente sottoscritta dal legale rappresentante ”, precisando che “ la lettera di conferma dovrà essere caricata, in formato .pdf, unitamente agli altri allegati richiesti ” e, soprattutto, che, “ alla luce di quanto sopra riportato, la data di avvio del procedimento amministrativo coincide con la data di trasmissione telematica della lettera di conferma ”. Quanto, poi, al procedimento oggetto della presente causa, è pacifico che la ricorrente ha ricevuto, al momento della trasmissione dei progetti, una e-mail , generata automaticamente dal sistema informatico, recante espressa avvertenza della necessità di completare la procedura attraverso il “ download della lettera di conferma ” e il successivo “ upload ” della stessa “ debitamente sottoscritta in formato pdf ” (si tratta dell’ e-mail del 27 dicembre 2013, peraltro impugnata in questa causa: cfr. doc. n. 5 della ricorrente).

La sentenza n. 8204 del 2017 cit. ha quindi escluso che la previa acquisizione delle credenziali presso il portale informatico potesse considerarsi sufficiente al fine di ritenere integrata l’istanza pur senza l’invio della c.d. lettera di conferma, soprattutto alla luce della normativa generale sulle “istanze” e “dichiarazioni” rivolte alla pubblica amministrazione. Sulla base del combinato disposto dell’art. 38 del d.P.R. n. 445 del 2000 e dell’art. 65 del d.lgs. n. 82 del 2005 (c.d. codice dell’amministrazione digitale), infatti, è possibile concludere nel senso che l’invio telematico di un’istanza alla pubblica amministrazione può tenere luogo dell’istanza inviata con le modalità tradizionali (ossia, sottoscritta con firma autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedimento) solo in presenza degli adempimenti indicati dalle richiamate disposizioni. In particolare, a norma dell’art. 38, comma 2, del d.P.R. n. 445 del 2000, le istanze inviate per via telematica “ sono valide se effettuate secondo quanto previsto dall’articolo 65 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 ”, norma quest’ultima che, al comma 1, lett. c (nella formulazione vigente ratione temporis ), riconosceva validità a dette istanze “ quando l'autore è identificato dal sistema informatico con i diversi strumenti di cui all'articolo 64, comma 2, nei limiti di quanto stabilito da ciascuna amministrazione ai sensi della normativa vigente nonché quando le istanze e le dichiarazioni sono inviate con le modalità di cui all'articolo 38, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 ”: a sua volta, l’art. 64, comma 2, del d.lgs. n. 82 del 2005 indicava, quali strumenti di identificazione, la carta d’identità elettronica e la carta nazionale dei servizi, “ purché tali strumenti consentano l'individuazione del soggetto che richiede il servizio ”, ovvero l’apposito “ sistema pubblico per la gestione dell'identità digitale di cittadini e imprese (SPID) ”, mentre, dal canto suo, l’art. 38, comma 3, del d.P.R. n. 445 del 2000 prevede che “ La copia dell'istanza sottoscritta dall'interessato e la copia del documento di identità possono essere inviate per via telematica ”. La ricorrente non ha addotto la conformità dell’invio “tempestivo” della documentazione ad uno dei modelli tipici previsti dalle disposizioni innanzi riportate, con conseguente correttezza dell’assunto del Gestore circa la tardività della formalizzazione dell’istanza necessaria ai fini dell’avvio del procedimento (cfr., ancora, la sent. n. 8204 del 2017 di questa Sezione).

5. I precedenti rilievi consentono di dar conto anche dell’infondatezza della doglianza concernente la pretesa violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, derivante – come argomentato dalla ricorrente nell’ambito del quarto e del quinto motivo di impugnazione – dal tenore letterale non chiaro, ed in definitiva anche contraddittorio, della comunicazione di ENEA recante il preavviso di diniego. Al riguardo è sufficiente rilevare – in linea con la giurisprudenza della Sezione – che se, da un lato, la correttezza sostanziale del provvedimento impugnato priva la società istante dell’interesse all’applicazione dell’invocata formalità procedimentale, dall’altro essa non ha prospettato alcun ulteriore e specifico apporto collaborativo in grado di influire sulla decisione dell’amministrazione (così, ancora, la richiamata sent. n. 8204 del 2017).

Né vi è spazio, evidentemente, per la censura argomentata ai sensi dell’art. 6, lett. b , della legge n. 241 del 1990, in materia di c.d. soccorso istruttorio, posto che l’intervento d’ufficio del responsabile del procedimento è dalla legge delineato, per quanto qui rileva, solo con riferimento alla “ rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete ” laddove, nel caso di specie, come già detto, non poteva ancora configurarsi alcuna “istanza” rivolta all’amministrazione, essendo mancati gli adempimenti a tal uopo necessari.

6. La novità delle questioni affrontate consente di compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione terza- ter , definitivamente pronunciando,

Respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Giampiero Lo Presti, Presidente

Michelangelo Francavilla, Consigliere

Antonino Masaracchia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonino Masaracchia	Giampiero Lo Presti

IL SEGRETARIO