Pubblicato il 17/07/2025

N. 01275/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00132/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 132 del 2025, proposto da
Ditta Pirri Ceramica Artistica di IE Pirri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Carratelli e Alessandra Adamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, ex lege , dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliata in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

per l'annullamento:

del provvedimento del 21 gennaio 2025 con cui è stata comunicata la risoluzione della convenzione stipulata ai sensi della legge n.193/2000, della diffida e messa in mora prot. n. 17160 del 24 dicembre 2024, nonché di ogni atto connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Nicola Ciconte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, in data 23 febbraio 2023, ha sottoscritto con la Direzione della Casa di reclusione di Rossano una convenzione, ai sensi della legge 22 giugno 2000, n.193, finalizzata al reinserimento lavorativo dei detenuti, avente ad oggetto la prosecuzione dell’attività di “ produzione di ceramiche artistiche e stoviglieria ”, con impiego di detenuti alle proprie dipendenze ed uso in comodato gratuito del laboratorio di ceramica dell’istituto penitenziario.

1.1. Per quel che rileva ai fini del presente giudizio, la durata della convenzione è fissata in due anni, ed è rinnovata tacitamente, “ salvo contraria volontà delle parti manifestata mediante formale comunicazione a mezzo raccomandata con avviso di ricevimento, almeno tre mesi prima della scadenza ” (art.15).

È, inoltre, previsto che “ L’amministrazione può comunque, in qualsiasi momento, sospendere o non rinnovare la presente convenzione, per sopraggiunti motivi di ordine e sicurezza dell’Istituto ovvero per inadempimento, da parte della Ditta contraente, delle norme contenute nella presente convenzione ” (art.16, co.1).

1.2. Con nota prot. n. 17160 del 24 dicembre 2024, il Direttore della Casa di reclusione ha contestato alla ricorrente l’inadempimento degli “ obblighi retributivi e contributivi nei confronti dei detenuti lavoranti ”, invitandola all’adempimento nel termine di 15 giorni, con espresso avvertimento che, decorso inutilmente il termine assegnato, non avrebbe proceduto al rinnovo della convenzione.

1.3. Con successiva nota prot. n. 852 del 21 gennaio 2025, il Direttore dell’istituto, rilevato il perdurare dell’inadempimento, ha comunicato la decisione di “ risolvere con decorrenza immediata la Convenzione ”.

2. Avverso tali atti è insorta l’impresa ricorrente, sulla base dei seguenti motivi in diritto:

2.1. “ violazione dell’art.15 della convenzione del 23.2.2021 per mancato rispetto del termine di preavviso ”, con cui è dedotta la tardività della comunicazione di mancato rinnovo;

2.2. “ eccesso di potere e violazione dell’art.3 L. 241/1990 per carenza di istruttoria e motivazione ”, con cui si contesta la sussistenza di un inadempimento imputabile e la carenza di motivazione;

2.3. “ erronea applicazione dell’art.16 della convenzione del 23.2.2021 ”, per mezzo del quale deduce che l’art.16, in caso di inadempimento, non consente la risoluzione immediata della convenzione ma solo di impedirne il rinnovo;

2.4. “ violazione dei principi di buon fede e collaborazione ”, ove si contestano la violazione del principio di collaborazione e del divieto di venire contra factum proprium nonché la sproporzionalità e l’abuso del diritto;

2.5. “ violazione e falsa applicazione art.7 L.241/1990 ”, per la mancata comunicazione di avvio del procedimento di risoluzione.

3. L’amministrazione, regolarmente intimata, si è costituita, instando per il rigetto del ricorso.

4. Con ordinanza n. 95 del 21 febbraio 2025, questo Tribunale ha concesso l’invocata misura cautelare, sospendendo l’efficacia dell’atto di risoluzione impugnato.

5. All’udienza pubblica del 4 giugno 2025, dopo la discussione delle parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. Ciò premesso, il ricorso è fondato, nei sensi appresso indicati.

6.1. Risulta, in particolare, la fondatezza del terzo motivo di ricorso, con assorbimento delle ulteriori censure, giacché non risulta validamente esercitato il potere di risoluzione del contratto.

Come evidenziato, secondo quanto disposto dall’art.16 della convenzione sottoscritta fra le parti, e che in verità è intitolato “ Risoluzione della convenzione ”, a fronte dell’inadempimento della ditta contraente, l’amministrazione può decidere di “ non rinnovare ” l’accordo, oppure di “ sospenderlo ”.

Nella diffida del 24 dicembre 2024, l’istituto penitenziario ha dichiarato di voler esercitare il potere convenzionalmente conferitogli da tale disposizione – e quindi intimato che in difetto di adempimento nel termine concesso non si sarebbe proceduto al rinnovo – salvo poi dichiarare, nella successiva nota del 21 gennaio 2025, la produzione di un effetto diverso, ovvero la “ risoluzione con decorrenza immediata ”.

Sicché – sebbene nella medesima nota, così come nella precedente diffida, abbia dichiarato di volersi avvalere del “ potere concesso dall’art.16 della convenzione ” – è evidente come l’amministrazione abbia, in realtà, esercitato un potere affatto diverso, ovvero quello di risolvere il contratto, in luogo del previsto potere di negarne il rinnovo.

Non può quindi ritenersi validamente integrata la fattispecie di cui al richiamato art.16 della convenzione, pur espressamente richiamata da parte della amministrazione resistente.

6.2. Nemmeno può ritenersi validamente integrata la fattispecie risolutiva disciplinata dall’art. 1454 c.c.

Come noto, nella disciplina generale del contratto dettata dal codice civile, è previsto in favore di una parte, a fronte dell’inadempimento dell’altra, il rimedio risolutivo.

La risoluzione per inadempimento è giudiziale, e richiede quindi una sentenza costitutiva del giudice, ovvero di diritto, con produzione degli effetti risolutivi senza l’intervento del giudice, che è solo eventuale e successivo, ove gli sia richiesto - dalla parte inadempiente - di pronunciarsi con sentenza dichiarativa sulla sussistenza dei presupposti della risoluzione che, secondo la parte adempiente, si è già verificata.

Le fattispecie di risoluzione di diritto sono tre e sono rispettivamente disciplinate dal codice civile agli artt.1454 (“ diffida ad adempiere ”), 1456 (“ clausola risolutiva espressa ”) e 1457 (“ termine essenziale ”).

Nella vicenda in esame, esclusa la sussistenza di un termine essenziale, deve altresì escludersi la possibilità di considerare l’art.16 quale clausola risolutiva espressa. Basti ricordare, al riguardo, che tale disposizione convenzionale non disciplina esplicitamente un potere risolutivo ma consente solo di negare il rinnovo dell’accordo, ovvero di sospenderlo.

Resta da considerare lo schema risolutivo disciplinato dall’art.1454 c.c., nel quale parrebbe rientrare la fattispecie in esame, ove l’amministrazione ha, dapprima, inviato una diffida, assegnando un termine per l’adempimento, e, infine, comunicato che il contratto era da intendersi risolto.

Orbene, la diffida disciplinata dall’art.1454 c.c. consta di due elementi, l’intimazione ad adempiere entro un congruo termine e la dichiarazione risolutiva, ovvero la “ dichiarazione che, decorso inutilmente detto termine, il contratto s'intenderà senz'altro risoluto ”.

Tali elementi devono ritenersi essenziali ai fini della produzione dell’effetto risolutivo.

In merito, secondo l’orientamento costante della giurisprudenza civile “ La diffida ad adempiere di cui all'art. 1454 c.c. esige la manifestazione univoca della volontà dell'intimante, non solo di fissare un termine entro cui l'altra dovrà adempiere alla propria prestazione, avvertendo la parte diffidata che l'intimante non è disposto a tollerare un ulteriore ritardo, ma anche di ritenere risolto ope legis il contratto in caso di mancato adempimento entro tale termine, non potendo tale manifestazione sopraggiungere in un momento successivo alla diffida ” (Cass., Sez. II civile, ordinanza 27 novembre 2023, n. 32821; cfr. anche sentenza 21 febbraio 2006, n.3742; sentenza 11 maggio 1990, n.4066).

Secondo l’esposto principio la volontà di risolvere il contratto deve espressa nella diffida e deve essere chiara ed univoca.

La rigidità di tale orientamento deriva dalla rilevanza degli effetti che produce l’istituto in esame, ovvero lo scioglimento del contratto per iniziativa di una sola delle parti contraenti, senza intervento del giudice.

Applicato alla fattispecie in esame l’esposto principio, appare di tutta evidenza che la diffida ad adempiere inviata dalla amministrazione penitenziaria non possa essere ritenuta idonea a produrre l’effetto risolutivo di diritto, pur invocato nella successiva nota del 21 gennaio 2025.

Ciò in quanto, come visto, nella stessa è assente la dichiarazione risolutoria, id est , la “ dichiarazione che, decorso inutilmente detto termine, il contratto s'intenderà senz'altro risoluto ”, avendo l’amministrazione annunciato la produzione di un effetto diverso, ovvero il mancato rinnovo della convenzione.

7. Per tutto quanto sin qui evidenziato, il ricorso deve essere accolto, con accertamento della mancata produzione dell’effetto risolutivo per mezzo degli atti impugnati.

8. Sussistono, nondimeno, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite, in considerazione della natura degli interessi coinvolti e della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Nicola Ciconte, Referendario, Estensore

Valeria Palmisano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Ciconte	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO