Pubblicato il 10/06/2025

N. 11269/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08954/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8954 del 2024, proposto da
AG GL, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 1451 del 06.06.2024 notificato il 17.07.2024;

- a mezzo del quale l’Amministrazione resistente ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale conseguita da parte ricorrente in Romania rigettando l’istanza presentata da parte istante in riferimento al percorso specializzazione sul SOSTEGNO;

nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2025 il dott. Marco Arcuri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’odierno ricorso parte ricorrente ha esposto in fatto di avere inoltrato al Ministero dell’Istruzione e del Merito istanza di riconoscimento del titolo di specializzazione sul sostegno conseguito in Romania (“Formazione di insegnanti itineranti e di sostegno per l’inclusione sociale ed educativa di persone con bisogni educativi speciali”, rilasciato dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures in data 30 luglio 2022 con n. 1850).

L’Amministrazione, rilevata l’assenza nella documentazione presentata di alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla direttiva 2005/36/CE”, ha valutato “ di procedere comunque, con il massimo favor per l’istante ”, al confronto tra la formazione conseguita dallo stesso in Romania e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale.

All’esito di tale raffronto, l’Amministrazione ha ritenuto “ che la formazione conseguita dall’istante è radicalmente diversa da quella prevista in Italia e, perciò, totalmente inidonea all’insegnamento di sostegno in Italia ”; in particolare, ha rilevato che dalla documentazione presentata dall’istante: non emergevano attività formative specifiche per i diversi tipi di disabilità; erano assenti riferimenti specifici ad attività di laboratorio suddivise per ordine e grado di scuola; non vi erano evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative previsti per un eventuale tirocinio nonché in merito allo svolgimento di un esame finale.

Infine, il Ministero ha ritenuto che la differenza emersa tra le due formazioni - sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo – sia tale da non poter essere colmata in alcun modo, nemmeno attraverso l’assolvimento di misure compensative; pertanto, ha rigettato l’istanza con decreto n. 1451 del 6 giugno 2024.

La ricorrente ha chiesto quindi l’annullamento del diniego, previa sospensione dell’efficacia, articolando plurime censure inerenti la violazione degli artt. 16 e 17 del D. Lgs 206/2007, la mancata acquisizione del piano didattico analitico del percorso formativo svolto all’estero, la violazione dell’art. 10 bis legge 241/1990 e la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme nazionali ed europee in materia.

2. Il Ministero intimato si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

3. Con ordinanza n. 4852 del 28 ottobre 2024 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare.

4. In data 10 marzo 2025 il Ministero resistente ha depositato documentazione e una relazione in cui ha sviluppato le proprie difese.

L’Amministrazione, in particolare, ha sostenuto che la mancata valutazione del piano di studi analitico andrebbe attribuita alla negligenza dell’istante, in quanto sarebbe stato onere dell’odierna ricorrente, sulla quale gravava il fondamentale principio di autoresponsabilità, corredare la domanda di riconoscimento del programma analitico del percorso formativo svolto; ha poi aggiunto che, comunque, tale mancata valutazione non avrebbe inficiato in alcun modo la bontà e la completezza della comparazione effettuata in concreto tra la formazione conseguita in Romania e quella prevista in Italia per l’esercizio della professione di docente sul sostegno. Infine, ha eccepito la non applicabilità al caso in esame dell’art. 10 bis legge 241/1990 in considerazione della “specialità” del procedimento de quo , disciplinato dalla normativa interna di recepimento della direttiva 2005/36/CE.

5. All’udienza pubblica del 21 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Il ricorso è meritevole di accoglimento nei termini e per le motivazioni di seguito illustrate.

6.1. Preliminarmente, come chiarito dall’NA IA (sentenza n. 18 del 2022), va osservato che “ il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli ” (punto 9 della motivazione) e “ la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata ” (punto 10 della motivazione).

Quindi la valutazione del percorso formativo seguito all’estero non costituisce una facoltà per l’Amministrazione che certamente, anche in “mancanza dei documenti necessari”, deve comunque procedere a verificare in concreto l’idoneità della formazione estera all’insegnamento di sostegno in Italia.

6.2. Ciò posto, il Collegio rileva che il Ministero, nel procedere al necessario confronto tra i due percorsi formativi, ha riscontrato carenze nella documentazione presentata dalla ricorrente a corredo dell’istanza - in particolare per quanto concerne la specificità delle attività formative, l’espletamento di laboratori e lo svolgimento del tirocinio - senza attivare un corretto contraddittorio procedimentale con l’interessato.

Invero, l’Amministrazione, nell’ottica di un’istruttoria completa, avrebbe dovuto attivarsi per acquisire la documentazione ritenuta mancante, evitando di limitarsi a constatare la carenza di informazioni e dati allegati all’istanza; la stessa normativa di settore onera infatti gli uffici procedenti del compito di richiedere la documentazione ulteriore se considerata necessaria ai fini di una compiuta valutazione (art. 16 D.lgs 206/2007 “ entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni ”; nonché art. 17 comma 2 D.lgs 206/2007 secondo cui le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare “ l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all’articolo 5 si rivolgono al punto di contatto, all’autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine ”).

Quindi, a dispetto di quanto argomentato dall’Amministrazione nelle proprie difese in ordine all’asserita violazione del principio di autoresponsabilità da parte dell’istante, in base alla normativa di settore risulta perfettamente fisiologico che il richiedente presenti una istanza incompleta; proprio per tale motivo è previsto esplicitamente che l’Amministrazione debba procedere a richiedere le necessarie integrazioni.

Dagli atti di causa non risulta che il Ministero - prima di determinarsi in ordine all’insussistenza nel percorso formativo di quel contenuto minimo che consenta di soddisfare anche parzialmente le condizioni per il riconoscimento in Italia della specializzazione per l’insegnamento del sostegno - abbia chiesto alla ricorrente di produrre le integrazioni documentali ritenute opportune ovvero di fornire le informazioni sulla formazione svolta; informazioni che, invece, gli uffici sono tenuti a richiedere prima di pronunciarsi sull’esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano, come espressamente previsto dal citato art. 17 D.lgs. 206/2007.

L’attività istruttoria, su di una materia complessa e dibattuta, è stata dunque svolta senza richiedere all’istante di fornire le informazioni sul percorso formativo ritenute mancanti e senza recepire eventuale documentazione integrativa.

Tra i documenti la cui utilità ai fini dell’esame appare indubbia, risulta il piano formativo-didattico analitico svolto all’estero (doc. 18 allegato al ricorso introduttivo) avendo il Ministero effettuato il confronto fra il percorso per l’abilitazione all’insegnamento sul sostegno in Italia e l’attestato finale, di natura sintetica e riassuntiva; tale carenza anche istruttoria non rende inattaccabile la valutazione degli uffici sulle deficienze del percorso formativo svolto all’estero, anche in termini di attività di tirocinio, di laboratorio o didattiche che invece sarebbero svolte nelle Università italiane; e rende del tutto inattendibili le pretese carenze formali e documentali dell’istanza di riconoscimento posto che queste potevano essere rimediate dall’interlocuzione procedimentale o da un atto di preavviso di diniego dell’istanza.

Il provvedimento sfavorevole, infatti, non è stato neanche preceduto da una comunicazione di preavviso ex art. 10 bis L. 241/1990, comunicazione che avrebbe permesso all’istante di conoscere i motivi ostativi all’accoglimento della domanda e di presentare le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti. D’altra parte, il D.lgs. n. 206/2007 nel disciplinare il soccorso istruttorio (articoli 16 e 17), lungi dall’escludere l’applicazione dell’art. 10 bis L. 241/1990, è proteso invece ad ampliare le garanzie procedimentali al fine di facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei.

Nel caso in esame viene in rilievo un procedimento a istanza di parte e, pertanto, la comunicazione del preavviso di rigetto deve necessariamente precedere l’adozione, da parte dell’amministrazione, del provvedimento di diniego, pena la lesione delle garanzie partecipative che la legge riconosce al privato in sede procedimentale.

In proposito, giova evidenziare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “ l’introduzione nell’ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15 del 2005, del preavviso di rigetto ha segnato l’ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta “anticipare” l’esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all’interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l’amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all’accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale. L’istituto del cd. “preavviso di rigetto” ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell’istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell’interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 ottobre 2021, n. 6743).

Tali principi trovano applicazione anche nel caso in esame.

Al riguardo, va rilevata l’inapplicabilità dell’art. 21 octies, comma 2, primo periodo, della legge 241/1990, che consente la non annullabilità dell’atto adottato in violazione di norme sul procedimento qualora per la natura vincolata del potere esercitato sia “palese” che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

L’attività dell’Amministrazione certamente non è rigidamente vincolata, in quanto il Ministero, come chiarito dalla citata sentenza dell’NA IA (sentenza n. 18 del 2022), anche in assenza di un attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla direttiva europea 2005/36/CE, non è vincolato al rigetto della domanda ma è comunque tenuto a valutare la formazione conseguita all’estero e l’esperienza professionale maturata dall’istante.

Parimenti, non può trovare applicazione l’art. 21 octies comma 2, secondo periodo, legge 241/1990, in base al quale il provvedimento amministrativo “ non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”; tale disposizione, applicabile nel caso in cui venga in rilievo l’esercizio di un potere discrezionale, in virtù della novella introdotta con l’art. 12, comma 1, lett. i), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, “ non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis”.

Del resto, che la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, nel caso in cui venga in rilievo l’esercizio di un potere discrezionale, determini sempre l’illegittimità del provvedimento adottato in spregio delle garanzie partecipative del privato istante, ha trovato definitiva conferma nella giurisprudenza amministrativa ( ex multis , Tar Lazio, Roma, Sez. III, 17 gennaio 2024, n. 803 ); in particolare, il Consiglio di Stato ha affermato che, in seguito alla novella “ è stata realizzata una distinzione tra il regime della comunicazione di avvio del procedimento e quello del preavviso di rigetto per i procedimenti ad istanza di parte, la cui omissione non è superabile nel caso di provvedimento discrezionali, tramite l’intervento dell’effetto “processuale” della seconda parte del secondo comma dell’art. 21 octies, con la conseguenza che per i provvedimenti discrezionali, come quello oggetto del presente giudizio, rimane rilevante anche la sola omissione formale della mancata comunicazione del preavviso di rigetto ” (Consiglio di Stato, Sez. II, 14 marzo 2022, n. 1790).

L’attuale formulazione della norma - in caso di omissione del preavviso di rigetto -sottrae, dunque, il modello procedimentale correlato all’esercizio di un potere discrezionale al meccanismo di possibile “sanatoria processuale” previsto per la mancata comunicazione di avvio del procedimento.

6.3. Oltre a tali carenze istruttorie anche la valutazione in concreto svolta appare inadeguatamente motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza (in argomento cfr. questa Sezione sentenza n. 20976/2024).

La valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame. Allo stato, infatti, non appare adeguatamente motivato il giudizio di radicale diversità tra il percorso formativo italiano e rumeno, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità individuare misure ulteriori tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano).

Va infatti rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Romania come in Italia.

Il Ministero, argomentando in vario modo sulla genericità dell’insegnamento, che non sarebbe modulato per ordine e grado di scuola e che non sarebbe affiancato da attività di laboratorio o di tirocinio, deduce un’incolmabile differenza tra i programmi formativi.

Ebbene, in base alla documentazione disponibile e sulla base di un sintetico confronto, appare con evidenza che l’attestato di formazione allegato all’istanza fa riferimento allo svolgimento di un tirocinio curriculare e le tematiche affrontate nel percorso di studi rumeno, lungi dall’apparire “radicalmente diverse”, sembrano decisamente attinenti all’insegnamento di sostegno (esemplificativamente si legge dal certificato degli esami: psicologia dell’educazione; didattica nell’educazione inclusiva; neuropsichiatria infantile; psicologia dello sviluppo).

Del resto, il Collegio rileva che, in un caso affrontato da questa Sezione avente ad oggetto il diniego di un’istanza di riconoscimento concernente il medesimo percorso formativo (sentenza n. 2459 del 17 febbraio 2025), il Commissario ad acta designato, pur rigettando l’istanza, ha tuttavia rilevato la corrispondenza di alcuni insegnamenti (Psicologia dello sviluppo nr. 5 cfu - Psicologia dell’educazione nr. 5 cfu) con quelli previsti in Italia dal decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca del 30 settembre 2011 (“ Criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, ai sensi degli articoli 5 e 13 del decreto 10 settembre 2010, n. 249 )”, mentre per altri insegnamenti ha comunque riconosciuto che determinano un accrescimento delle comuni competenze del docente in termini di capacità di utilizzare strumenti di didattica inclusiva e attenzione ai bisogni educativi speciali; è stato quindi escluso che la formazione svolta in Romania sia radicalmente diversa rispetto a quella richiesta per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

Per quanto precede, la valutazione ministeriale appare scarsamente argomentata posto che gli uffici non chiariscono perché non sarebbe possibile individuare misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio – idonee a colmare le mancanze della formazione estera.

Anche sul piano strettamente giuridico il rigetto netto di qualsiasi possibilità di riconoscimento appare in contrasto con la disciplina applicabile.

Il diritto europeo riconosce infatti l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all’esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.

L’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, rischia peraltro di compromettere la ratio delle direttive europee le quali mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; da tale prospettiva la prassi applicativa censurata rischia di costituire una violazione concreta da parte degli organi ministeriali della disciplina sovranazionale.

Difatti una motivazione meno che rigorosa sul preteso carattere inconciliabile del titolo estero rischia di annullare l’efficacia ultranazionale del titolo, ripristinando barriere tra Stati europei, in punto di qualifiche e formazione professionale, che il diritto unionale mira invece a superare.

Infine, una volta esperita un’istruttoria completa volta ad accertare l’effettivo livello di competenza professionale conseguito all’estero dall’istante, anche l’eventuale assegnazione di misure compensative non può poi prescindere dall’applicazione del principio di proporzionalità, dovendo disporre l’Amministrazione, se del caso, opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE (cfr. in merito NA IA n. 21/2022).

7. In conclusione, in ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza e all’eventuale assegnazione di misure compensative, una volta instaurato, secondo i principi sopra esposti, il necessario contraddittorio procedimentale e acquisito il piano formativo-didattico analitico.

8. Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la natura degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego, con l’obbligo per l’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza e all’eventuale assegnazione di misure compensative, previa instaurazione del necessario contraddittorio procedimentale e acquisizione del piano formativo-didattico analitico.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierina Biancofiore, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Arcuri	Pierina Biancofiore

IL SEGRETARIO