Pubblicato il 09/02/2023

N. 02207/2023 REG.PROV.COLL.

N. 09722/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9722 del 2022, proposto da
Taverna Eliseo, nella qualità di legale rappresentante Segretario Generale del Si.Na.Fi. – Sindacato Nazionale Finanzieri, nonché dai signori IU BA, AM AB, IU NO, NO GL, CA AC, RT CO, OV VA, AL CR, CA AM, NI LO, IE OV LO, AR IM, OL MP, AR AM, HE AL, AN EO, RM ER, AR IO, OR LL, IO LL, AR LF TI, RU AD, CO AT, OV NA AT, NI VI AT, TO LI, BE AM, GE OS, AL RE, AN RE, LF AS, CO CO, IU NA, IU RI, BE GE, AN SI, GI NG, NZ NN, AN NNni, RC AC, CO AC, IU ON, DO IC, ON DU, AR ND, NN OR, CO RE, OV RE, HE OT, BE HI, LV SE, IE NO IA, OV TI, AN ZE, EA ZO, CO UL, IO LI, VI NO, GE MA NT, IE AD, LE GN, ON NO, LI BA, MO LE, AR ST, GE NO AR, GE AR, LL AR, IV BA, EL BE, SA RB US, VI AR, IU AN BA, SS ES, EG AC, LV NE AC, FF SI, GE OL, CO UT, LL ST, ON GL, NI RI, DA TE, EA LI, DO LIi, NI CO BE, SQ BE, ON LL, SI TE, EA NA, SA AR, EA VE, CO NE, SS NN, AR ER, IU BE, OL CH, AU RT, GI ZZ, ED LA, IO NC, AR NC, IN NC, ON NC, DI NC, AN NC, BE CO NC, TO TI, RO IS, AN BI, CO ND, OL ON, IL BL, LV DA, FR IA, OL OF, SA BO, 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contro

Ministero per la Pubblica Amministrazione, non costituito in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Funzione Pubblica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la declaratoria di illegittimità

- del silenzio serbato all’istanza presentata in data 7 febbraio 2022 e alla diffida presentata in data 17 maggio 2022, volte al risarcimento dei danni per la mancata attuazione della previdenza complementare;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, complementare o conseguente, anche allo stato non conosciuto;

nonché per l’accertamento

dell’obbligo di provvedere in relazione alla medesima istanza, mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Funzione Pubblica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2023 il dott. BE IT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Rappresentano la ricorrente Associazione sindacale, nonché gli iscritti ad essa (appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza, i quali hanno proposto gravame anche uti singuli), di aver chiesto il risarcimento dei danni causati dalla mancata attivazione della c.d. previdenza complementare, nella misura e secondo i parametri indicati nella sentenza della Corte dei ON, sez. Puglia, n. 207/2020.

2. A fronte della mancata adozione, da parte dell’Amministrazione intimata, di alcun provvedimento (pur in presenza di un termine, previsto per la conclusione del procedimento, pari a 30 giorni), assumono l’illegittimità dell’anzidetto contegno omissivo per le seguenti ragioni:

OLzione dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta.

Nel sottolineare come l’epigrafata disposizione sancisca l’obbligo della Pubblica Amministrazione di concludere ogni procedimento con un atto espresso, sostengono gli interessati che l’inerzia dell’Amministrazione sia contraria ai principi di buon andamento e dell’affidamento del cittadino nel corretto svolgimento dell’azione amministrativa; le quali impongono la conclusione di ogni procedimento con un formale provvedimento.

Soggiungono che:

- la legge 8 agosto 1995, n. 335 (la c.d. “Riforma Dini”), ha sancito il passaggio da un sistema pensionistico basato sul “metodo retributivo” ad un sistema fondato sul “metodo contributivo”, demandando alla contrattazione collettiva nazionale le relative modalità attuative con i connessi adeguamenti della struttura retributiva e previdenziale, nonché l’attuazione della “previdenza complementare” di cui all’art. 8, comma 4, del D.Lgs. n. 124/1993, con lo scopo di introdurre strumenti finanziari (complementari, appunto) finalizzati a integrare le nuove, più basse, pensioni;

- coloro i quali sono stati assunti (nel caso dei ricorrenti: arruolati) a partire dal 1° gennaio 1996, nonché quelli che alla data del 31 dicembre 1995 vantavano un'anzianità contributiva inferiore ai 18 anni, hanno subito, più degli altri lavoratori, notevoli penalizzazioni sotto il profilo previdenziale;

- la previdenza complementare si sarebbe dovuta realizzare mediante l’istituzione dei c.d. “Fondi pensione integrativi”, ovvero Fondi di previdenza complementare in cui avrebbero dovuto confluire, mensilmente, una parte della “retribuzione” del dipendente, da rivalutarsi negli anni attraverso un sistema a capitalizzazione composta, oltre a tributi a carico del datore di lavoro e una quota del T.F.R. che il dipendente avesse deciso di destinare a tale previdenza;

- con particolare riguardo al personale militare e di polizia, le disposizioni del D.Lgs. 15 maggio 1995, n. 195, come modificato dal D.Lgs. 31 marzo 2000 n. 129, dispongono a tal fine un’espressa, specifica, procedura di negoziazione e concertazione, da concludersi in un atto autoritativo;

- per il comparto difesa, sicurezza e del soccorso pubblico la previdenza complementare non è mai stata nemmeno attivata. Secondo la prevista disciplina di riforma, il processo di avvio della previdenza complementare dei dipendenti pubblici si sarebbe dovuto concludere nella prima fase con decreti del Presidente della Repubblica all’esito di una concertazione tra Ministeri interessati, Comandi militari e organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative per le Forze di Polizia a ordinamento civile e ai Consigli centrali di rappresentanza, Co.Ce.R., per le Forze di Polizia a ordinamento militare e alle Forze Armate.

Per il personale in argomento, i DD.PP.RR. n. 254 del 1999 e n. 255 del 1999 (accordi sindacali per il quadriennio normativo 1998/2001) rimettevano a specifiche procedure di negoziazione e di concertazione la materia di cui all’art. 26, comma 20, della legge n. 448/1998; ma, nonostante i numerosi incontri nei tavoli tecnici di concertazione, avviati anche successivamente, 2005 e 2006, la procedura non ha trovato ancora approdo.

3. Conclude la parte per l’accoglimento del gravame, con conseguente declaratoria dell’illegittimità del contegno omissivo osservato dall’Amministrazione e condanna di quest’ultima al risarcimento del danno derivante dalla mancata attivazione della previdenza complementare.

4. In data 31 gennaio 2023, l’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio.

5. Il ricorso viene trattenuto per la decisione alla Camera di Consiglio dell’8 febbraio 2023.

6. Come precedentemente evidenziato, il presente gravame risulta proposto:

- da un’associazione sindacale di categoria (Si.Na.Fi. – Sindacato Nazionale Finanzieri);

- e dai singoli appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza, aderenti alla suddetta associazione.

7. Quanto a questi ultimi, non può omettere il Collegio di ribadire il consolidato orientamento giurisprudenziale (anche di questa Sezione: cfr., ex multis, sentenze nn. 14304/2022, 9846/2022 e 6952/2022), che ha escluso la legittimazione ad agire dei singoli dipendenti nel procedimento per l’accertamento dell’obbligo di provvedere all’attuazione della previdenza complementare.

7.1 E’ stato, infatti, costantemente affermato, in analoghe fattispecie, che i dipendenti pubblici destinatari dell’attività contrattuale collettiva, o del decreto presidenziale di recepimento degli esiti della procedura di concertazione, sono titolari di un interesse del tutto indiretto e riflesso, e non già di un interesse concreto, attuale e direttamente tutelabile in ordine all’avvio e conclusione dei procedimenti negoziali in questione, appartenenti in via esclusiva alle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (per quanto attiene alle Forze di Polizia ad ordinamento civile) e ai Comitati centrali di rappresentanza, quali organismi esponenziali d’interessi collettivi (per quanto attiene alle Forze di Polizia ad ordinamento militare e al personale delle Forze Armate), chiamati entrambi a partecipare ai predetti procedimenti negoziali.

Conseguentemente, la legittimazione a far valere eventuali inadempimenti dell'obbligo di adozione di provvedimenti amministrativi, anche attraverso la speciale procedura di impugnazione del silenzio inadempimento, appartiene in via generale ai soli soggetti titolari dell'interesse, concreto ed attuale, direttamente riguardato dalla norma attributiva del potere autoritativo, i quali proprio in ragione di tale titolarità sono dunque legittimati a partecipare al relativo procedimento amministrativo.

I dipendenti sono portatori di un interesse soltanto indiretto, in relazione all’effettiva entrata in vigore del nuovo regime previdenziale, in quanto potenziali destinatari delle misure da adottarsi anche all’esito del procedimento di concertazione di cui si lamenta la mancata attuazione, in ragione della natura normativa dell’atto conclusivo, destinato a disciplinare una serie indeterminata di rapporti di pubblico impiego.

Non sono, diversamente, legittimati a partecipare al relativo procedimento, non essendo titolari in proposito di un interesse personale, concreto ed attuale, specificamente tutelato dalla norma attributiva del potere con la previsione di un correlato obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni competenti (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440; Sez. IV: 4 febbraio 2014, nn. 502, 503 e 504; 24 ottobre 2011, nn. 5697 e 5698).

A fini di completezza espositiva, va soggiunto che identica sistematica interpretativa, escludente la legittimazione ad agire dei singoli pubblici dipendenti, ha formato oggetto di ripetuta affermazione, anche ad opera di questo Tribunale (cfr. Sezione I: 8 marzo 2011, n.2092; 19 aprile 2010, nn. 7448, 7456 e 7458; 30 ottobre 2009, n. 10560; Sezione I-bis: 15 aprile 2021, nn. 4430 e 4431, 21 luglio 2021, n. 8667; Sezione stralcio, 1° dicembre 2021, n. 1292).

7.2 Né è suscettibile di condurre a una diversa interpretazione della disciplina normativa, la tesi per cui la legittimazione non potrebbe essere attribuita alle organizzazioni sindacali, in quanto l’interesse protetto riguarderebbe solo una parte (coloro che si trovano nella situazione previdenziale per cui è previsto il sistema misto), rispetto ai soggetti da tali organizzazioni complessivamente rappresentati.

Infatti, nel caso di specie, è la disciplina legislativa che attribuisce la materia alla contrattazione e alla concertazione sindacale, con ciò sottraendola alle posizioni soggettive dei singoli dipendenti: i quali, anche nell’ambito del pubblico impiego privatizzato, non possono intraprendere autonome azioni per la tutela di posizioni affidate alla contrattazione collettiva (ad esempio, per eventuali aumenti retributivi o per la rimodulazione dell’orario di lavoro negli ambiti di competenza della contrattazione).

7.3 La configurazione normativa, che conduce a ravvisare il difetto di legittimazione in capo ai singoli dipendenti, ai fini della sollecitazione del sindacato giurisdizionale, comporta anche l’inaccoglibilità dell’azione proposta avverso il contegno omissivo dell’Amministrazione (silenzio), difettando, in base alle norme di legge che disciplinano la materia, un preciso obbligo di provvedere e un termine per individuare il ritardo nell’adempimento in capo alle Amministrazioni intimate.

Come visto, il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere, non potendo unilateralmente disciplinare la materia; né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare.

8. Se alla ribadita carenza di legittimazione attiva, rilevabile in capo agli odierni ricorrenti (uti singuli), accede la declaratoria di inammissibilità del proposto mezzo di tutela, parimenti inammissibile è il ricorso proposto da Si.Na.Fi.

Il Collegio intende richiamare i principi in tema di azioni proposte ex artt. 31 e 117 del c.p.a. con riferimento alla mancata attuazione della previdenza complementare, da ultimo affermati nella sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440 (e da questa Sezione ribaditi con sentenza 26 aprile 2022, n. 5068).

Il Giudice d’appello ha osservato che “ il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni odierne appellate non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere non potendo unilateralmente disciplinare la materia né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare ”.

LE disposizioni che disciplinano la materia (artt. 26 della legge 448/1998, 3 del D.Lgs. 252/2005, 59 della legge 449/1997, 67 del D.P.R. 254/1999, 7 del D.Lgs. 195 del 1995) “ risulta evidente che non sussiste alcun autonomo obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni pubbliche, in assenza della definizione della materia in sede di contrattazione collettiva e, nel caso dei militari, delle specifiche procedure di concertazione, ai sensi del d.lgs. 195 del 1995 ”, non potendo l’Amministrazione sostituirsi alle parti sindacali nella determinazione del contenuto degli accordi.

“ Ne deriva l’infondatezza della domanda per l’accertamento dell’obbligo di provvedere proposto dai militari della Guardia di Finanza e, di conseguenza, della domanda risarcitoria, non sussistendo alcun ritardo dell’Amministrazione convenuta e non avendo i dipendenti alcuna posizione immediatamente tutelabile nei confronti dell’Amministrazione, ma rimanendo l’intera disciplina attribuita all’attività negoziale nell’ambito della rappresentanza sindacale”.

Dall’assenza di alcun obbligo di provvedere discende che, sulla diffida inoltrata dalla ricorrente organizzazione sindacale, non si è formato un silenzio impugnabile ai sensi degli artt. 31 e 117 del c.p.a..

Conseguentemente, la relativa azione, volta a dichiararne l’illegittimità, va dichiarata inammissibile.

9. La particolarità della controversia consente di compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

BE IT, Presidente, Estensore

GE Fanizza, Consigliere

IU NC, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

BE IT

IL SEGRETARIO