Pubblicato il 20/05/2021

N. 00686/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00853/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 853 del 2013, proposto da
MO FI MI, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Dal Pra', con domicilio eletto presso il suo studio in Padova, via Morgagni, 44;

contro

Comune di Rosà, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianna Di Danieli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Carla Gobbetto in Venezia - Mestre, corso del Popolo, 58 - Scala B;

per

la condanna al risarcimento dei danni patiti in seguito all’illegittima approvazione del Piano Particolareggiato per il Centro Storico;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Rosà;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2021 la dottoressa Mariagiovanna Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti sono proprietari di un fabbricato di tre piani con destinazione direzionale e commerciale sito nel centro storico del Comune di Rosà.

Con delibera n. 417 del 7 luglio 1994 la Giunta Municipale ha adottato il Piano particolareggiato per il Centro storico, successivamente approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 109 del 5 settembre 1994.

Il suddetto strumento conteneva una scheda urbanistica riferita all’edificio di proprietà dei ricorrenti. Nella sezione dedicata agli indici edilizi, era prevista “la riduzione dell’altezza di un piano al fine di adeguarla a quella degli edifici adiacenti ad ovest”, con attribuzione ai proprietari della facoltà di recuperare la volumetria oggetto di demolizione in altra area.

I ricorrenti hanno impugnato la previsione urbanistica innanzi a questo T.A.R. che, con la sentenza n. 782 del 6 giugno 2012 ha accolto il ricorso, annullando il Piano particolareggiato in parte qua.

Con il ricorso all’esame i ricorrenti agiscono per il risarcimento dei danni subiti per l’ingiusta compromissione del diritto di proprietà nel periodo di vigenza della previsione urbanistica illegittima.

Affermano che, a causa di tale previsione, hanno subito un pregiudizio allo sfruttamento dell’immobile avendo essa “precluso una serie di iniziative che avrebbero potuto consentire la vendita o comunque un utilizzo dell’immobile diverso da quello previsto dal piano particolareggiato”. Affermano, inoltre, che, anche se la parte interessata dalla previsione illegittima era limitata all’ultimo piano, essa ha avuto ripercussioni sull’intero immobile, avendone ridotto il valore di mercato ed avendolo reso di fatto incommerciabile.

Ritiene il ricorrente che il pregiudizio derivante da un vincolo siffatto non necessiti di ulteriore dimostrazione, essendo in re ipsa.

La prova della colpa risiederebbe nella adozione di un provvedimento pianificatorio illegittimo, con finalità non conforme ad alcuna delle previsioni del P.R.G. e da ricondursi ad una scelta illogica, arbitraria ed assunta sulla base di un’istruttoria incompleta, mentre la condotta antigiuridica è rimasta accertata dalla sentenza n. 782/12 di questo T.A.R. passata in giudicato.

Ritiene, inoltre, che il pregiudizio possa essere quantificato calcolando gli interessi legali e la rivalutazione per tutti gli anni in cui l’immobile è rimasto vincolato (corrispondente agli anni in cui è stato pendente il giudizio di annullamento) sulla somma corrispondente alla differenza tra il valore venale della porzione vincolata prima e dopo l’apposizione del vincolo.

Chiede, pertanto, sulla base di una perizia di stima che ha quantificato il suddetto valore, l’importo di € 350.000,00.

Si è costituito il Comune di Rosà che ha contestato la fondatezza dell’avversa pretesa richiamando i principi giurisprudenziali in materia di risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo ed, evidenziando, in particolare, la carenza di prova del danno e del suo nesso causale

.

Il 21 febbraio 2018 è stata depositata dal Comune di Rosà il certificato di cancellazione dall’albo degli avvocati del procuratore costituito per il Comune, con conseguente interruzione del giudizio. Il giudizio è stato ritualmente e tempestivamente riassunto dai ricorrenti.

All’udienza del 11 marzo 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non è fondato.

Per costante giurisprudenza “Il risarcimento del danno non è una conseguenza diretta e costante dell'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo, in quanto richiede la positiva verifica, oltre che della lesione del bene della vita al quale l'interesse legittimo effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento, anche del nesso causale tra l'illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della colpa dell'amministrazione; quanto all'elemento soggettivo, da ultimo citato, l'illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità dell'amministrazione, sicché la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.” (cfr. ex multis, da ultimo Consiglio di Stato sez. III, 18/06/2020, n.3903).

Orbene, il Collegio ritiene che l’illegittimità della previsione urbanistica annullata integri in re ipsa l’elemento dell’ingiustizia del danno, non potendo revocarsi in dubbio la meritevolezza dell’interesse sostanziale vulnerato, costituito dalla rimozione di una disposizione conformativa limitativa dello ius aedificandi.

Occorre interrogarsi sulla sussistenza degli altri elementi costitutivi, ossia la colpa, il danno ed il nesso causale tra il provvedimento lesivo ed il danno.

Ritiene il Collegio che, nel caso di specie, difetti il requisito della colpa e manchi la prova del danno.

Quanto all'elemento soggettivo, secondo costante giurisprudenza, (cfr. ex multis, da ultimo Consiglio di Stato sez. III, 18/06/2020, n.3903) “l'illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità dell'amministrazione, sicché la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2013, n. 23; Sez. V, 31 luglio 2012, n. 4337)”.

Più in particolare (Consiglio di Stato sez. V, 24/01/2020, n.601) “ai fini del giudizio risarcitorio a carico dei soggetti pubblici, il (necessario) requisito della colpa (c.d. d'apparato) deve essere individuato nella accertata violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero nella negligenza, nelle omissioni o negli errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l'amministrazione; viceversa, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.”).

Questo T.A.R. con la sentenza n. 782 del 6 giugno 2012 ha annullato, in parte qua, la previsione urbanistica impugnata ritenendola affetta da eccesso di potere per illogicità, poiché la finalità dichiaratamente perseguita con la suddetta previsione (ridurre l’altezza dell’edificio poichè “svilisce e impedisce di poter percepire chiaramente il volume e l’impianto architettonico dell’attuale municipio”) è stata ritenute non conforme “ad alcuna delle indicazioni del P.R.G.: né a quelle relative alla conservazione del centro storico, né a quelle, dedotte dall’Amministrazione comunale resistente, degli interventi di sostituzionale edilizia di grado 2 (di cui agli artt. 25 e 26 del P.R.G.) previste per gli edifici privi di valore. Invero l’intervento demolitorio de quo (recte: la riduzione dell’altezza dell’edificio) risulta diretto a garantire esclusivamente la migliore percezione del volume e dell’impianto architettonico dell’attuale municipio in assenza di una valutazione complessiva così come di una rivisitazione armonica del contesto urbano in cui l’immobile si inserisce. Conseguentemente, detta prescrizione non risulta oggettivamente idonea a realizzare “una migliore integrazione nel tessuto esistente, con il mantenimento dell’attuale configurazione dei lotti e della rete stradale”, finalità che, sola, secondo quanto previsto dall’art. 19 dello stesso strumento di pianificazione generale, avrebbe potuto giustificare la demolizione dell’edificio preesistente e la costruzione di un nuovo edificio nel rispetto degli indici di zona e delle eventuali plani volumetriche riportate nelle tavole del P.R.G.”.

L’illegittimità della previsione si sostanzia nella non piena coerenza della scelta operata rispetto alle finalità della pianificazione attuativa del centro storico prevista dal P.R.G. Non è stata, invece, valorizzata, nell’ambito della pronuncia, la censura pure proposta di difetto di proporzionalità, rispetto alla quale la difesa del Comune, aveva opposto la previsione contenuta nel P.P. del recupero della volumetria demolita in altra area del Comune con indici di zona differenti.

La scelta operata, per quanto illegittima, non appare anche rimproverabile in termini di colpa c.d. d'apparato) non risolvendosi in una violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, o in negligenze, o omissioni o errori interpretativi di norme, bensì in una non corretta attività di ponderazione di interessi nell’esercizio del potere di pianificazione attuativa – come tale ampiamente discrezionale – attribuito da una previsione di piano regolatore dalla formulazione ampia ed affidata a concetti necessariamente indeterminati, la cui erronea decodificazione appare insuscettibile di integrare i presupposti della inescusabilità.

Infatti, la previsione del P.R.G. ritenuta violata (art. 19) consentiva la demolizione degli edifici preesistenti e la costruzione di nuovi edifici nel rispetto degli indici di zona per perseguire l’obiettivo di “una migliore integrazione nel tessuto esistente, con il mantenimento dell’attuale configurazione dei lotti e della rete stradale” e il vizio accertato risiedeva nell’ampiezza dell’ambito spaziale da considerare ai fini della valutazione della migliore integrazione dell’edificio.

Neppure risulta sufficientemente provato il danno di cui si chiede il ristoro.

Per costante giurisprudenza l'esistenza del danno ingiusto deve formare oggetto di un puntuale onere probatorio in capo a chi ne richieda il risarcimento, non costituendo quest'ultimo una conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale dell'atto amministrativo illegittimo. In proposito non soccorre il metodo acquisitivo, né l'esistenza del danno potrebbe essere presunta quale conseguenza dell'illegittimità provvedimentale in cui l'Amministrazione sia incorsa.

Secondo consolidato insegnamento giurisprudenziale, invero, “il principio generale dell'onere della prova previsto dall'art. 2697 cod. civ. si applica anche all'azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al Giudice amministrativo, con la conseguenza che spetta al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi, in particolare, quella della presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all'evento dannoso e quella dell'effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove la domanda di risarcimento manchi della necessaria prova, la stessa deve essere respinta. Ciò anche perché nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo dell'art. 2697 comma 1, cod. civ., opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell'azione giurisdizionale di annullamento” (C.d.S., V, 9 marzo 2020, n. 1674; III, 23 maggio 2019, n. 3362; VI, 19 novembre 2018, n. 6506).

Nel caso di specie, i ricorrenti si sono limitati ad affermare di aver subito un danno per l’esistenza di una norma urbanistica che prevedeva “la riduzione dell’altezza di un piano al fine di adeguarla a quella degli edifici adiacenti ad ovest”. La norma era contenuta nella sezione dedicata agli indici edilizi della scheda urbanistica dell’immobile di loro proprietà compresa nel Piano particolareggiato del centro storico.

Affermano i ricorrenti che da tale previsione sia derivata una riduzione di valore del bene che lo avrebbe reso sostanzialmente incommerciabile per tutto il periodo in cui la norma urbanistica è rimasta in vigore, ciò sul presupposto che nessuno avrebbe acquistato un edificio di cui era prevista la quasi integrale demolizione.

Il danno lamentato è stato quantificato nell’interesse sulla differenza di valore dell’edificio, prima e dopo l’entrata in vigore della previsione, calcolato per l’intero periodo in cui il vincolo è rimasto in vigore, pari alla durata del giudizio di annullamento.

Il Collegio ritiene che il danno non risulti provato. Il danno derivante da una previsione urbanistica che incida sul valore commerciale di un immobile è da ricondurre ad una voce di lucro cessante.

Perché esso possa essere dimostrato, pertanto, occorre dare prova o che siano venute meno attuali occasioni di guadagno (derivanti da contratti già stipulati che siano risolti perché divenuti ineseguibili o eccessivamente onerosi, o da trattative di vendita o locazione interrotte a causa della previsione urbanistica limitativa, ovvero, ancora l’effettiva vendita o la locazione del bene ad un prezzo inferiore a quello dell’immobile in assenza della previsione urbanistica illegittima), ovvero che - provato l’interesse concreto del proprietario ad un suo sfruttamento economico - la previsione urbanistica limitativa abbia determinato la totale inappetibilità dell’immobile per il mercato.

Tali prove non sono state fornite.

Nessuna prova è stata data sull’esistenza di contratti in corso o di trattative contrattuali su cui la previsione illegittima abbia inciso. Neppure è provato l’interesse dei ricorrenti allo sfruttamento economico del bene, non avendo essi neppure allegato (e conseguentemente provato) di aver intenzione di porre il bene sul mercato. Peraltro, nel tempo in cui è stato pendente il giudizio di annullamento, non risultano aver in alcun modo sollecitato il Comune all’autotutela, intrapreso iniziative per sollecitare la definizione del giudizio, ovvero assunto altre iniziative che un siffatto interesse possano far presumere.

Neppure è provato che l’edificio sia divenuto – come assumono i ricorrenti - sostanzialmente incommerciabile a causa della previsione urbanistica illegittima. Essi, infatti, non hanno dimostrato che la previsione annullata imponesse incondizionatamente la demolizione del secondo piano dell’edificio. Ciò che è stato dimostrato è che esisteva una disposizione urbanistica in cui, tra gli indici edilizi, figurava “la riduzione dell’altezza di un piano al fine di adeguarla a quella degli edifici adiacenti ad ovest” (con recupero della superficie demolita in altra zona). Il Comune ha dedotto – e l’affermazione è rimasta incontestata – che la demolizione parziale dell’edificio presupponeva la presentazione di un’istanza per effettuare nuovi interventi sull’immobile, il chè è compatibile con la natura dello strumento in cui la previsione era contenuta, atteso che le disposizioni urbanistiche possono operare solo per il futuro.

Se una previsione come quella in esame, in linea astratta, può influire sul valore economico del bene, tuttavia, non può presumersi che da essa derivi il totale azzeramento dell’appetibilità commerciale dell’edificio, se non si dimostri anche che un intervento edilizio fosse necessario per rendere l’immobile idoneo ad un determinato uso.

Pertanto, non può ritenersi provato un danno da lucro cessante per la sola vigenza della previsione urbanistica annullata.

Non risultando provato neppure il fallimento di trattative commerciali per la vendita o la locazione delle unità immobiliari, ovvero l’avvenuta vendita o locazione degli edifici ad un prezzo inferiore a quello originario, non vi è prova del danno risarcibile.

Né può ritenersi la fattispecie de qua sia equiparabile all’ipotesi di un bene sottoposto a vincolo preordinato all’espropriazione, essendo stato espressamente escluso dalla sentenza di questo T.A.R. n. 782/2013, con statuizione passata in giudicato, che la previsione urbanistica integrasse un vincolo preordinato all’espropriazione (cfr. punto 7.3 della sentenza).

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Rosà che liquida in complessivi € 3.000,00, oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 11 marzo 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO