Pubblicato il 28/04/2026

N. 01284/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00421/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 421 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Elena Cassella, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

contro

Il Ministero dell’interno, Questura Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, n. 149, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

nei confronti

di -OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione degli effetti:

- del decreto di ammonimento del Questore di Catania Prev. -OMISSIS-, notificato il 12.12.2024, che ammoniva il Sig. -OMISSIS- a “tenere un comportamento conforme alla legge desistendo da ulteriori condotte persecutorie, aggressioni fisiche e verbali, Con minacce, offese, ingiurie, violenza psicologica o qualsiasi atto di violenza domestica nei confronti di -OMISSIS-”.

- ove occorra, del processo verbale di notifica ammonimento del 12.12.2024;

- nonché di ogni altro atto precedente, coevo e/o successivo, comunque connesso o collegato al precedente, allo stato non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’amministrazione statale intimata;

Visto il decreto della Commissione ex art. 14 disp. att. c.p.a. n. 32 del 2025;

Vista l’ordinanza cautelare di questo T.a.r. n. 142/2025 del 17 aprile 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. Calogero Commandatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IR

Con ricorso notificato il 10 febbraio 2025 e depositato il successivo 5 marzo 2025, il ricorrente ha impugnato il decreto di ammonimento indicato in oggetto emesso sulla base di un’istanza presentata dalla controinteressata il 25 novembre 2024 articolando i seguenti motivi:

1) Illegittimità del decreto di ammonimento del Questore di Catania Prev. -OMISSIS-, notificato il 12.12.2024 – Violazione e/o falsa applicazione di legge in riferimento agli artt. 3, 7 e 8 Legge 241/1990 e s.m.i., anche in relazione agli artt. 24 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto del presupposto, illogicità, irragionevolezza, vessatorietà, contraddittorietà, carente, assente e/o erronea motivazione, ingiustizia manifesta, sviamento.

Con tale doglianza si rileva l’illegittimità del provvedimento impugnato per non aver consentito la partecipazione dell’ammonito al procedimento amministrativo non essendo stato in alcun modo sentito.

2) Illegittimità del decreto di ammonimento del Questore di Catania Prev. -OMISSIS-, notificato il 12.12.2024 – Falsa applicazione e violazione dell’art. 8 del D.L. n. 11/2009 – Eccesso di potere per difetto e/o inadeguatezza dell’istruttoria – Violazione della Legge n. 241/1990 (art. 1, 3, 7, 8 e 10) – Difetto di motivazione e travisamento dei fatti – Eccesso di potere per sviamento. In sintesi, il provvedimento sarebbe viziato giacché l’amministrazione non avrebbe sentito i testi utili a chiarire la vicenda

3) Segue: Illegittimità del decreto di ammonimento del Questore di Catania Prev. -OMISSIS-, notificato il 12.12.2024 – Falsa applicazione e violazione dell’art. 8 del D.L. n. 11/2009 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di adeguata istruttoria e carenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento, in quanto non sarebbero state integrate delle condotte riconducibili al reato di cui all’art. 612- bis c.p.

Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata che ha depositato documentazione.

Nonostante la regolarità della notifica del ricorso introduttivo, la controinteressata non si è costituita in giudizio.

All’udienza pubblica indicata in epigrafe, come da verbale, il ricorso è stato posto in decisione.

Ai fini dell’inquadramento della vicenda contenziosa, giova premettere che il provvedimento impugnato è stato adottato ai sensi dell’art. 3 del d.l. 14 agosto 2013 n. 93 (rubricato “ Misura di prevenzione per condotte di violenza domestica ”), convertito con modificazioni dalla legge 15 ottobre 2013, n. 119, e successivamente modificato dalla legge 24 novembre 2023, n. 168, il quale dispone che “ Nei casi in cui alle forze dell’ordine sia segnalato, in forma non anonima, un fatto che debba ritenersi riconducibile ai reati di cui agli articoli 581, 582, 610, 612, secondo comma, 612-bis, 612-ter, 614 e 635, consumati o tentati, del codice penale, nell’ambito di violenza domestica, il questore, anche in assenza di querela, può procedere, assunte le informazioni necessarie da parte degli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, all’ammonimento dell’autore del fatto. Ai fini del presente articolo si intendono per violenza domestica uno o più atti, gravi ovvero non episodici o commessi in presenza di minorenni, di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica che si verificano all’interno della famiglia o del nucleo familiare o tra persone legate, attualmente o in passato, da un vincolo di matrimonio o da una relazione affettiva, indipendentemente dal fatto che l’autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza con la vittima ”.

Il provvedimento ammonitorio di cui al richiamato art. 3 del decreto legge 14 agosto 2013, n. 93 è quindi misura questorile di protezione delle vittime di violenza domestica.

Come già osservato dalla Sezione (cfr. T.a.r. per la Sicilia, Catania, I, 30 gennaio 2025, n. 333; 24 maggio 2024, n. 1948), l’istituto dell’ammonimento del Questore a tutela di vittime di atti vessatori è stato introdotto dall’art. 8 d.l. 23 febbraio 2009, n. 11, conv., con mod., dalla legge 23 aprile 2009, n. 38, come misura di prevenzione, con funzioni cautelari e dissuasive, mirata a scoraggiare comportamenti molesti, minacciosi e/o persecutori che possano integrare il delitto di cui all’art. 612- bis c.p. (c.d. stalking ): in tale fattispecie la persona offesa può avanzare al Questore richiesta di ammonimento fino a quando non propone querela.

In seguito, il legislatore non solo ha esteso tale misura ai casi di reati, anche tentati, i ) di percosse (581 c.p.), ii ) lesioni personali aggravate (582, comma 2, c.p.) (art. 3 d.l. 14 agosto 2013, n. 93, conv. con mod. dalla legge 15 ottobre 2013, n. 119) e, successivamente, iii ) di lesioni semplici (582, c.p.), iv ) di violenza privata (610 c.p.), v ) di minaccia grave (art. 612, comma 2, c.p.), vi ) di atti persecutori ( stalking ) (art. 612-bis c.p.), vii ) di illecita diffusione di immagini o video sessualmente espliciti ( revenge porn ) (art. 612- ter c.p.); viii ) di violazione di domicilio (art. 614 c.p.); c.p., art. 635 (c.p.) (art. 1, l. 24 novembre 2023, n. 16) commessi nel contesto della violenza domestica, ma in tale ipotesi l’atto ammonitorio può essere adottato su segnalazione di chiunque e anche senza il consenso della vittima.

Il ciato art. 3, infatti, non ripropone la previsione contenuta nell’art. 8 del d.l. n. 11/2009, cit., secondo la quale la vittima può decidere di avanzare al Questore richiesta di ammonimento nei confronti dell’autore della condotta lesiva “ fino a quando non è stata proposta querela ”, stabilendo invece che nelle ipotesi di violenza domestica il Questore può adottare il provvedimento di ammonimento “anche in assenza di querela” – e, dunque, anche in presenza di essa – ovvero, in un’ottica chiaramente intesa alla tutela della vittima, a prescindere da una manifestazione di volontà della stessa; ne consegue che all’ammonimento di cui al cit. art. 3 non può ritenersi applicabile la previsione dell’alternatività con la querela prevista per la fattispecie di cui al cit. art. 8 del decreto legge 23 febbraio 2009, n. 11, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2009, n. 38 (cfr. T.a.r. per la Campania, sez. V, 15 gennaio 2024, n. 410).

Pertanto, il deferimento all’autorità giudiziaria o l’inizio del procedimento penale non impediscono l’adozione dell’ammonimento de quo .

Continuano le predette decisioni di questo T.a.r. n. 1948/24 e 333/25, che stante « il diverso piano tra giudizio penale e provvedimento di ammonimento, quest’ultimo va ricondotto all’interno della regolarità sostanziale che governa l’ agere amministrativo: il provvedimento finale non può non prescindere da “un prudente apprezzamento circa la plausibilità e verosimiglianza delle vicende ”.

In base a condiviso indirizzo giurisprudenziale, ai fini dell’adozione del provvedimento di ammonimento de quo, è sufficiente che dall’attività investigativa emergano elementi probatori attendibili in ordine all’avvenuto verificarsi del comportamento violento e all’identificazione del suo autore (cfr. T.a.r. per la Campania, sez. V, 27 novembre 2023, n. 6513).

In generale, occorre evidenziare che gli esiti del procedimento e del processo penale (archiviazione, sentenze di non doversi e non luogo a procedere, assoluzione ecc.) intervenuti successivamente all’adozione del provvedimento amministrativo non sono comunque idonei a determinare l’annullamento della misura di ammonimento fondato su un diverso livello di accertamento e su finalità di prevenzione (Cons. Stato, sez. III, 18 novembre 2024, n. 9211).

Ciò perché i due accertamenti rispondono a logiche e finalità differenti: i ) da un lato, il giudice penale è chiamato a verificare la sussistenza degli elementi costitutivi del reato e la responsabilità dell’imputato, sulla base di un rigoroso standard probatorio (oltre ogni ragionevole dubbio); ii ) dall’altro, la Questura effettua una valutazione di tipo preventivo, volta ad accertare la presenza di elementi sufficienti a giustificare l’adozione dell’ammonimento.

Inoltre, come evidenziato dalla pertinente giurisprudenza della Corte EDU secondo cui nei procedimento di ammonimento per violenza domestica l’amministrazione procedente: i ) deve essere garantita la partecipazione del destinatario e il suo diritto ad essere ascoltato; ii ) può omettere tale garanzia solo a fronte di una circostanziata urgenza da allegare e dimostrare in modo specifico, non potendosi ritenere in re ipsa per la natura della misura in esame, specialmente qualora smentita dall’attività amministrativa concretamente svolta; iii ) ha il dovere di svolgere una valutazione “autonoma” e “proattiva” del rischio per la persona offesa (cfr. Corte europea dei diritti dell’umo, sez. I, 22 giugno 2023, R. 10794/12, Germano c. Italia, parr. 128 e ss.).

Tanto premesso, i primi due motivi di ricorso sono fondati nei sensi infraprecisati.

Nel caso in esame, infatti, non solo l’autorità amministrativa ha omesso le garanzie procedimentali sopraindicate senza indicare le specifiche ragioni d’urgenza per sacrificarle, limitandosi a mere clausole di stile, ma altresì la motivazione del provvedimento – adottato “ per atti persecutori, […nell’ambito] di violenza domestica, esercitati [dal ricorrente] nei […] confronti [della controinteressata] in maniera reiterata dovuti alla non accettazione della fine della relazione consistenti in continui messaggi e telefonate, pedinamenti presso casa ed il posto di lavoro, aggressioni fisiche e verbali, percosse, minacce, offese, ingiurie e violenza psicologica ” – non solo appare generica, ma è altresì priva di un’autonoma valutazione dei fatti poiché si fonda sul mero richiamo a quanto rappresentato dalla controinteressata, così omettendo l’audizione di altre persone informate sui fatti e lo svolgimento di un’ulteriore attività istruttoria in grado di delineare e chiarire i profili di effettiva violenza domestica. Sottolinea il giudice d’appello come, nei casi come quello in esame, « l’approfondimento istruttorio deve ritenersi indispensabile attesi gli effetti negativi che l’ammonimento produce nei confronti del destinatario, non soltanto di natura processuale penale (non necessità di querela e aumento della pena edittale) ma anche, come puntualizza la Corte EDU, per l’effetto stigmatizzante del provvedimento, idoneo a compromette la reputazione del destinatario, con possibili effetti negativi anche sulla sua vita professionale » (C.g.a., sez. giur., 29 maggio 2024, n. 387).

Occorre, infatti, evidenziare che la disposizione di legge in rilevo prevede soltanto “se necessario” di acquisire le “informazioni degli organi investigativi”, ma pone l’obbligo di sentire “le persone informate dei fatti”, incombente istruttorio necessario (T.a.r. per la Sicilia, Catania, sez. I, n. 2450/2025) ancor più, nel caso di specie, stante la mancata audizione del ricorrente, garanzia sacrificabile solo per circostanziati e specifici motivi indicati dalla P.A. che nel caso di specie sono del tutto carenti (Corte europea dei diritti dell’umo, sez. I, 22 giugno 2023, R. 10794/12, Germano c. Italia, par. 129).

In continuità con l’orientamento del Tribunale (T.a.r. per la Sicilia, sez. I, 2 marzo 2026, n. 650), pertanto, specificandone il perimetro applicativo, occorre ribadire che la mancata audizione personale del ricorrente è possibile se non configura, di per sé, una lesione del diritto di difesa tale da inficiare la legittimità dell’impugnato provvedimento di ammonimento e, comunque, necessita che l’amministrazione motivi puntualmente sulle circostanze (superfluità, estrema urgenza, ecc.) che le hanno consentito di pretermettere tale garanzia procedimentale.

Occorre, invero, ricordare che – pur nell’ambito della progressiva trasformazione del processo amministrativo da sull’atto a giudizio sul rapporto dal medesimo regolato – il perimetro di valutazione di questo giudice non solo non può spingersi fino a sostituire scelte discrezionali riservate alla P.A. (Cons. Stato, Ad. plen., 23 marzo 2011, n. 3), ma non può neppure trasformarsi in una sede in cui possano fornirsi ricostruzioni fattuali alternative o colmare carenze istruttorie o motivazioni della P.A, giacché – a differenza del giudice civile e penale presso cui la prova della pretesa punitiva o preventiva, pubblica o privata, avanzata in giudizio è governata dal medesimo giudice, che, peraltro, in materie come quella in esame, è dotato di penetranti poteri istruttori d’ufficio, essendo così chiamato a ricostruire direttamente i fatti, a valutarne la pertinenza, sulla base del proprio libero convincimento, nel contraddittorio tra le parti anche in ordine alla formazione della prova (principio che nel processo penale costituisce garanzia costituzionale ai sensi dell’art. 111, comma 3 Cost.) – nell’ambito del giudizio amministrativo di legittimità di cui all’art. 7, comma 4, c.p.a., il giudice è chiamato a verificare se la ricostruzione dei fatti e l’istruttoria svolta dalla P.A. siano coerenti e abbiano raggiunto uno standard di attendibilità sufficiente a fondare l’esercizio del potere pubblico di prevenzione amministrativa.

Diversamente opinando, infatti, il presente giudizio dovrebbe atteggiarsi come giudizio di cognizione della fondatezza di un “esercitando” potere accusatorio della P.A. e non già di un “esercitato” potere amministrativo della prevenzione.

A differenza dei giudizi civili e penali, nei quali la valutazione della credibilità della persona offesa e dei testimoni rientra nell’ambito riservato al giudice — ai sensi degli artt. 253 c.p.c. (che procede direttamente all’escussione dei testi indicati dalle parti) e 506 c.p.p. (che, ove necessario, li sente direttamente dopo l’esame e il controesame) — nel presente giudizio tale valutazione assume carattere mediato. Il giudice, infatti, è chiamato non già a valutare direttamente la credibilità dei soggetti sentiti nel corso del procedimento, bensì a verificare l’attendibilità (secondo criteri di coerenza, ragionevolezza, ecc.) del giudizio di credibilità previamente espresso dalla P.A.

In altre parole, il giudice amministrativo non valuta direttamente la credibilità delle persone sentite dalla P.A. nell’ambito del procedimento di ammonimento, ma è chiamato ad esaminare la coerenza logica della valutazione e la sufficienza dell’attività complessiva di riscontro svolta dalla P.A., cui, soltanto, è demandata la competenza valutativa, purché sorretta da un giudizio immune da vizi di irragionevolezza o contraddittorietà, sindacabile in sede processuale.

Si aggiunga, altresì, che nel caso in esame, la documentazione prodotta in giudizio dall’amministrazione resistente non presenta un’evidenza probatoria tale da supportare la generica contestazione contenuta nel provvedimento impugnato. Al contrario, emerge la necessità di un approfondimento in ordine all’ingiustizia del male prospettato nel messaggio WhatsApp versato in atti (unico elemento, diverso dalla prospettazione di parte controinteressata, prodotto in giudizio), nel quale, peraltro, si escludono espressamente forme di violenza fisica.

Parimenti, risulta da verificare l’effettiva sussistenza di eventuali forme di violenza domestica, anche alla luce dei messaggi WhatsApp allegati dal ricorrente.

In conclusione, il provvedimento impugnato va supportato da idonea istruttoria (certamente non rinviabile alla fase processuale presso questo Giudice, chiamato al sindacato sull’atto) e, ove non vi siano evidenze e/o motivi di urgenza, dall’audizione della parte ricorrente.

Alla luce delle considerazioni che precedono — con assorbimento del terzo motivo — il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, restando salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione, da adottarsi all’esito di una rinnovata e completa istruttoria secondo le coordinate sopraindicate.

La complessità e particolarità della questione affrontata e la natura degli interessi coinvolti legittimano la compensazione delle spese di lite.

Va confermata l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato provvisoriamente disposta con il provvedimento indicato in epigrafe, che verrà liquidato con decreto a parte, previa presentazione di richiesta da parte del difensore della parte ricorrente, corredata dalla dichiarazione di persistenza per tutta la durata del processo dei requisiti soggettivi e oggettivi.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Conferma l’ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

ZI MA TA, Presidente

Calogero Commandatore, Primo Referendario, Estensore

Agata Gabriella Caudullo, Primo Referendario

L'TE	IL PRESIDENTE
Calogero Commandatore	ZI MA TA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.