Pubblicato il 23/06/2025

N. 02390/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00433/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la DI

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 433 del 2023, proposto da
Ospedale San Raffaele S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Bellocchio, Maria Silvia Ciampoli, Alberto Cappellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione DI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Catia Gatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Istituto Stomatologico Italiano Societa' Cooperativa Sociale - Onlus, Agenzia di Tutela della Salute della Citta' Metropolitana di Milano, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della delibera di Giunta regionale (DGR) della DI n. XI/7758 del 28 dicembre 2022 (pubblicata sul BURL S.O. n. 1 in data 5 gennaio 2023), recante "Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione per l''anno 2023" nelle parti in cui: a) quanto all''attività di ricovero e cura, stabilisce «la determinazione del budget unico di struttura a partire dal valore finanziato per i ricoveri dell''''anno 2019, pari al 100% del valore del finanziato 2019, incrementato in applicazione di quanto previsto dalle deliberazioni n. XI/3915, n. XI/4049 e n. XI/4061»; b) prevede che a decorrere dal 2023 la Regione DI provvederà alla sottoscrizione degli accordi bilaterali con le regioni confinanti per il governo della mobilità sanitaria interregionale, stabilendo – con riguardo alle prestazioni sia di ricovero sia ambulatoriali – che «gli eventuali effetti economici previsti nei citati accordi ricadranno sulle strutture erogatrici delle prestazioni […] eseguite a partire dall''''anno 2023 nei confronti dei residenti nelle regioni oggetto degli stessi accordi»; c) definisce gli accordi da sottoscrivere con le regioni di confine per il governo della mobilità sanitaria interregionale, fissando dei tetti di sistema quanto a talune prestazioni (sia di ricovero, sia ambulatoriali) da erogare ai pazienti provenienti da tali regioni e disponendo che «gli eventuali effetti economici dovuti agli abbattimenti sulle produzioni che tali accordi prevedono ricadranno sulle strutture erogatrici delle prestazioni».

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione DI;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025 la dott.ssa Silvana Bini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I) L'Ospedale San Raffaele s.r.l., struttura accreditata e convenzionata con il servizio sanitario lombardo, ha impugnato la delibera di Giunta regionale (DGR) n. XI/7758 del 28 dicembre 2022, recante le cd. regole di sistema dell'anno 2023, nella parte in cui àncora il budget sanitario del 2023 al valore della produzione finanziata nel 2019 ("finanziato 2019"), nonché laddove determina le regole di negoziazione dell'attività sanitaria per le prestazioni da erogare a favore dei pazienti residenti in altre regioni.

La ricorrente ha contestato la determinazione del budget del 2023 in base al finanziato 2019 per illegittimità derivata ed eccesso di potere per carenza ed erroneità dei presupposti, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento, perché il finanziato 2019 deriverebbe dalla storicizzazione di illegittimi tagli di spesa applicati a partire dal 2014.

Per quanto concerne le regole di negoziazione dell'attività sanitaria per le prestazioni destinate a pazienti non lombardi, la ricorrente ha dedotto il vizio di eccesso di potere per difetto di presupposti, violazione dei principi di correttezza nella programmazione dell'attività sanitaria e nella regolamentazione dei rapporti concessori, nonché irragionevolezza, poiché la Regione avrebbe introdotto molteplici tetti di spesa, variabili e inconciliabili, rendendo impossibile la programmazione dell'attività d'impresa da parte degli erogatori accreditati.

La Regione DI si è costituita in giudizio, sollevando l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per assenza di una effettiva lesione.

Con memoria depositata in data 21.3.2024, la società ricorrente ha dichiarato di non aver più interesse alla decisione del primo motivo di ricorso, incentrato sulla determinazione del budget del 2023.

All'udienza pubblica del 22 aprile 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.

Con sentenza non definitiva n. 1438 del 14.5.2025 il ricorso, nella parte concernente l'impugnazione della determinazione del budget sanitario del 2023, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto d'interesse.

Quanto al secondo motivo, con cui si avversano le regole di negoziazione dell'attività sanitaria per le prestazioni destinate a pazienti non lombardi, lamentando l'eccesso di potere per difetto di istruttoria, la violazione dei principi di correttezza, nonché l'irragionevolezza, con la sentenza sopra indicata, il Collegio ha disposto istruttoria, chiedendo alla Regione chiarimenti in ordine a:

- lo stato degli accordi negoziati e/o stipulati con le singole regioni e le conseguenze correlate alla mancata sottoscrizione degli stessi in relazione all'operatività dei tetti di sistema ivi contemplati;

- se sono previsti dei meccanismi compensativi tra i vari tetti di sistema fissati negli accordi stipulati con le singole regioni;

- essendo trascorsa l'annualità di riferimento, se ed eventualmente in che misura la ricorrente ha effettivamente subito delle regressioni derivanti dall'applicazione dei suddetti tetti.

Si chiede altresì di rappresentare, anche schematicamente, il sistema di remunerazione delle cure prestate ai pazienti fuori regione vigente fino al 2023 e quello attuale, introdotto con la delibera impugnata, in vigore dal 2023.

La Regione ha depositato la relazione richiesta in data 19.6.2024 a firma del Dirigente Regionale della direzione generale welfare.

All’udienza pubblica del 24 settembre 2024, a conclusione della discussione, i difensori hanno concordato sull’opportunità del rinvio, in attesa delle determinazioni sulle compensazioni, il cui termine di legge è fissato al 15 novembre 2024.

Alla medesima udienza il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Con ordinanza n. 2524 del 30.9.2024 il Collegio, “impregiudicata ogni statuizione sulle eccezioni sollevate dalla Regione LO , ha disposto “ il rinvio della trattazione all’udienza pubblica del 18 marzo 2025, posto peraltro che, allo stato, entrambe le parti non hanno escluso, trattandosi delle prime applicazioni del nuovo sistema di remunerazione (che prevede la previa stipula di un accordo interregionale), che, all’esito dei conteggi finali, potrebbe non concretizzarsi alcuna concreta lesione alle rivendicazioni economiche della ricorrente”.

All’udienza pubblica del 18 marzo 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

II) A seguito alla sentenza n. 1438 del 14/05/2024 residua da esaminare il secondo motivo del ricorso, con cui si contestano le regole di negoziazione dell'attività sanitaria per le prestazioni destinate a pazienti non lombardi, lamentandone l'eccesso di potere per difetto di presupposti, per violazione dei principi di correttezza, nonché per irragionevolezza.

2.1 Parte ricorrente contesta le disposizioni in materia di prestazioni di ricovero e di attività ambulatoriale a favore dei pazienti extraregionali, in quanto la delibera impugnata fa riferimento al finanziato 2019, stabilendo un tetto di struttura al budget assegnato.

A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 1, co. 492, l. 178/2020, dal 2023, la Regione DI ha introdotto un nuovo meccanismo di rimborso per le prestazioni a favore di pazienti fuori regione: è infatti prevista la sottoscrizione di accordi bilaterali con le regioni confinanti per il governo della mobilità sanitaria interregionale, secondo gli schemi introdotti nell'All. 17 della DGR, stabilendo – con riguardo alle prestazioni sia di ricovero sia ambulatoriali – che « gli eventuali effetti economici previsti nei citati accordi ricadranno sulle strutture erogatrici delle prestazioni […] eseguite a partire dall'anno 2023 nei confronti dei residenti nelle regioni oggetto degli stessi accordi »;

In base alla disciplina prevista dalla delibera, verrebbero introdotti, oltre al tetto di struttura (pari al finanziato 2019) per le prestazioni da erogarsi ai pazienti residenti in altre regioni, tetti di sistema regionali per il rimborso delle prestazioni rese a favore dei pazienti residenti nelle regioni confinanti (Piemonte, Veneto ed Emilia Romagna).

Sempre secondo la tesi di parte ricorrente, alla luce del testo degli accordi allegato alla delibera impugnata, non sarebbe possibile comprendere il budget assegnato per l'anno di riferimento, attesa la compresenza « di tetti in parte variabili ed inconciliabili fra loro », e, nella specie, del tetto di struttura (pari al finanziato 2019) e, per le prestazioni da erogarsi ai pazienti residenti in altre regioni, di tetti di sistema regionali, tale da rendere impossibile la programmazione per gli erogatori privati.

La Regione DI ha contestato la doglianza attorea, rilevando come ad oggi, è stato sottoscritto l'accordo con la sola Regione Emilia Romagna e non anche con le Regioni Veneto e Piemonte. Ciò lascia emergere degli interrogativi in ordine all'attuale operatività dei tetti interregionali e sulle reciproche interferenze tra gli accordi con le diverse regioni.

2.2 Il ricorso, per la parte che residua dopo la sentenza non definitiva n. 1438/2024 sopra citata, è inammissibile per carenza d’interesse, ex art. 35, comma 1, lettera b) c.p.a.

Parte ricorrente afferma che la Regione non avrebbe smentito “ la possibile applicazione

di imprevedibili abbattimenti a consuntivo a danno delle strutture sanitarie, comportanti anche decurtazioni rispetto al budget di struttura, come denunziato con il presente ricorso ”. Rispetto al danno concreto derivante dalla applicazione degli abbattimenti, la ricorrente ammette che “ se ne potrà avere contezza non prima della definizione della compensazione della mobilità attiva, che non interverrà prima del mese di ottobre p.v. [cfr. “l’effettiva applicazione dell’abbattimento e la relativa quantificazione potrà essere effettuata solo al termine della gestione della compensazione della mobilità attiva con le altre regioni (è iniziata a maggio e si presume terminerà a fine settembre)”].

La stessa ricorrente riconosce quindi che non risulta essersi verificato alcun pregiudizio economico, direttamente derivante dalle previsioni impugnate.

A ciò consegue la carenza di interesse attuale e concreto all’impugnazione, dal momento che nessuna utilità pratica, diretta ed immediata, la struttura sanitaria ricorrente può ricevere dall’annullamento delle disposizioni impugnate, in materia di prestazioni di ricovero e di attività ambulatoriale a favore dei pazienti extraregionali.

Infatti secondo l’orientamento consolidato, il ricorso per il quale manchi la necessaria condizione dell'azione costituita dalla presenza di un interesse attuale (costituito da una concreta utilità suscettibile di derivare dall'eventuale accoglimento del gravame) è inammissibile (ex multis T.A.R. , Venezia , sez. II , 19/03/2024 , n. 534, T.A.R. , Roma , sez. I , 28/04/2017 , n. 5025, che ha precisato che “ l’interesse ad agire nel giudizio amministrativo, che si declina nei caratteri della personalità, dell’attualità e della concretezza, e che va valutato in astratto, con riferimento al contenuto della domanda, e non secundum eventum litis, è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l'interesse ad agire di cui all'art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta e attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato, dovendo il ricorso essere considerato inammissibile per carenza di interesse laddove l'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (tra tante, C. Stato, V, 4 marzo 2011, n. 1734; IV, 30 novembre 2010, n. 8364; IV, 22 dicembre 2007, n. 6613; 22 giugno 2006, n. 3947 )”.

La ricorrente non ha dimostrato quale sia il danno economico, conseguente al sistema di rimborso introdotto dalle disposizioni impugnate, ma ha solo prospettato, in teoria, i possibili e ipotetici pregiudizi riconducibile alle suddette previsioni e di conseguenza non ha potuto neppure provare quale vantaggio può derivare dall’annullamento degli atti impugnati.

III) In conclusione il ricorso deve essere dichiarato, in parte qua , inammissibile per carenza d’interesse, ex art. 35, comma 1, lettera b) c.p.a., fermo quanto già statuito con la sentenza non definitiva n. 1438/2024.

In considerazione della peculiarità della controversia, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la DI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, fermo quanto già statuito con la sentenza non definitiva n. 1438/2024, lo dichiara inammissibile. in parte qua , per carenza d’interesse, ex art. 35, comma 1, lettera b) c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 18 marzo 2025, 13 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Daniele Dongiovanni, Presidente

Silvana Bini, Consigliere, Estensore

Concetta Plantamura, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvana Bini	Daniele Dongiovanni

IL SEGRETARIO